ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Стр 1 из 12Следующая ⇒

Nbsp; "Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" (постатейный) (Волкова Н.С., Дмитриев Ю.А., Еремина О.Ю., Жукова Т.В., Кирилловых А.А., Павлушкин А.В., Пуляева Е.В., Путило Н.В.) ("Деловой двор", 2013) Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 01.10.2013

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(Постатейный)

Н.С. ВОЛКОВА, Ю.А. ДМИТРИЕВ, О.Ю. ЕРЕМИНА, Т.В. ЖУКОВА,

А.А. КИРИЛЛОВЫХ, А.В. ПАВЛУШКИН, Е.В. ПУЛЯЕВА, Н.В. ПУТИЛО

АВТОРЫ

Волкова Наталья Сергеевна, канд. юрид. наук, ученый секретарь Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) - ст. ст. 37, 64, 65.

Дмитриев Юрий Альбертович, докт. юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии образования, доктор философии Оксфордского университета (Великобритания) - ст. ст. 1 - 7, 9, 12 - 16, 18 - 20, 46 - 52, 73 - 78, 80 - 83, 85 - 88.

Еремина Ольга Юрьевна, научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП - ст. ст. 89, 95, 96.

Жукова Татьяна Валерьевна, канд. юрид. наук, доцент, судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда - ст. 54.

Кирилловых Андрей Александрович, практикующий юрист в сфере высшего профессионального образования, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (СПбИВЭСЭП), специалист в сфере законодательства об образовании - предисловие, ст. ст. 21 - 29, 31 - 33, 35, 36, 38 - 45, 55 - 63, 66, 67, 69, 70, 72, 79, 84, 90 - 94, 98 - 108.

Павлушкин Алексей Владимирович, канд. юрид. наук, заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП - ст. ст. 97, 109 - 111.

Пуляева Елена Валерьевна, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, специалист в сфере образовательного законодательства - ст. ст. 10, 11, 17, 30, 34, 68, 71.

Путило Наталья Васильевна, канд. юрид. наук, заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП, специалист в сфере законодательства об образовании - ст. 8.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и одновременно возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства. Система правового регулирования образования сегодня включает значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основные из них - до недавнего времени составлявшие специальные законы в сфере образования: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" <1> (далее - Закон N 3266-1) и Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <2> (далее - Закон N 125-ФЗ), а также акты различных отраслей права в части, в какой они регулируют отношения, возникающие в связи с осуществлением образовательной деятельности, что во многом является следствием специфики многообразных правовых связей в рассматриваемой сфере.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

<2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Несмотря на значительное число нормативных актов, регулирующих образование, важность образовательной сферы как элемента социализации личности, отраслевая принадлежность образовательного законодательства до сих пор остаются неопределенными. В модели советской системы правового регулирования образование имело значительные публично-правовые корни и образовательная сфера органично вплеталась в нормы административного права и даже выступала в качестве ее подотрасли.

Между тем сегодня развитие частноправовых элементов в системе образования позволяет вести речь о том, что законодательство об образовании постепенно оформляется в самостоятельный правовой блок, в котором содержание административно-правовых норм отражает специфику образования как одной из сфер публичных (государственных) интересов.

Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании: системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования. Закон N 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании на начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы.

Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Тем не менее, несмотря на заранее очерченные контуры векторов законотворчества, весьма стремительная динамика данного процесса протекала, к сожалению, как показало время, в совершенно ином русле. В итоге многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались не урегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом.

Отмечаемый в литературе <1> административно-хозяйственный характер образовательного законодательства в последнее время обнажил свои недостатки путем выявления пробелов в регулировании собственно образовательного процесса и его организации. В частности, в обоих Законах практически отсутствуют нормы, определяющие порядок получения образования на возмездной основе и оказания платных образовательных услуг, правила ведения экспериментальной и инновационной деятельности, правовые условия внедрения новых форм и технологий организации образовательного процесса, иных институтов, возникновение которых связано с реализацией основных направлений модернизации системы образования (в том числе апробированных и показавших свою эффективность в рамках приоритетного национального проекта "Образование") и др.

--------------------------------

<1> Козырин А.Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4.

Отдельная проблема - дублирование норм законодательства об образовании законодательными актами других отраслей права, представленными в виде как целых институтов, так и отдельных норм, касающихся вопросов образования.

Действующая система правового регулирования слабо реагирует на процессы глобализации на фоне создания единого образовательного пространства и предполагающих унификацию норм национального законодательства в рамках гармонизации инструментов правового регулирования. На этом фоне существенно возрастают противоречия российского образовательного законодательства с положениями международных правовых актов, например порядка признания документов иностранных государств об образовании и др.

В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами N 3266-1 и N 125-ФЗ. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах.

Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (Минобрнауки России), Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) издано более 80 аналогичных документов, в большинстве не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов.

К тому же следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. К слову, попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов.

Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики.

Дальнейшее движение в развитии правового регулирования образования направлено на формирование логичной упорядоченности правового материала на основе стратегии обобщения накопленной практики реализации существующего законодательства.

Вместе с тем наличие значительного объема подзаконной базы в сфере образования, а также отдельных норм, касающихся образования в различных нормативных актах, требует тщательного юридического анализа. Определенная "инвентаризация" именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах представлялась бы весьма адекватным методом решения накопившихся нормотворческих проблем.

Однако для соблюдения указанной выше правовой логики развития образования предпочтительным выглядит принятие самостоятельного законодательного акта, комплексно отражающего вопросы всей образовательной сферы на всех этапах становления и развития личности. Это вместе с тем позволит наконец разграничить законодательное и подзаконное регулирование с учетом достаточно объемной базы актов - результатов образовательного нормотворчества различных органов исполнительной власти, учесть содержательные и формально-юридические проблемы правового регулирования.

Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования.

В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация - Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация определяет интеграцию не только систем образования европейских государств, но и иных общественных институтов. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и преемственности законодательства об образовании.

Обозначенные причины весьма наглядно показывают потребность систематизации и модернизации образовательного законодательства исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан и долгосрочной социально-экономической политики государства.

Таким образом, необходимость реформирования образовательного законодательства в настоящий период вызывается объективными противоречиями в образовательной сфере. Динамичное развитие и процессы модернизации системы образования наряду с разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением являются основными факторами, определяющими на современном этапе необходимость содержательной корректировки институтов образовательного права. В числе прочих указанные причины послужили основанием для разработки и принятия Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Основой для разработки законопроекта послужил ряд нормативных актов, определивших условия законотворческой деятельности. Среди них нужно отметить Приказ Минобрнауки России от 15.06.2005 N 178 <1>, установивший Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. В их числе, в частности, определено совершенствование образовательного законодательства в соответствии с современными требованиями социально-экономического развития страны.

--------------------------------

<1> Приказ Минобрнауки России от 15.06.2005 N 178 "Об обеспечении выполнения Комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года" // Бюллетень Минобрнауки России. 2005. N 9.

Постановлением Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" <1> были определены состав и порядок работы группы по подготовке законопроекта. Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности 1 июня 2009 г. были утверждены Концепция и техническое задание на разработку законопроекта.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.

Проект Закона "Об образовании в Российской Федерации" был внесен в Государственную Думу Правительством РФ согласно распоряжению от 31.07.2012 N 1386-р. Официальными представителями от Правительства РФ в Государственной Думе были назначены министр образования и науки РФ Д.В. Ливанов и статс-секретарь заместителя министра Н.В. Третьяк.

Принятый после долгих обсуждений Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1> (далее - Закон, новый Закон, комментируемый Закон, Закон N 273-ФЗ) отражает накопленный опыт правового регулирования образовательной сферы за последние два десятилетия и призван решить накопившиеся проблемы в системе образования и основных ее элементов. Предваряя непосредственно комментарий к нормам (положениям) Закона, стоит обратить внимание на основные новации вновь принятого образовательного законодательства по сравнению с ранее действовавшим.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598.

Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики РФ на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <1>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. В качестве основных целей нового Закона следует выделить:

создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования;

комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности;

установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования;

повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта;

обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных и правовых институтов, зарекомендовавших себя на практике.

При этом базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества. В частности, к таким базовым установкам можно отнести:

обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями;

признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Реализация данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов;

открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др.

Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляются обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др.

В качестве негативных тенденций нужно назвать отсутствие в Законе гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ. В решении вопроса о необходимости его сохранения следует учитывать требования международных документов. В частности, положения Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры 1998 г. провозглашают стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Представляется, первичное значение такого постулата необходимо было отразить в преамбуле законодательного акта и обеспечить его самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности.

Практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс, а современные условия развития общества и государства также требуют, чтобы новый Закон не только решал проблемы образования как отрасли экономики, но и в целом стал основой развития человеческого потенциала в Российской Федерации.

Касаясь непосредственных новаций, можно выделить ряд принципиальных положений. Так, законодательное оформление получили такие важные аспекты, как правовой статус участников образовательных отношений, правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования, получения образования в соответствии со склонностями и потребностями. Отдельные главы Закона посвящены регламентации правового положения образовательных организаций и иных организаций, осуществляющих обучение, обучающихся и их родителей (законных представителей), а также педагогических работников. В частности, в законопроекте подробно урегулированы права педагогических работников, их обязанности и ответственность, установлены дополнительные гарантии педагогическим работникам в части оплаты труда, организации их профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Особое внимание в новом Законе уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающим возможность осуществления инклюзивного и интегрированного образования. Одной из новелл Закона является закрепление понятийного аппарата, устанавливающего наиболее значимые и часто употребляемые понятия и определения (образование, воспитание, образовательная программа, квалификация, образовательная деятельность и др.). В частности, впервые в нем выделены отдельные нормы, посвященные:

кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц;

сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях;

использованию дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе;

обучению по интегрированным образовательным программам;

образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе и др.

В комментируемом Законе на основе положений Конституции РФ и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в Российской Федерации, а также корректируются названия отдельных уровней:

уровни общего образования:

1) дошкольное образование;

2) начальное общее образование;

3) основное общее образование;

4) среднее общее образование;

уровни профессионального образования:

1) среднее профессиональное образование;

2) высшее образование - бакалавриат;

3) высшее образование - специалитет, магистратура;

4) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

Одновременно Закон предлагает осуществлять профессиональное обучение не только в образовательных учреждениях, но и в учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях "необразовательных" организаций), в профессиональных образовательных организациях, организациях дополнительного образования и в ряде случаев в общеобразовательных организациях - на третьей ступени общего образования.

Кроме этого вводится еще один уровень высшего образования - высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации, к которым будут отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. Введение такой подготовки в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. При этом докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и, соответственно, выведена из перечня образовательных программ и уровней образования.

С учетом требований практики и рынка труда, а также изменения уровней образования Законом систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ, обеспечивающих мобильность и более гибкое реагирование системы образования на запросы общества и рынка труда. К основным образовательным программам относятся основные, основные профессиональные программы, а также программы профессионального обучения. В частности, помимо предусмотренных действующим законодательством в области образования к числу образовательных программ высшего образования Законом также отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров (в аспирантуре, адъюнктуре), ординатуры, ассистентуры-стажировки.

Выделяются программы прикладного и академического бакалавриата. К ним относятся дополнительные общеобразовательные и дополнительные профессиональные программы. В рамках последних выделены новые виды программ - общеразвивающие и предпрофессиональные.

В Законе введено новое понятие - "организации, осуществляющие образовательную деятельность", к которым относятся собственно образовательные организации и иные организации, занимающиеся обучением. Это связано с тем, что законопроектом расширен круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в том числе закреплены правовые возможности доступа "необразовательных" организаций к данной деятельности. В частности, предусматривается, что научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение и (или) оздоровление детей, и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих организаций, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду основных и дополнительных образовательных программ.

Одними из важных новаций Закона N 273-ФЗ являются упорядочение типологии образовательных организаций, попытка более четко разграничить различные типы образовательных организаций, снять избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды, создающее необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации. В связи с этим в Законе закреплено деление образовательных организаций на типы - по уровням реализуемых программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того, что она может реализовывать также основные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы.

Взамен этого предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция их различных видов, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании).

Особое внимание в новом Законе уделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием. В качестве одного из инструментов участия работодателей в оценке качества образования вводится институт профессионально-общественной аккредитации образовательных программ.

Таким образом, вводимые Законом N 273-ФЗ новации позволят сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в данной сфере, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, что значительно укрепит защиту интересов личности в этой области.

29 декабря 2012 года N 273-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 99-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

Комментируемый Закон в соответствии со сложившейся в нашей стране законотворческой практикой открывается статьей, очерчивающей предмет его регулирования. Ранее подобные аспекты отражались в преамбуле нормативного акта, но с течением времени утратили свое значение, имея, как правило, декларативный характер. Учитывая много случаев отсутствия в подобных нормах смысловой и содержательной нагрузки, законодатель постепенно отказался от такого юридического приема.

Предмет - термин многозначный, но в данном случае речь идет о "явлении действительности, событии, факте" <1>. На примере анализа предмета данного Закона ярко проявляется вторичная роль права по отношению к регулируемым им правовым отношениям. Иными словами, сначала возникают общественные отношения, а значительно позже появляется необходимость в их правовом регулировании. Процесс обучения, точнее - передачи накопленных знаний об окружающем нас мире и опыте практической жизни в нем, возник с незапамятных времен: еще до возникновения письменности и даже речи. Когда-то Аристотель сказал: "На 1/3 я состою из того, с чем родился, а на 2/3 - из того, что дал мне мой учитель". И лишь с развитием цивилизации возникает потребность урегулировать эти отношения нормами права.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 959.

Заметим, что обучение включает два взаимосвязанных действия: самообучение (или самообразование) и собственно обучение, т.е. набор целенаправленных действий, способствующих передаче знания от одного человека другому. В повседневной жизни эти процессы идут параллельно, взаимно дополняя друг друга. Но именно передачу знаний от одного человека другому принято именовать "образование". Эти отношения и составляют предмет данного Закона.

В части 1 статьи раскрывается, какие именно отношения, в совокупности образующие общественные отношения в сфере образования, входят в предмет регулирования Закона:

1) реализация права на образование.

Под реализацией права на образование Закон понимает осуществление одного из социально-экономических (социально-культурных) конституционных прав человека, гарантированных ему ст. 43 действующей Конституции России. Как известно, правовой статус человека включает три группы прав и свобод: личные, политические и социально-экономические. На первый взгляд право на образование выглядит как личное право каждого человека независимо от пола, возраста, национальности, гражданства и иных социальных признаков на получение необходимых знаний. Однако дело в том, что в современном обществе образование из личного права каждого превратилось в потребность в накоплении знаний всего общества в целом, поскольку человек перестал быть социально обособленным существом, а превратился в часть социума, заинтересованного в его образовании не меньше, чем сам потребитель конкретных знаний.

От количества образованных людей на тысячу человек населения зависит уровень общественного, экономического, социального развития конкретной страны, производительность труда работающей части населения, интеллектуальный его потенциал, место, которое занимает то или иное государство в различного рода рейтингах и аналитических исследованиях;

2) обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования, которое напрямую связано с общественным значением права на образование.

Образование отдельного индивида - потребность всего общества в целом, поэтому главной его гарантией является в основном его бесплатность (подробнее см. комментарий к ст. 5). Дополнительными конституционными гарантиями прав и свобод человека в сфере образования являются получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе, плюрализм форм образования, самообразование и наличие федеральных образовательных стандартов (ч. ч. 3 и 5 ст. 43 Основного закона). Комментируемый Закон, кроме ст. 5, не содержит отдельной обобщенной главы "Гарантии права на образование" (см. комментарий к ст. 5 Закона), однако все его главы в той или иной форме устанавливают юридические гарантии отдельных видов и форм реализации этого права.

Примечательно, что рассматриваемая норма устанавливает государственные гарантии прав и свобод человека в сфере образования. Это вовсе не означает, что негосударственные образовательные учреждения не устанавливают юридических гарантий этих прав и свобод, действующих в рассматриваемой сфере. Однако очевидно, что государство выступает в этих отношениях основным гарантом, причем не только в юридическом смысле, но и в экономическом, организационном и иных аспектах (подробнее см. ч. 2 комментируемой статьи);

3) создание условий для реализации права на образование. Этот вид общественных отношений в сфере образования атрибутивно связан с первыми двумя. Право на образование остается на бумаге в отсутствие реального механизма его реализации. На наш взгляд, это одна из важнейших целей комментируемого Закона. Важно не только продекларировать право на образование, но и обеспечить реальное его получение. В этом отношении новый Закон при всех его недостатках представляет собой значительный шаг вперед, поскольку аккумулирует опыт 20-летнего периода исполнения норм первого Закона "Об образовании" 1992 г., постоянно дополнявшегося и совершенствовавшегося на протяжении последних лет. Поскольку сфера образования - одна из самых динамично развивающихся в современном обществе, его авторы перенесли значительную часть условий реализации права на образование в область подзаконного правового регулирования. Можно критиковать Закон за это, но нельзя не признать, что совершенствовать подзаконную часть обеспечения реализации этого права легче, чем сам Закон.

Часть 2 статьи представляет собой краткое изложение его "оглавления", т.е. перечня основных статей, образующих его структуру. В начале констатируется факт того, что Закон устанавливает правовые основы образования в Российской Федерации. Одно из многочисленных определений права гласит: "Право есть наиболее оптимальный способ взаимоотношения между людьми в цивилизованном обществе". Исходя из этого и предположения, что российское общество относится к числу цивилизованных, авторы Закона поставили права на первое место в числе социальных регуляторов образовательных отношений (см. комментарий к ст. 4 Закона). Второе место вполне обоснованно заняли организационные основы этих отношений. В самом общем виде речь идет о системе отношений, в которых работает учитель (преподаватель). Однако очевидно, что учитель в широком смысле этого слова не может нормально работать вне какого-то организационного пространства. И чем более совершенным становится обучение, тем все более сложно организованными становятся его организационные основы (подробнее см. комментарий к гл. 2 Закона).

Завершает перечень основ образовательной деятельности указание на наличие экономических его основ. Пожалуй, это одна из самых болезненных проблем российского образования. Однако необходимо усвоить одну простую истину: экономия на образовании приводит к потере темпа в развитии прогресса общества. Эта проблема выходит за рамки нового Закона, но в нашей стране стоит достаточно остро, и каждый читатель, знакомящийся с настоящим комментарием, должен учитывать это обстоятельство.

Кроме того, в числе основных элементов содержания рассматриваемого Закона названы основные принципы государственной политики РФ в сфере образования. С точки зрения правовой теории принципы права - это руководящие идеи, пронизывающие весь текст нормативного правового акта и получающие реализацию во всех (или большинстве) его норм (см. комментарий к ст. 3 Закона).

В структуру Закона входят общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности. Эта группа юридических отношений не так проста, как кажется на первый взгляд. Дело в том, что всякая образовательная система представляет собой слепок с политической системы общества. В самом общем плане можно констатировать, что система образования отражает уровень развития демократии в той или иной стране.

Поскольку сегодняшняя Россия, по глубокому убеждению автора, представляет собой полицейское государство, система образования и правила ее функционирования, закрепленные нормами нового Закона, как показано ниже, вступают в известное противоречие со сложившейся социальной действительностью. Однако одна из задач данного Закона - сформировать образовательную среду и правила ее функционирования. Насколько это удалось, покажут время и практика применения норм настоящего Закона.

В статье указывается на определение правового положения участников отношений в сфере образования, т.е. обучаемого и учителя (преподавателя). Это важный раздел структуры Закона, которому посвящены его гл. 4 и 5 (подробнее см. комментарий к ним).

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

Статья знаменует собой появление дефинитивного аппарата, который определяет наиболее значимые для всей образовательной сферы понятия. До настоящего времени образовательные законы аналогичных положений не содержали. Следует отметить, что наличие в законодательстве терминов, применяемых для целей нормативного акта, значительно упрощает его использование в рамках толкования отдельных норм.

Как говорили древние: "...определите термины, - и вы избавите себя от огромного количества споров". В соответствии с традициями современного законотворчества авторы определяют основные термины, применяемые в данном нормативном акте, по смыслу, отличающемуся от общепринятого. Поэтому перед нами стоит непростая задача: дать вторичное толкование терминов и разъяснить читателю, что именно имели в виду авторы, определяя смысл того или иного понятия. Всего в статье представлены 34 понятия, не все из которых нуждаются в комментарии. Соответственно, стоит задача не столько объяснить то, что уже объяснено, а акцентировать внимание читателя на важнейших аспектах смысла того или иного понятия.

Итак, образование (п. 1). По сути, определение восполняет пробел предшествующих 20 лет, когда вместе с идеологией из процесса образования было практически полностью исключено воспитание. Эта ошибка привела к трагическим последствиям для подрастающего поколения (и не только для него). Сегодня эта ошибка исправлена и образование определено как целенаправленный процесс воспитания и обучения. Второй важный компонент этого ключевого термина заключается в понимании цели обучения. Выше отмечено, что обучение не только осуществляется в интересах отдельного человека, но и носит публичный характер (см. комментарий к ч. 1 ст. 1 Закона). Здесь прямо указаны потребители процесса обучения: человек, семья, общество и государство. Также в комментируемом определении выделено содержание образования - не как получение бессистемных знаний, а как совокупность знаний, умений, навыков и практического опыта. Еще Ф. Энгельс писал: "Суха теория - зелено древо жизни". Таким образом, для получения законченного образования мало только теоретических знаний, необходимы еще практические навыки, на выработку которых у обучаемых и нацелено образование. Наконец, цель получения образования - формирование не просто человека, обладающего пусть и комплексом теоретических знаний и практических навыков, а комплексно подготовленной, самодостаточной личности, способной применить свои знания на практике, в самостоятельной жизни и практической деятельности.

Кроме того, раскрывается содержание компонентов образования в виде воспитания и обучения. Причем воспитание (п. 2) поставлено выше образования, с выделением в личности человека элементов самоопределения и социализации, что требует пояснений. Самоопределение или самосознание предполагает, что только адекватно воспитанный применительно к потребностям данного общества человек в состоянии правильно определить свое место в жизни, без самоуничижения и переоценки своей значимости, что одинаково негативно воспринимается обществом и самим человеком.

Что касается социализации, то давно еще отмечено: "Жить в обществе и быть вне общества нельзя". Несмотря на бранный характер, который приобрело это понятие в нашей повседневной жизни, "социализированный" в точном значении слова означает "товарищеский, общественный" <1>. Таким образом, это означает вписанность в окружающую общественную среду. Это приобретает особый смысл, поскольку человек, получивший образование, невольно меняет круг общения, интересов, принадлежность к социальному классу, группе. Поэтому очень важно в процессе воспитания привить ему навыки нового общения. Причем подчеркнем, что это делается опять-таки в интересах человека, семьи, общества и государства.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 1243.

Возвращаясь к уточнению понятия обучения (п. 3), помимо отмеченных выше признаков этого процесса как образования необходимо отметить, что одной из задач обучения является формирование у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни. Такая мотивация обусловлена постоянно меняющимися условиями жизни и ускорением процесса ее эволюции. Карл Ясперс в прошлом веке заметил: "В наше время нужно очень быстро бежать, чтобы оставаться на месте".

Следующий термин, получивший пояснение в комментируемой статье, - это уровень образования (п. 4). Под ним понимается завершенный цикл образования. Отныне в прошлое уходят понятия "неполное или неоконченное высшее" и им подобные определения. Цикл обучения может быть только полным, подтвержденным соответствующим документом об образовании. Во всех остальных случаях признается только предшествующий уровень образования. Иными словами, академическая справка, выданная вузом своему бывшему студенту, позволяет только продолжить получение высшего образования в другом вузе, но не подтвердить уровень образования.

Понятие "квалификация" (п. 5), несмотря на отсутствие в его определении обязательного требования о наличии у лица документа установленного образца, подтверждающего ее уровень, по смыслу означает готовность к выполнению того или иного вида профессиональной деятельности.

Термин "федеральный образовательный стандарт" (п. 6) изначально использован в ч. 5 ст. 43 Конституции РФ и означает установление государством неких общих требований к совокупности знаний, умений, навыков и компетенций, характеризующих определенный вид профессиональной деятельности, утвержденный Министерством образования и науки РФ.

Понятие "образовательный стандарт" (п. 7) означает совокупность обязательных требований к высшему образованию. Можно спорить с авторами Закона о том, насколько оно отражает суть, но, как говорится, "о терминах не спорят - их определяют". Отличие стандартов этого вида от предыдущего состоит в том, что его содержание утверждается комментируемым Законом или указом Президента России. Получается, что стандарт, охватывающий меньший объем знаний, умений, навыков и компетенций, имеет более высокий юридический статус.

Термин "федеральные государственные требования" (п. 8) означает требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по ним, утвержденным Министерством образования и науки РФ.

Сама "образовательная программа" (п. 9) включает комплекс обязательных элементов: объем, содержание, планируемые результаты, формы аттестации, календарный учебный график, рабочие программы, а также иные компоненты. Обращаем внимание читателей на то, что перечень элементов учебной программы является открытым, т.е. предусматривает возможность ее дополнения, что превращает ее в примерную программу (п. 10). Причем необходимо отметить, что, несмотря на 20-летнюю дискуссию и критику со стороны образовательного сообщества, включая членов Российской академии образования, данный пункт статьи трактует примерную образовательную программу как комплекс образовательных услуг. На наш взгляд, такой подход противоречит смыслу Конституции России и логике развития юридических отношений. Если одна сторона (в данном случае - физическое лицо) имеет на что-то право, то другая сторона общественного отношения (государство) обязано это право обеспечить. Обеспечение этого права никак не может выглядеть в форме услуги (услужающий - прислуживающий кому-либо лакей) <1>. Тем более что в этой же статье говорится об обучении и воспитании (п. п. 1 - 3), осуществляемом в интересах не только отдельных лиц, но и всего общества и государства в целом.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 1399.

Причем в нарушение всякой логики конфликт интересов педагогического работника (п. 33) определяется как личная его заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества в отношениях между интересами работника и обучающегося. Как будто качество обучения не зависит от размера и формы оплаты труда педагога!

Также авторы комментируемого Закона пытаются определить понятие "средства обучения и воспитания" (п. 26) путем их перечисления. Несмотря на то что перечень конкретных средств открытый, такой подход вряд ли можно признать разумным. На наш взгляд, главным в этом определении все же является указание на то, что это "материальные объекты, необходимые для организации образовательной деятельности".

Есть в комментируемой статье и еще один спорный термин - "инклюзивное образование" (п. 27), которое, по мысли его авторов, означает равнодоступное для всех обучающихся образование. В то же время термин "инклюзивный" означает "распространяющийся на широкий круг предметов (антоним эксклюзивный)" <1>. Такое увлечение иноязычными терминами в ущерб здравому смыслу вряд ли можно поддержать.

--------------------------------

<1> Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М.: ООО "Азбуковник", 2008. С. 30.

То же можно сказать и об адаптивной (приспособленной) программе для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья (п. 28). Представляется, что для таких обучаемых необходимо не приспосабливать общую образовательную программу, а разрабатывать специальную, соответствующую их возможностям и способностям.

Статья 3. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования

Комментарий к статье 3

Положения, аналогичные нормам данной статьи, содержались в ст. 2 Закона N 3266-1, но ее название ограничивалось лишь только указанием на принципы государственной политики, в то время как комментируемая статья именуется как "Принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования".

Эта статья призвана играть ключевую роль в содержании комментируемой главы. Часть 1 статьи содержит собственно перечень обозначенных принципов. Первый - признание приоритетности образования. Очевидно, по мысли авторов Закона, право на образование должно занимать первое место в числе прав и свобод человека и пользоваться преимущественным правом на обеспечение. На наш взгляд, это неверно как в теоретическом, так и в практическом смысле. С точки зрения теории права приоритетом для человека обладают личные права человека, поскольку в отсутствие адекватного обеспечения их реализации все остальные права не имеют никакого смысла. Например, если в стране и обществе не защищено право человека на жизнь (ст. 20 Конституции), ни о каком адекватном обеспечении иных прав человека не может быть и речи. Что касается практической составляющей обеспечения этого права, то его финансирование по остаточному принципу, в десятки раз меньшее, чем процент от ВВП, выделяемый на образование в лучшие годы существования советской власти, не подтверждает фактического выполнения этого принципа.

А вот второй принцип может быть поддержан. Он запрещает дискриминацию в сфере образования (п. 2). На наш взгляд, это означает неукоснительное обеспечение конституционного права каждого на образование и ответственность родителей за получение образования их несовершеннолетними детьми. Механизм реализации этого принципа помимо настоящего Закона заложен в ч. 1 ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Несмотря на незначительный штраф, налагаемый этой нормой на виновное лицо <1>, сам факт установления такой ответственности показателен.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2715.

Во исполнение ст. 2 Конституции РФ о приоритете прав и свобод человека и гражданина третьим принципом государственной политики в области образования комментируемой статьей объявлен гуманистический характер образования, приоритет защиты жизни и здоровья, прав и свобод человека. Учитывая поликультурный и многонациональный характер российского общества, Закон устанавливает принцип сочетания единства образовательного пространства с защитой и развитием национальных культур, культурных традиций и интеграцией России в мировое образовательное пространство.

Логичным продолжением названного выше выступает четвертый принцип - единство образовательного пространства. Очевидно, он означает, что вся территория РФ (включая заполярные территории, военные базы, городки, территории посольств и консульств и иные расположенные за пределами России объекты, находящиеся под ее юрисдикцией, включая морские и иные суда) образует единое образовательное пространство, на которое распространяется (что очевидно) и в которых реализуется комментируемый Закон, а также действуют иные, вытекающие из него подзаконные акты. Иными словами, каждому гражданину РФ, где бы он ни находился, должна быть обеспечена адекватная его потребностям и возможностям реализация права на образование. Более подробно этот вопрос урегулирован нормами гл. 11 настоящего Закона (подробнее см. комментарий). Необходимо отметить, что наряду с единством образовательного пространства при реализации этого принципа должны учитываться этнокультурные традиции народов российского многонационального государства.

Учитывая нарастающие процессы интеграции России в мировое образовательное пространство, а также свободное перемещение обучаемых и научных кадров в другие государства, пятым принципом в статье заявлен принцип создания благоприятных условий для интеграции системы образования России с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе (п. 5). Попутно заметим, что эта интеграция зачастую проводится в ущерб сохранению национальных образовательных традиций нашей страны и без учета положительного опыта, накопленного ею за многие столетия, чем в немалой степени способствует содержание нового Закона.

В последнее время в России остро стоит вопрос обеспечения свободы совести с учетом тяготения отдельных граждан к религиозной жизни и религиозному образованию. Закон в целом не препятствует этому, однако в соответствии со ст. 28 Конституции России становится на защиту светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных организациях (п. 6 ст. 3). Очевидно, он не отрицает возможности создания частных религиозных образовательных учебных заведений.

Одним из принципов демократического государства и общества является свобода в выборе убеждений и поведения его граждан (п. 7). Применительно к сфере образования речь идет о свободе выбора обучаемыми форм получения образования и форм обучения в пределах, предоставляемых системой образования. Не забывают авторы Закона и об обеспечении такого конституционного права человека, как свобода преподавания (ч. 1 ст. 44 Основного закона). В рамках реализации этого права педагогическим работникам предоставляется свобода в выборе форм обучения, а также методов обучения и воспитания. Однако, поскольку последняя свобода конституционно не закреплена, очевидно, выбор этих методов педагогами должен осуществляться в рамках настоящего и иных действующих федеральных законов.

Важным принципом современного образования также является его непрерывность (п. 8). Закон гарантирует его получение на протяжении всей жизни, но с учетом индивидуальных способностей и потребностей человека.

Одним из главных принципов деятельности учебных заведений Западной Европы, Северной Америки и других цивилизованных государств на протяжении столетий является так называемая университетская автономия. В условиях глобализации и интеграции мирового образовательного пространства комментируемый Закон впервые в истории нашего государства гарантирует принцип автономии образовательных организаций (п. 9) в сочетании с академическими правами и свободами педагогических работников и обучающихся (подробнее см. комментарий к гл. 4 и 5 Закона). Одним из проявлений действия этого принципа выступают закрепленные ниже принципы демократического характера управления образованием; государственно-общественного его характера; привлечения к управлению им обучающихся и их родителей (законных представителей); равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования; сочетания государственного и договорного регулирования отношений в этой сфере (п. п. 10 - 12).

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность Правительства РФ ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ, а также публиковать в сети Интернет его доклад. На наш взгляд, данная норма весьма далека от совершенства. Во-первых, в ней нечетко указан предмет доклада: "О реализации государственной политики в сфере образования". Поскольку в соответствии с п. "в" ст. 114 Конституции РФ выработка такой политики и так возложена на Правительство РФ, у него есть большой соблазн выработки такой политики, о которой можно отчитаться, а не такой, которая необходима российскому обществу.

Во-вторых, представление отчета, очевидно, предполагается в письменном виде, поскольку Конституция России не предусматривает возможности совместного заседания палат парламента для его заслушивания. В этом случае депутаты и сенаторы лишены возможности прямого диалога с Правительством и даже возможности задать вопрос его Председателю по содержанию доклада. В-третьих, комментируемая норма не устанавливает формы реагирования парламента на представленный доклад. В силу этого он превращается в формальность, не имеющую практического смысла.

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

Комментарий к статье 4

Настоящая статья является новацией образовательного законодательства в части определения его целей, объединяет цели, принципы, а также особенности правового регулирования образования. Часть 1 статьи закрепляет открытый перечень нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня, как законов, так и подзаконных актов, составляющих пласт законодательства об образовании. Выше высказывалась критика идеи непрямого действия норм Закона N 273-ФЗ, компенсируемая гибкостью и динамичностью подзаконных норм. Однако было бы целесообразно включить в Закон отдельную главу о судебном обжаловании неконституционных и незаконных норм подзаконных актов, включенных в отдельную главу о гарантиях права на образование, которая, к сожалению, указанных норм не содержит (см. подробнее комментарий к ст. 5).

Несколько критических замечаний. Рассматриваемая норма прежде всего определяет типы нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере. В соответствии со сложившейся в последнее время нормотворческой практикой в этот перечень вошли абсолютно все акты, издаваемые в нашей стране, начиная с Конституции и заканчивая муниципальными правовыми актами. Таким образом, новый Закон превратился в акт непрямого действия. При этом, по мысли его авторов, должен соблюдаться ряд необходимых условий, установленных рассматриваемой статьей. Во-первых, федеральное законодательство обладает приоритетом перед всеми остальными нормативными правовыми актами, а субъекты Федерации вправе издавать свои акты по остаточному принципу: по вопросам, не урегулированным федеральными нормами. Так же действуют органы муниципальной власти.

Во-вторых, субъекты Федерации и муниципальные органы власти вправе при реализации права граждан на образование устанавливать на своих территориях дополнительные социальные гарантии этого права, но только за счет собственных средств соответствующих бюджетов. В-третьих, при таком подходе неизбежны коллизии и пробелы правового регулирования. В случае их возникновения действует правило приоритета федеральных норм над региональными и региональных над муниципальными. При возникновении неразрешимых коллизий вопрос решается судом. В-четвертых, в соответствии со ст. 15 Конституции России о приоритете общепризнанных норм международного права и международных договоров РФ над национальным законодательством правила, установленные международным договором РФ в сфере образования, имеют безусловный приоритет (см. комментарий к ч. 6 настоящей статьи).

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает цели правового регулирования отношений в сфере образования:

установление государственных гарантий прав человека в сфере образования;

формирование механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;

создание условий развития системы образования;

защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Несмотря на абстрактный характер указанных целей, они при грамотной организации имеют, на наш взгляд, судебную перспективу их защиты. Иными словами, они создают основу для механизма обжалования подзаконных актов, да и норм самого нового Закона в суд по мотивам несоответствия их перечисленным задачам.

Часть 3 статьи раскрывает и детализирует перечисленные цели через задачи, реализуемые в сфере юридического регулирования права на образование:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на образование. Под обеспечением понимается создание реального механизма получения гражданами образования во всех формах и объеме, предусмотренных новым Законом и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ч. 1 настоящей статьи (подробнее см. комментарий). Защита права на образование согласно п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72 Конституции РФ относится к исключительной компетенции России и к совместной компетенции России и ее субъектов. Это означает, что все органы государственной власти указанных государственных образований призваны прилагать максимум усилий для обеспечения реализации и создания всех необходимых условий для осуществления названного конституционного права своих граждан;

2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования РФ. Заметим, что задача сформулирована некорректно. Во-первых, она не гарантирует создание организационных условий для функционирования и развития системы образования, что играет немаловажную роль. Во-вторых, как показывает практика, обеспечение финансовых условий для свободного развития этой системы - задача нереальная в сегодняшних условиях и вряд ли реальна в ближайшее время при том уровне развития производительности труда, бюрократии и коррупции, которые сложились в стране сегодня;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования. На первый взгляд согласование интересов - это функция, противоположная конфликту интересов. Однако, как следует из содержания п. 33 ст. 2 Закона (подробнее см. комментарий), конфликт интересов понимается авторами Закона более узко, чем их согласование. Поэтому этот термин, на наш взгляд, требует отдельного пояснения в ст. 2 Закона;

4) определение правового положения участников отношений в сфере образования. Эта задача решена в Законе более или менее адекватно в гл. 4 и 5 (подробнее см. комментарий);

5) наряду с тривиальными, не нуждающимися в особом комментарии, задачами в этом пункте конкретизировано конституционное право каждого на образование (ч. 1 ст. 43 Основного закона) в виде решения задачи по созданию условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Очевидно, поскольку нигде далее в Законе эти отношения подробно не урегулированы, видимо, по этому вопросу предстоит издание подзаконного (подзаконных) актов, касающихся каждой формы и вида образования;

6) разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и местной, чему, собственно, и посвящены оставшиеся статьи гл. 1 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий).

Часть 4 рассматриваемой статьи представляет собой уникальное правовое решение, нарушающее все сложившиеся ранее традиции отечественной юриспруденции. Этой нормой Закон придает юридический приоритет самому себе не только над подзаконными актами, но и равнозначными федеральными законами, устанавливая, что все иные нормы, регулирующие отношения в сфере образования, а также гарантии этого права, кроме норм Конституции России, должны соответствовать его предписаниям. Нечто подобное устанавливают и иные кодифицированные акты РФ. Здесь также действует общетеоретическое правило о приоритете нормативного правового акта, близкого к предмету правового регулирования, а также изданного позднее. Такая юридическая неопределенность стала возможна в связи с отсутствием в нашей стране нормативного правового акта, регламентирующего иерархию нормативных предписаний. Вместе с тем, если принять нормы нового Закона близкими к идеалу, такое положение создает дополнительные гарантии прав и свобод человека в области образования.

Еще одна правовая новелла содержится в ч. 5 статьи. В случае отсутствия юридического акта, регулирующего те или иные образовательные отношения, применяются непосредственно нормы Закона N 273-ФЗ, если иное им не установлено. Получается юридическая бессмыслица. Если тот или иной нормативный акт отсутствует, то его принятия требует сам комментируемый Закон и он же запрещает непосредственно применение его норм. А если принятие такого акта не предусмотрено, то откуда возникает необходимость регулирования тех или иных отношений?

Часть 6 статьи воспроизводит норму ч. 4 ст. 15 Конституции России о приоритете норм международного договора России над национальным законодательством. Части 7 и 8 находятся в логическом противоречии. Часть 7 распространяет действие законодательства об образовании на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории РФ. А ч. 8 делает исключение в этом порядке для МГУ, СПбГУ и "Сколково", для которых приоритет устанавливается такими же федеральными законами. К тому же ч. 8 в этом случае вступает в противоречие с ч. 4 рассматриваемой статьи. Особенности регулирования трудовых отношений и отношений в сфере гражданской службы для субъектов образовательных отношений содержатся в ч. 9 статьи.

Статья 5. Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации

Комментарий к статье 5

Статья 5 о содержании и гарантиях реализации права на образование является ключевой в комментируемой главе. Аналогичные положения были закреплены в ст. 5 Закона N 3266-1, а также в ряде его отдельных норм. Кроме того, в преамбуле Закона декларировалось, что право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Это означает, что право на образование включено Законом в число естественных прав и свобод человека и гражданина, возникает с рождением, прекращается в момент смерти человека и может быть ограничено только в целях, установленных Конституцией страны и Законом N 273-ФЗ, т.е. в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, законности и правопорядка. В этой связи необходимо отметить законодательную новеллу, в соответствии с которой принцип гарантии равного права на образование независимо от открытого перечня обстоятельств, отличающих людей друг от друга, уравновешен указанием на то, что предпочтения и преимущества, установленные при реализации рассматриваемого права для лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не являются дискриминацией в правах иных обучаемых (см. п. 1 ч. 5 настоящей статьи).

В рассматриваемой статье:

почти текстуально воспроизводится норма ч. 2 ст. 19 Конституции России о равноправии граждан, применительно к сфере образования (ч. 2);

вновь подтверждена общедоступность и бесплатность основных видов довузовского образования и бесплатность первого высшего образования, получаемого на конкурсной основе, частичная государственная финансовая поддержка получения образования социально не защищенными категориями граждан (см. п. 3 ч. 5 ст. 5). В проекте Закона также подтверждалась возможность получения полилингвального образования, которая, к сожалению, изъята из окончательного его текста (ч. 3);

вновь подтверждается малореальная в настоящей жизни норма о создании соответствующих социально-экономических условий для обучения человека на протяжении всей его жизни (ч. 4);

перечислены отдельные категории обучаемых, обладающих особым правовым статусом по сравнению с иными гражданами в сфере образования. Две из них охарактеризованы выше, осталась категория одаренных детей, которым по смыслу комментируемой нормы должно оказываться содействие всеми органами публичной власти (ч. 5).

Статья 6. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования

Комментарий к статье 6

Эта статья посвящена конкретным полномочиям органов власти в сфере образования. Соответствующие нормы содержались в ст. 28 Закона N 3266-1 в главе "Управление системой образования". Часть 1 статьи подробно (даже излишне подробно) описывает полномочия федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере. Наряду со стандартными полномочиями, установленными еще Законом 1992 г., появились новые, такие как реализация международных программ в сфере образования, установление федеральных требований минимальной оснащенности образовательного процесса, определен закрытый перечень полномочий, направленных на реализацию конституционной обязанности государства по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности. С учетом развития процесса информатизации федеральные органы принимают на себя обязанности по формированию и ведению федеральных информационных систем, а в связи с введением ЕГЭ и тестирования - разработку и периодическое обновление контрольных измерительных материалов для итоговой аттестации обучаемых.

Впервые комментируемый Закон вводит как обязанность органов власти проведение обязательного мониторинга и изучения потребностей рынка труда. Отдельным пунктом Закон делегирует федеральным органам власти право устанавливать и присваивать почетные звания, государственные и ведомственные звания и награды.

Нет необходимости подробно комментировать все эти полномочия, поскольку их перечень перечеркивает последний пункт статьи (п. 14), позволяющий федеральным органам власти осуществлять "иные полномочия" в сфере образования. На наш взгляд, он позволяет федеральным органам власти не только внедряться в компетенцию иных органов власти в сфере образования, но и бесконечно изобретать новые бюрократические препоны, нарушающие автономию образовательных учреждений. Как метко отметил А.И. Рыков (расстрелян в 1938 г.): "Карательный аппарат всегда найдет себе работу".

Часть 2 рассматриваемой статьи наделяет федеральные государственные органы правом предоставлять общедоступное и бесплатное общее и среднее профессиональное образование в федеральных государственных образовательных организациях. Данная норма также представляется излишней, поскольку в "своих" организациях органы государственной власти являются хозяевами по праву собственности. Другое дело, если бы предоставление этого образования было бы обязанностью этих властных органов.

Статья 7. Полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 7

Эта статья определяет полномочия в сфере образования, "переданные для осуществления" органам государственной власти субъектов РФ. Аналогичные положения содержала ст. 28.1 Закона N 3266-1. Данные полномочия отличаются от установленных для исполнения этими органами ст. 8 тем, что осуществляются под жестким контролем федеральных органов государственной власти и на средства федерального бюджета, полученные в виде субвенций, носящих целевой характер. Эти полномочия хотя и определены более подробно, чем в предыдущей статье, но не распространяются на федеральные образовательные учреждения, управление которыми относится в соответствии со ст. 6 Закона к компетенции вышестоящих органов государственной власти.

Сюда входят следующие полномочия:

государственный контроль (надзор) в сфере образования;

лицензирование образовательной деятельности (за исключением иностранных образовательных организаций);

государственная аккредитация образовательной деятельности (за тем же исключением);

подтверждение документов об образовании и квалификации.

Следует отметить, что проект Закона устанавливал прямой запрет на введение региональными органами государственной власти "дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций", что нельзя было не отнести к немногочисленным достоинствам комментируемого Закона. Однако в окончательном его тексте эта норма была утрачена.

Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

Комментарий к статье 8

Наличие у субъектов РФ полномочий в сфере образования обусловлено отнесением этой важнейшей сферы общественной жизни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> в ст. 26.3 к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относятся полномочия:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

связанные с обеспечением государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ;

по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;

по финансовому обеспечению получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений;

по организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);

по организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.

Данные полномочия в значительной степени совпадают по содержанию с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по комментируемому Закону, поэтому нуждаются в корректировке. Она может быть осуществлена с помощью федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Перечисленные в ч. 1 рассматриваемой статьи полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования можно классифицировать на две группы: 1) полномочия, обусловленные статусом органов государственной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и исполнительно-распорядительную деятельность в отношении всех участников отношений в сфере образования в пределах того или иного субъекта РФ; 2) полномочия, обусловленные тем обстоятельством, что органы государственной власти субъектов РФ выступают в качестве учредителей образовательных организаций.

Большинство из названных полномочий конкретизировано, раскрыто в иных статьях. Так, из системного анализа ст. ст. 8 и 97 следует, что обеспечение мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ включает деятельность органов государственной власти субъектов РФ по организации мониторинга системы образования. Анализ комментируемого Закона показывает, что всего за органами государственной власти субъектов РФ закреплено более 90 отдельных полномочий. Поэтому следует признать, что в статье как перечислены отдельные полномочия, так и обозначены виды (группы) полномочий органов государственной власти субъектов РФ, конкретные же полномочия, образующие эти группы (виды), содержатся в тексте нового Закона. Подобная модель закрепления полномочий, предполагающая обособление минимальной части полномочий в форме отдельной статьи и большинства из них - в иных статьях, характерна для большинства федеральных законов в сфере совместного ведения. В связи с этим возникает вопрос о том, необходимо ли в этих условиях выделять отдельную статью о полномочиях или же более правильно говорить о функциях органов государственной власти в сфере образования, понимая под ними направления деятельности в сфере образования, каждое из которых предполагает реализацию множества полномочий.

Из двенадцати названных полномочий большинство относится к первой группе (полномочия, обусловленные статусом органов государственной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и исполнительно-распорядительную деятельность в отношении всех участников отношений в сфере образования в пределах того или иного субъекта РФ), причем собственно нормативное правовое регулирование указано лишь для полномочия, касающегося разработки и реализации региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов РФ. Для реализации этого полномочия органами государственной власти субъектов РФ используются различные правовые формы:

1) закон (см., напр.: Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 N 13 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие образования в Республике Дагестан на 2011 - 2015 годы", Закон Республики Ингушетия от 12.07.2008 N 16-РЗ "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие системы образования Республики Ингушетия на 2008 - 2012 годы");

2) указ Президента (см., напр.: Указ Президента РС(Я) от 12.10.2011 N 973 "О государственной программе Республики Саха (Якутия) "Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2012 - 2016 годы");

3) акт правительства (см., напр.: Постановление правительства Архангельской области от 12.10.2012 N 463-пп "Об утверждении государственной программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области на 2013 - 2016 годы");

4) акт профильного министерства (см., напр.: Приказ Министерства образования, культуры и науки Республики Калмыкия от 14.05.2012 N 491 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие системы дошкольного образования Республики Калмыкия на 2012 - 2014 годы").

Преобладающей является практика принятия акта об утверждении региональных программ развития образования на уровне правительства того или иного субъекта РФ. Данный вариант в наибольшей степени соответствует требованиям ст. 179 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), согласно которой долгосрочные целевые программы субъекта РФ утверждаются его высшим исполнительным органом государственной власти. В случаях, когда иной орган государственной власти назван в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве высшего исполнительного органа государственной власти, именно к его компетенции следует относить принятие долгосрочных региональных программ развития образования.

Остальные полномочия можно классифицировать как исполнительно-распорядительные, связанные с организацией процессов и обеспечением какой-либо деятельности. Среди них:

1) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ;

2) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);

3) организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

4) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов РФ учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;

5) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ;

6) организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

При этом обязательным условием для реализации таких полномочий, как показывает практика, выступает принятие соответствующих нормативных правовых актов. Так, в целях реализации полномочий, связанных с участием субъектов РФ в оплате труда, приобретении учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, принимаются отдельные законы. Согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.04.2012 N 13-ЗАО "О нормативах и объемах финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях" доля расходов на приобретение учебников и учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и расходов на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) устанавливается в размере 8,5% к общему объему расходов, предусмотренных на выплату заработной платы.

Исходя из того что создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций государственных образовательных организаций субъектов РФ представляет собой полномочие его органов государственной власти, на эти органы возложено осуществление функций и полномочий учредителей государственных образовательных организаций субъектов РФ. Как учредители образовательных организаций органы государственной власти обладают следующими полномочиями: 1) по организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ; 2) по организации предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ; 3) по организации предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

В отличие от перечисленных полномочий, касающихся конкретных уровней образования, лишь один вид из перечисленных в комментируемом Законе полномочий носит сквозной для всех уровней образования характер. Речь идет о полномочиях в связи с созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

В целях конкретизации положений федерального законодательства об образовании и гражданского законодательства, определяющего права и обязанности учредителей юридических лиц, субъектами РФ принимаются законы, определяющие общий порядок создания, реорганизации и ликвидации всех организаций, учредителями которых выступают органы государственной власти субъектов РФ (г. Москва, г. Санкт-Петербург). Имеется также практика принятия специальных актов, касающихся полномочий учредителя именно в отношении образовательных организаций (г. Санкт-Петербург, Республика Адыгея, Республика Башкортостан и др.). Весьма часто наряду с общим законом субъекта Федерации принимаются подзаконные акты в отношении образовательных организаций (Пермский край, Амурская область, Иркутская область и др.).

Иногда вместо закона используется постановление правительства об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений и принятия на его основе органом управления в сфере образования акта, утверждающего порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, подведомственных министерству образования и науки (Волгоградская область и др.).

Имеются также случаи регулирования отношений в связи с осуществлением данного полномочия посредством административных мер по исполнению государственной функций в связи с созданием, реорганизацией и ликвидацией образовательных учреждений (г. Санкт-Петербург, Воронежская область и некоторые другие).

В большинстве случаев специальный акт (порядок, положение) о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений принимается на уровне государственного органа исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ (правительство) (Забайкальский, Ставропольский края, Астраханская область и др.).

В то же время анализ актов субъектов РФ показывает, что в большинстве случаев учредителями государственных образовательных организаций выступают соответствующие министерства. Имеются специальные акты о наделении министерства образования функциями и полномочиями учредителя государственных автономных образовательных учреждений (Республика Коми).

Таким образом, в настоящее время в субъектах РФ создан значительный нормативный правовой массив в сфере образования, включающий как законодательный уровень регулирования, так и подзаконный. Тем самым исполнены предписания ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, предусматривающие, что каждый из субъектов РФ имеет собственное законодательство. Более конкретные требования к формам актов, их системе и т.п. установлены в уставах (конституциях) и законах субъектов РФ (при наличии ряда требований к их форме и содержанию в федеральных законах). Поэтому невключение в комментируемую статью ранее присутствовавшего в ст. 29 Закона РФ N 3266-1 полномочия органов государственной власти субъектов РФ ("принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования") никаких правовых последствий для правотворчества субъектов РФ не влечет.

Важной новеллой Закона N 273-ФЗ является закрепление за субъектами РФ полномочий в области:

мониторинга;

присмотра и ухода за детьми;

дополнительного профессионального образования;

психолого-педагогической и медицинской помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

Содержащийся в ч. 1 ст. 8 Закона перечень полномочий носит открытый характер, т.е. предполагается, что иные полномочия могут быть названы как в иных статьях данного Закона, так и в иных актах.

Частью 2 комментируемой статьи воспроизведено с небольшими вариациями правомочие органов государственной власти субъектов РФ по дополнительному финансовому обеспечению мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам. В субъектах РФ данное полномочие реализуется как в форме дополнительного финансирования муниципальных и негосударственных образовательных организаций, так и с использованием механизма передачи полномочий. В последнем случае (например, Саратовская область) одновременно с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации предоставления питания отдельным категориям обучающихся происходит и соответствующее финансовое обеспечение. Наиболее распространена для данного полномочия практика принятия субъектами Федерации актов, относящихся к сферам бюджетного и финансового законодательства. Ранее закрепленное правомочие расширено в новом Законе за счет права субъектов РФ предоставлять государственную поддержку дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.

Установлено право органов государственной власти субъектов РФ обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов РФ (ч. 3 статьи). Организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования, в соответствии со ст. 6 Закона N 273-ФЗ является полномочием федеральных органов государственной власти в сфере образования. Тем самым законодательно закрепляется возможность финансового и иного участия органов государственной власти субъектов РФ в обеспечении прав на образование граждан, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ. Ранее ими утверждались правила приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, принимались акты, касающиеся организации целевого приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ и т.д.

Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования

Комментарий к статье 9

Завершает комментируемую главу ст. 9, определяющая полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования. Эти полномочия определены, что называется, по "остаточному" принципу. Вместе с тем в статье присутствует и норма иного типа - "на вырост": в городских округах могут создаваться образовательные организации высшего образования муниципального подчинения, отсутствующие в настоящее время.

Отдельными полномочиями наделены органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Они могут руководствоваться законами названных субъектов Федерации, действующими в сфере образования.

Часть 3 статьи устанавливает ограничение по срокам. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют функции учредителя по отношению к образовательным организациям по состоянию на 31 декабря 2008 г. - срок, после которого названные органы публичной власти были лишены этого права.

Муниципальные органы сельских поселений какими-либо полномочиями в сфере образования не обладают, чем и объясняется легкость, с которой в нашей стране ликвидируются так называемые "малокомплектные" сельские школы.

Глава 2. СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ

Статья 10. Структура системы образования

Комментарий к статье 10

Закон РФ N 3266-1 (ст. 8) и Закон N 125-ФЗ (ст. 4) содержали нормы о структуре системы образования. Между тем в рассматриваемой статье соответствующие положения указанных нормативных актов несколько переработаны и синтезированы в нормативный материал с учетом разноуровневого характера образования. Предложен новый подход к определению системы образования, учитывающий изменения в системе образовательных отношений в целом. Он заключается в том, что в систему образования:

1) включены все виды существующих совокупностей обязательных требований к образованию: федеральные государственные образовательные стандарты, федеральные государственные требования, а также образовательные стандарты и образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности. В целях обеспечения качества образования законодателем предусматриваются:

федеральные государственные образовательные стандарты для основных общеобразовательных и профессиональных программ, в том числе для дошкольного образования, чего ранее не предусматривалось. Однако это не означает необходимость проведения аттестации для обучающихся на данном уровне. Закон вводит запрет на проведение как промежуточной, так и итоговой аттестации обучающихся в дошкольных образовательных организациях;

федеральные государственные требования - для дополнительных предпрофессиональных программ;

образовательные стандарты - для образовательных программ высшего образования в случаях, предусмотренных комментируемым Законом или указом Президента РФ. Определение образовательного стандарта приводится в п. 7 ст. 2 Закона N 273-ФЗ, однако более точное его толкование дано в ст. 11 Закона (см. комментарий к ст. 11 Закона).

Образовательные программы также включаются в систему образования, поскольку представляют собой комплекс основных характеристик образования и организационно-педагогических условий. Такое их выделение обусловлено тем, что в случае, если разработаны либо федеральные государственные образовательные стандарты, либо федеральные государственные требования, либо образовательные стандарты, образовательная программа составляется на их основе. В отдельных случаях образовательные программы являются единственной совокупностью требований для получения образования. Это имеет место в отношении дополнительных общеразвивающих и с определенными особенностями дополнительных профессиональных программ <1>. Программы же профессионального обучения разрабатываются на основе установленных квалификационных требований (профессиональных стандартов);

--------------------------------

<1> Типовые дополнительные профессиональные программы в области международных автомобильных перевозок, типовые дополнительные профессиональные программы в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой, утверждаются Минтрансом России.

Порядок разработки дополнительных профессиональных программ, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и дополнительных профессиональных программ в области информационной безопасности устанавливается Минобрнауки России по согласованию с ФСБ России и Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации (ФСТЭК России).

Примерные дополнительные профессиональные программы в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка разрабатываются и утверждаются федеральным государственным органом, в интересах которого осуществляется дополнительное профессиональное образование.

Примерные дополнительные профессиональные программы медицинского образования и фармацевтического образования разрабатываются и утверждаются Минздравом России.

2) включаются наряду с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, также педагогические работники, обучающиеся и их родители (законные представители) (до возраста совершеннолетия обучающегося), что делает их полноправными участниками образовательного процесса. Конечно, такая позиция должна подкрепляться конкретными правами и гарантиями для таких субъектов. С этой целью законодатель вводит гл. 4, посвященную обучающимся и их родителям, и гл. 5, посвященную педагогическим, руководящим и иным работникам организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ст. ст. 47 и 50 Закона);

3) входят наряду с органами, осуществляющими управление в сфере образования на всех уровнях власти, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы. Признак подведомственности не выделяется, вместо него вводится признак создания органа органом, осуществляющим управление в сфере образования. Принципиальных различий такая замена не несет. Вместе с тем прежняя формулировка "учреждения и организации" могла не позволить отнести, например, общественные советы к системе образования;

4) включаются организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования. Указанное объясняется необходимостью понимания системы образования как единого неразрывного процесса движения знания от педагога (образовательной организации) до обучающегося. В этот процесс входят и расчетные центры обработки информации, и аттестационные комиссии и т.п. В этот круг не входят физические лица (эксперты, общественные наблюдатели и др.);

5) помимо объединений юридических лиц, общественных объединений входят объединения работодателей и их объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Такая позиция обусловлена активизирующимся направлением интеграции образования, науки и производства; пониманием образования как процесса, завершающегося трудоустройством и ориентацией в связи с этим на запросы сферы труда. Работодатели принимают участие в работе учебно-методических объединений (ст. 19 Закона), привлекаются к проведению государственной итоговой аттестации по основным профессиональным образовательным программам, квалификационного экзамена (итог профессионального обучения) (п. 16 ст. 59, ст. 74 Закона); работодатели, их объединения вправе проводить профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и составлять на этой основе рейтинги (п. п. 3, 5 ст. 96 Закона).

Часть 2 комментируемой статьи вводит систему видов образования, подразделяя его на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение. Профессиональное обучение, несмотря на, казалось бы, отсутствующий "эффект" образовательной деятельности - повышение образовательного ценза обучающегося, предполагает и необходимость освоения образовательной программы среднего общего образования, если она не освоена. Данная система должна позволить реализовывать образовательные потребности человека в течение всей жизни, т.е. возможность получить не только образование в любом возрасте, но и другую профессию (специальность). С этой целью вводятся разнообразные образовательные программы.

Изменяется система уровней образования, согласно которым в соответствии с Законом входят:

- в структуру общего образования:

дошкольное образование;

начальное общее образование;

основное общее образование;

среднее общее образование;

- в структуру профессионального образования:

среднее профессиональное образование;

высшее образование - бакалавриат;

высшее образование - подготовка специалиста, магистратура;

высшее образование - подготовка научно-педагогических кадров.

Главным новшеством является то, что: 1) дошкольное образование включено в качестве первого уровня общего образования; 2) начальное профессиональное образование не выделяется как уровень; 3) высшее профессиональное образование поглощает подготовку научно-педагогических кадров (ранее осуществляемую в рамках послевузовского профессионального образования).

Изменение уровней образования вызвано предписаниями Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования. Возникает вопрос: какие последствия несет изменение системы уровней образования? Модернизация системы уровней образования влияет на систему образовательных программ и типов образовательных организаций. Изменения образовательных программ повторяют соответствующие изменения уровней образования.

Пугающим с первого взгляда выглядит введение дошкольного образования в систему уровней образования. По правилу это предполагает наличие федеральных государственных образовательных стандартов с подтверждением результатов освоения дошкольной образовательной программы в виде итоговой аттестации. Однако в этой ситуации Закон предусматривает "большое" исключение из правила, являющееся оправданным, учитывая уровень психофизического развития детей в столь раннем возрасте. Освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся. То есть подтверждение выполнения требований федеральных государственных образовательных стандартов должно выражаться не в форме проверки знаний, умений, навыков воспитанников, а в форме отчетности работников дошкольной образовательной организации о проделанной работе, направленной на реализацию требований стандарта. Дошкольное образование теперь является первым уровнем образования, однако законодатель не вводит его в качестве обязательного.

Закон N 273-ФЗ теперь предусматривает в качестве отдельных уровней образования начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование. В прежнем Законе N 3266-1 они являлись ступенями образования. Поскольку уровень начального профессионального образования "выпадает", его замещают вводимые в среднее профессиональное образование две программы, представляющие собой удачное сочетание прививания навыков в области начального профессионального образования со знаниями и навыками, необходимыми для выполнения работ, требующих уровня среднего профессионального образования. В итоге основные программы среднего профессионального образования подразделяются на программы подготовки квалифицированных рабочих и программы подготовки специалистов среднего звена.

Изменение в системе высшего образования приводит к ее разделению на несколько подуровней:

бакалавриат;

подготовка специалиста, магистратура;

подготовка научно-педагогических кадров.

Сам термин "профессиональное" теперь не применяется к высшему образованию, последнее при этом все же входит в систему профессионального образования. Ставшие для нас уже привычными бакалавриат, магистратура и специалитет сохраняют свое правовое значение, соседствуя теперь с подготовкой научно-педагогических кадров. Специалитет как образовательная программа предусматривается там, где нормативный срок освоения образовательной программы по конкретному направлению подготовки не может быть сокращен.

Следует отметить, что в системе уровней образования выделение подуровней продиктовано разными задачами. Если говорить о средней школе, то здесь получение начального образования рассматривается как неполное образование и родители обязаны обеспечить получение детьми начального, основного общего и среднего общего образования. Эти уровни являются обязательными уровнями образования. Обучающиеся, не освоившие основной образовательной программы начального общего и (или) основного общего образования, не допускаются к обучению на следующих уровнях общего образования. Требование обязательности среднего общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста восемнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее.

Выделение же подуровней в высшем образовании продиктовано необходимостью обозначения самостоятельности каждого из них и самодостаточности. Каждый из них является свидетельством получения высшего образования без "сослагательного наклонения". Судебная практика по этому поводу, основываясь на Законе об образовании 1992 г., в противовес подходит к оценке бакалавриата как первого уровня высшего образования, недостаточного для занятия должностей, требующих высокой профессиональной подготовки, например судьи. Такой подход реализован во всей системе судов общей юрисдикции, в том числе Верховном Суде РФ <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2012 N 53-АПГ12-3.

Отсюда понятие неполного высшего образования может относиться только к факту неполного нормативного срока освоения той или иной образовательной программы определенного уровня образования. Следовательно, когда образовательная программа по конкретному направлению подготовки освоена не полностью, невозможно говорить о прохождении конкретного уровня образования с выдачей документа об образовании, что подтверждает и судебная практика <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 26.07.2012 N АПЛ12-398, решение Верховного Суда РФ от 23.04.2012 N АКПИ12-246.

Следует отметить, что в региональном законодательстве имеются примеры ранжирования в зависимости от "уровня" образования (специалист, магистр), например, коэффициентов оплаты труда. Такая практика признана не соответствующей законодательству, поскольку в этом случае не учитываются положения ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, ст. ст. 3 и 132 Трудового кодекса РФ (ТК РФ), запрещающих дискриминацию в сфере труда, в том числе дискриминацию при установлении и изменении условий оплаты труда.

Следуя той логике, что каждый из "видов" уровня высшего образования, будь-то бакалавриат, специалитет или магистратура, подтверждает завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований (ст. 2 "Основные понятия" Закона), никакие ограничения не могут быть установлены для одного из видов по сравнению с другим. Однако это утверждение требует уточнения: определенные ограничения уже предусмотрены самим Законом. Из каких нормативных предписаний это вытекает? Ответ мы обнаруживаем в ст. 69 "Высшее образование", где сказано, что к освоению программ бакалавриата или программ специалитета допускаются лица, имеющие среднее общее образование (виды приравниваются). К освоению программ магистратуры допускаются лица, имеющие высшее образование любого уровня. Тем самым подчеркивается более высокое положение магистратуры в иерархии высшего образования.

Однако далее мы видим, что подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре, ассистентуре-стажировке возможна лицами, имеющими образование не ниже высшего образования (специалитет или магистратура). То есть в этом случае специалитет "на финише" соответствует по уровню своей подготовки магистратуре. А вот подготовка научно-педагогических кадров является уже следующим уровнем высшего образования.

Таким образом, система образования согласно Закону об образовании представляет собой единую систему, начиная с дошкольного образования и оканчивая подготовкой научно-педагогических кадров, как необходимый уровень образования для занятия отдельными видами деятельности или отдельных должностей (например, ординатура). Изменение уровней образования обусловило изменение типов образовательных организаций: расширение возможностей по созданию различных видов организаций, осуществляющих обучение. Помимо собственно образовательных активно задействованы в системе образования согласно Закону организации, имеющие в своей структуре образовательные подразделения.

Дополнительное образование является видом образования и включает такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование. Каждый из них предполагает реализацию отдельных образовательных программ. К дополнительным образовательным программам относятся:

дополнительные общеобразовательные программы - дополнительные общеразвивающие программы, дополнительные предпрофессиональные программы;

дополнительные профессиональные программы - программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки.

Выделение различных видов образовательных программ, в том числе в рамках дополнительного образования, позволяет обеспечивать непрерывность образования в течение всей жизни. Предлагаемая система образовательных программ предоставляет возможность одновременного освоения нескольких образовательных программ, учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования, обучения по сокращенной программе обучения.

Статья 11. Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования. Образовательные стандарты

Комментарий к статье 11

Эта статья приводит нормы, аналогичные содержавшимся в ст. 7 Закона N 3266-1 и ст. 5 Закона N 125-ФЗ. Однако значительным образом имеющийся нормативный материал систематизирован и адаптирован к современным условиям. Получили развитие цели установления образовательных стандартов, а также содержание требований, главным из которых является обеспечение качества образования.

Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования действуют на всей территории РФ и предусматривают единые требования для реализации образовательных программ всеми образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.

Преемственность образовательных программ заключается в том, что, во-первых, содержание образовательных программ строится по принципу поступательного развития; во-вторых, вступительные испытания для обучения по образовательной программе следующего уровня должны отражать результаты освоения предыдущей образовательной программы. Такой подход сформулирован и в судебной практике, где, например, подчеркивается, что федеральные государственные стандарты высшего профессионального образования, определяющие уровень и содержание профессиональной подготовки специалистов, являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников и предусматривают в качестве обязательной дисциплины в структуре основных образовательных программ иностранный язык, освоение которого подтверждается аттестацией. Это означает, что вступительный экзамен по иностранному языку при поступлении в аспирантуру не противоречит нормам действующего законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 29.03.2012 N АПЛ12-126.

Законом предоставляется возможность учета потребностей обучающихся, вариативности образовательной программы. Так, основная образовательная программа основного общего образования содержит обязательную часть и часть, формируемую участниками образовательного процесса. Обязательная часть основной образовательной программы основного общего образования составляет 70%, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - 30% от общего объема основной образовательной программы основного общего образования.

В целях обеспечения индивидуальных потребностей обучающихся в основной образовательной программе основного общего образования предусматриваются: учебные курсы, обеспечивающие различные интересы обучающихся, в том числе этнокультурные; внеурочная деятельность.

На уровне высшего образования каждый учебный цикл имеет базовую (обязательную) часть и вариативную (профильную), устанавливаемую вузом. Вариативная (профильная) часть дает возможность расширения и углубления знаний, умений и навыков, определяемых содержанием базовых (обязательных) дисциплин (модулей), позволяет студенту получить углубленные знания и навыки для успешной профессиональной деятельности и для продолжения профессионального образования по всем циклам: гуманитарному, естественнонаучному и профессиональному. Максимальный объем учебных занятий обучающихся в конечном счете не может составлять более 54 академических часов в неделю.

Поскольку федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования включают в свою структуру требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям и результатам освоения основных образовательных программ, тем самым государство создает определенные гарантии качества образования, единые на всей территории РФ.

Получение образования возможно как в образовательной организации, так и вне ее, в том числе в форме семейного образования и самообразования. Однако данное обстоятельство не снимает обязательности требований федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и образовательных стандартов в части результатов освоения образовательной программы обучающимся. Такие обучающиеся проходят промежуточную и итоговую аттестацию, в том числе вправе это делать в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Для дошкольного образования федеральные государственные образовательные стандарты не содержат требования к результатам освоения образовательной программы обучающимися на основе промежуточных и итоговых аттестаций.

Законодателем избран единый вариант структуры федеральных государственных образовательных стандартов вне зависимости от уровня образования:

1) определяется структура образовательной программы, соотношение обязательной и вариативной ее частей.

Обязательная часть:

основной образовательной программы начального общего образования составляет 80%, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - 20% от общего объема основной образовательной программы начального общего образования;

основной образовательной программы основного общего образования - 70%, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - 30% от общего объема основной образовательной программы основного общего образования;

основной образовательной программы определяет содержание образования общенациональной значимости и составляет 2/3, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - 1/3 от общего объема основной образовательной программы. В целях обеспечения индивидуальных потребностей обучающихся в основной образовательной программе общего образования предусматриваются: учебные курсы, обеспечивающие различные интересы обучающихся, в том числе этнокультурные; внеурочная деятельность;

основной профессиональной образовательной программы по циклам должна составлять около 70% от общего объема времени, отведенного на их освоение. Вариативная часть (около 30%) дает возможность расширения и углубления подготовки, определяемой содержанием обязательной части, получения дополнительных компетенций, умений и знаний, необходимых для обеспечения конкурентоспособности выпускника в соответствии с запросами регионального рынка труда и возможностями продолжения образования. Дисциплины, междисциплинарные курсы и профессиональные модули вариативной части определяются образовательным учреждением.

Основная образовательная программа предусматривает:

бакалавриата и специалитета - изучение следующих учебных циклов: гуманитарный, социальный и экономический, естественнонаучный, профессиональный и разделов: физическая культура, учебная и производственная практики и/или научно-исследовательская работа, итоговая государственная аттестация;

магистратуры - изучение следующих учебных циклов: общенаучный, профессиональный и разделов: практики и научно-исследовательская работа, итоговая государственная аттестация.

Каждый учебный цикл имеет базовую (обязательную) часть и вариативную (профильную), устанавливаемую вузом. Максимальный объем учебных занятий обучающихся в конечном счете не может составлять более 54 академических часов в неделю;

2) требования к условиям реализации основных образовательных программ в федеральных государственных образовательных стандартах фактически основаны на требованиях образовательного законодательства к квалификации педагогических работников, санитарно-эпидемиологических требованиях, пожарных требованиях. Однако помимо этого закрепляются обязательность создания информационно-образовательной среды образовательного учреждения, наличие служб поддержки применения информационно-коммуникационных технологий, учебно-методическое и информационное обеспечение, определенные психолого-педагогические условия. Финансовые условия должны позволять выполнять все вышеперечисленные требования, а также требования законодательства;

3) закрепляются требования к результатам освоения образовательной программы.

В сфере общего образования федеральный государственный образовательный стандарт устанавливает требования к личностным, метапредметным, предметным результатам освоения обучающимися основной образовательной программы общего образования. Предметные результаты освоения основной образовательной программы общего образования с учетом общих требований федерального государственного образовательного стандарта и специфики изучаемых предметов, входящих в состав предметных областей, должны обеспечивать успешное обучение на следующей ступени общего образования.

В области профессионального образования результаты описываются в федеральных государственных образовательных стандартах через общекультурные и профессиональные компетенции, которыми должен обладать специалист.

Следует отметить, что набор требований к структуре федерального государственного образовательного стандарта не является исчерпывающим. Так, стандарты в области профессионального образования включают характеристику направления подготовки, профессиональной деятельности, требования к оцениванию качества освоения основной профессиональной образовательной программы.

Федеральными государственными образовательными стандартами устанавливается нормативный срок освоения образовательной программы. Нормативный срок освоения основной образовательной программы начального общего образования для детей с ограниченными возможностями здоровья может быть увеличен с учетом особенностей психофизического развития и индивидуальных возможностей детей (в соответствии с рекомендациями психолого-медико-педагогической комиссии). Для образовательных программ среднего профессионального образования устанавливаются срок освоения образовательной программы на базе (полного) общего и на базе основного общего образования; нормативный срок углубленной подготовки; при очной, очно-заочной (вечерней) и заочной (при ее наличии) форме получения образования. Для образовательных программ высшего образования - срок освоения образовательной программы в очной, очно-заочной (вечерней) и заочной (при ее наличии) форме получения образования.

Законом закрепляется видовое разнообразие федеральных государственных образовательных стандартов путем определения двух используемых критериев для классификации: уровень образования и профессия, специальность, направление подготовки. Первый критерий используется в сфере как общего, так и профессионального образования, второй - только в сфере профессионального образования. Такие основания дают возможность учитывать при конструировании требований особенности того или иного вида образования. В сфере профессионального образования разработаны федеральные государственные образовательные стандарты по всему перечню специальностей для каждого из уровней образования, утверждаемому приказом Минобрнауки России <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Минобрнауки России от 28.09.2009 N 355 "Об утверждении Перечня специальностей среднего профессионального образования" (ред. от 26.10.2011), Приказ Минобрнауки России от 17.09.2009 N 337 "Об утверждении Перечней направлений подготовки высшего профессионального образования" (ред. от 05.07.2011).

Поскольку Законом предусматривается инклюзивное образование, следствием этого выступает закрепление в федеральных государственных образовательных стандартах специальных требований в целях обеспечения реализации права на образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Такие требования предусматривают все федеральные государственные образовательные стандарты общего образования. В этом случае в стандарте предусматриваются требования к программе коррекционной работы с такими обучающимися, оговаривается необходимость соблюдения особых условий реализации образовательной программы (архитектурная доступность, административные и иные помещения, оснащенные необходимым оборудованием, в том числе для организации учебного процесса, и т.п.).

В сфере профессионального образования разработано несколько специальных федеральных государственных образовательных стандартов для лиц с ограниченными возможностями здоровья. При формировании таких стандартов учитываются положения соответствующих профессиональных стандартов, которые утверждаются согласно ст. 195.1 ТК РФ. Понятие профессионального стандарта введено Федеральным законом от 03.12.2012 N 236-ФЗ. Это характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности. Отметим, что профессиональные стандарты должны разрабатываться по должностям (профессиям) или на группу родственных должностей (профессий) с учетом базовой технологической компетенции, являющейся общей для различных должностей служащих (профессий рабочих), схожих по психофизиологическим требованиям.

Определение профессий, специальностей, направлений подготовки, по которым требуется разработка федеральных государственных стандартов, осуществляется на основе перечней профессий, специальностей и направлений подготовки, утверждаемых приказом Минобрнауки России. Такие перечни содержат квалификации, присваиваемые по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки в результате успешного освоения образовательной программы, и действуют на всех уровнях профессионального образования. В случае внесения в них изменений также приказом Минобрнауки России устанавливается соответствие указанных в этих перечнях отдельных профессий, специальностей и направлений подготовки профессиям, специальностям и направлениям подготовки, указанным в предыдущих перечнях. То есть наряду с новым перечнем специальностей отдельным приказом устанавливается их соответствие прежним путем обозначения кода и названия специальности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Приказы Минобрнауки России от 28.09.2009 N 355 "Об утверждении Перечня специальностей среднего профессионального образования" (ред. от 26.10.2011) и от 28.12.2009 N 835 "Об установлении соответствия специальностей среднего профессионального образования, Перечень которых утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. N 355, специальностям среднего профессионального образования, указанным в Общероссийском классификаторе специальностей по образованию ОК 009-2003, принятом и введенном в действие Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 сентября 2003 г. N 276-ст" (ред. от 29.02.2012).

Минобрнауки России обеспечивает разработку проектов федеральных государственных образовательных стандартов с привлечением заинтересованных органов исполнительной власти, государственно-общественных объединений, действующих в системе образования, ведущих образовательных и научных учреждений, представителей научно-педагогических сообществ, объединений работодателей и институтов общественного участия в управлении образованием.

Проекты стандартов высшего профессионального образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, с учетом требований, предъявляемых к защите этих сведений.

Минобрнауки России:

а) размещает проекты стандартов в недельный срок со дня их получения на своем официальном сайте в сети Интернет, за исключением проектов стандартов, содержащих государственную тайну, для обсуждения. Срок приема предложений, поступающих от заинтересованных граждан и организаций, составляет 14 дней с даты размещения проектов стандартов на официальном сайте Минобрнауки России в сети Интернет;

б) направляет проекты стандартов не позднее 7 дней с даты их получения на независимую экспертизу.

Независимая экспертиза проектов стандартов проводится в 14-дневный срок со дня их получения из Минобрнауки России:

1) объединениями работодателей, организациями, осуществляющими деятельность в соответствующих отраслях экономики, - по проектам стандартов начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования;

2) институтами общественного участия в управлении образованием, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими управление в сфере образования, - по проектам стандартов общего образования;

3) Министерством обороны РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, - по проектам стандартов среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования в части вопросов, касающихся подготовки граждан к военной службе.

По результатам независимой экспертизы в Минобрнауки России направляется экспертное заключение, подписанное руководителем организации или органа, проводивших экспертизу, или уполномоченным им лицом, по форме, утвержденной Минобрнауки России, которое с целью рассмотрения стандартов, экспертных заключений и предложений, поступивших от заинтересованных граждан и организаций, создает совет, формирующийся на представительской основе и действующий на основании положения. Проекты стандартов, экспертные заключения и предложения, поступившие от заинтересованных граждан и организаций, направляются Минобрнауки России в совет в течение 5 дней со дня истечения срока для обсуждения или дачи экспертного заключения и рассматриваются советом в течение 14 дней с даты их поступления. По результатам рассмотрения совет принимает решение рекомендовать проект стандарта к утверждению, либо к доработке, либо к отклонению. Решение совета направляется в Минобрнауки России в течение 3 дней с даты его принятия.

Минобрнауки России, в свою очередь, в течение 7 дней с даты поступления соответствующего решения совета принимает решение утвердить стандарт, либо направить проект стандарта на доработку, либо отклонить проект. Проект стандарта, требующий доработки либо отклоненный, направляется разработчику в течение 5 дней с даты принятия соответствующего решения (с указанием срока доработки в случае решения о доработке). Доработанный проект стандарта направляется разработчиком в Минобрнауки России и рассматривается им в течение 5 дней с даты поступления. По результатам рассмотрения проект стандарта либо утверждается, либо направляется на доработку, либо отклоняется.

Проекты стандартов могут быть разработаны в инициативном порядке образовательными и научными организациями на безвозмездной основе и направлены в Минобрнауки России. Законом предусматривается возможность разработки и утверждения стандартов самими образовательными организациями, но только строго определенной категории: федеральные университеты, национальные исследовательские университеты, а также федеральные государственные образовательные организации высшего образования, перечень которых утверждается указом Президента РФ, и Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, которые и так входят в указанный перечень. На данный момент в указанном Перечне находятся восемь образовательных организаций, и с момента своего утверждения он только расширяется.

Введение такой нормы преследует цель удовлетворить стремление ведущих образовательных организаций в повышении требований к реализуемым ими образовательным программам и тем самым обеспечить более высокий уровень образования, подтвердив свой особый статус. Непременным условием введения таких стандартов является повышение требований к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ по сравнению с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.

Статья 12. Образовательные программы

Комментарий к статье 12

Комментируемая статья не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку аналогичная по названию статья содержалась в Законе N 3266-1 (ст. 9 "Образовательные программы"). Вместе с тем ее содержание значительно переработано с учетом накопленного опыта правового регулирования образовательных программ. Структурно статья раскрывает назначение, а также виды образовательных программ в зависимости от уровня образования и выбранного направления с учетом имеющегося у обучающегося образовательного ценза.

Основной новацией образовательного законодательства в этой части следует считать установление основ механизма разработки образовательных программ, в том числе их экспертизу уполномоченными органами власти. Определены также особенности порядка разработки образовательных программ. Образовательные программы должны соответствовать федеральным государственным требованиям, которые установлены для отдельных образовательных программ рядом документов, к числу которых, в частности, можно отнести Приказы Минобрнауки России:

от 23.11.2009 N 655 "Об утверждении и введении в действие федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования" <1>;

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. N 46.

от 16.03.2011 N 1365 "Об утверждении федеральных государственных требований к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования для обучающихся в аспирантуре (адъюнктуре)" (ред. от 29.08.2011) <1>;

--------------------------------

<1> Российская газета. 2011. N 103.

от 29.03.2012 N 239 "Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2012. N 94.

Кроме того, федеральные государственные требования устанавливаются по конкретным образовательным программам послевузовского образования в области искусств <1>, медицины и здравоохранения <2>, а также дополнительным предпрофессиональным программам в области искусств <3>. Соответствующие требования определяются профильными органами управления обозначенными сферами образования.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Минкультуры России от 17.05.2012 N 515 "Об утверждении федеральных государственных требований к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования для обучающихся в форме ассистентуры-стажировки по творческо-исполнительской специальности "Искусство дизайна (по видам)" // Российская газета. 2012. N 59.

<2> Приказы Минздравсоцразвития России: от 05.12.2011 N 1475н "Об утверждении федеральных государственных требований к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (ординатура)" // Российская газета. 2011. N 296; от 05.12.2011 N 1476н "Об утверждении федеральных государственных требований к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (интернатура)" // Российская газета. 2011. N 296.

<3> См., например: Приказ Минкультуры России от 12.03.2012 N 164 "Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительной предпрофессиональной общеобразовательной программы в области музыкального искусства "Струнные инструменты" и сроку обучения по этой программе" // Российская газета. 2012. N 124.

Статья 13. Общие требования к реализации образовательных программ

Комментарий к статье 13

Поскольку законы до настоящего времени не содержали самостоятельных норм, посвященных требованиям, предъявляемым к реализации образовательных программ, статья является новацией образовательного законодательства. Предусматриваются две формы реализации образовательным учреждением образовательных программ:

самостоятельно;

посредством сетевых форм реализации (подробнее см. комментарий к ст. 15 Закона) образовательных технологий, используемых при реализации образовательных программ, включает дистанционное и электронное обучения. Полагаем, что, учитывая темпы развития технического прогресса, здесь было бы уместным использовать открытый перечень образовательных технологий.

Комментируемая норма позволяет применять модульный принцип (подробнее см. п. 10 ст. 2 Закона) обучения, когда изучение дисциплины не завершается в одном учебном цикле. Вводится понятие "зачетная единица", содержание которой не раскрывается в ст. 2 Закона. Однако это понятие дано в комментируемой ст. 13 в виде единицы измерения трудоемкости учебной нагрузки, включающей все виды деятельности, предусмотренной учебным планом. Видимо, эта единица является основой для аттестации обучаемых по очередному циклу изучаемого предмета (дисциплины).

Новый Закон предусматривает проведение практики как вида учебной деятельности, направленной на формирование, закрепление, развитие практических навыков и компетенции в процессе выполнения определенных видов работ, связанных с будущей профессиональной деятельностью (см. п. 24 ст. 2 Закона), а также закрепляет основные требования к ее организации. Примечательно, что ст. 13 запрещает органам публичной власти вмешиваться в деятельность образовательных учреждений и изменять учебный план и учебный график их деятельности.

Статья 14. Язык образования

Комментарий к статье 14

Нормы о языках обучения уже были представлены в ст. 6 Закона N 3266-1. Язык образования является важным элементом образовательной деятельности, а также элементом государственной политики с учетом многонационального состава населения страны. Поэтому данный вопрос заслуживает самого пристального внимания.

Рассматриваемая статья раскрывает формы использования государственного языка и родного языка обучаемого для обучения и для изучения. Что касается процесса обучения, то он осуществляется по общему правилу на государственном языке РФ, каковым в соответствии с Федеральным законом от 01.06.2005 N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1> является русский язык. В государственных и муниципальных образовательных организациях, расположенных на территории республик в составе Российской Федерации, в соответствии с законодательством этих республик может вводиться обучение на государственном языке (языках) этой республики.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

Что же касается изучения языка, то в тех образовательных организациях, где это предусмотрено учебным планом, могут изучаться русский язык, языки народов Российской Федерации, а также осуществляться преподавание иностранного языка и на иностранном языке в соответствии с учебным планом и иными локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность. Такой подход к выбору языка образования позволяет решить следующие задачи:

1) инкорпорация обучающихся в единое образовательное пространство России за счет использования единого языка - русского, который выполняет роль не только государственного языка, но и языка межнационального общения в пределах территории РФ;

2) сохранение и приумножение национальных и национально-культурных традиций народов, населяющих нашу страну, с помощью использования национальных, в том числе государственных, языков республик в составе Российской Федерации;

3) инкорпорация обучающихся в международное образовательное пространство путем изучения и совершенствования знания иностранных языков и общепризнанных языков межгосударственного общения.

Статья 15. Сетевая форма реализации образовательных программ

Комментарий к статье 15

Данная статья - новация образовательного законодательства, поскольку в нем не было подобных норм. Сетевая форма организации получения образования отражает новые образовательные практики, учитывающие факторы академической мобильности обучающихся и новые требования к уровню образования, в том числе обеспечению образовательного процесса.

Сетевая форма обучения дает возможность аккумулировать усилия нескольких организаций, как российских, так и зарубежных, как образовательных, так и практических, для реализации образовательных программ. Такой подход к освоению образовательных программ позволяет решить следующие задачи:

1) экономия денежных средств за счет объединения усилий нескольких организаций над решением общей задачи, отвечающей интересам всех участников такого образовательного альянса;

2) углубленное изучение обучаемыми отдельных образовательных программ, имеющих прикладное или межотраслевое (межгосударственное) значение;

3) приобретение обучаемыми практических навыков и углубленное овладение ими будущей профессией (специальностью);

4) использование практикующей организацией даровой рабочей силы для достижения прикладных результатов.

Организация сетевых форм реализации образовательных программ осуществляется на основании договоров, основные требования к содержанию которых изложены в комментируемой норме. Заключение таких договоров позволяет решить несколько задач:

1) дисциплинировать стороны договора и сконцентрировать общие усилия на достижении конечного результата;

2) повысить качество освоения обучаемыми содержания образовательных программ;

3) обеспечить законность и финансовое обеспечение деятельности сторон договора.

Статья 16. Реализация образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий

Комментарий к статье 16

В духе требований научно-технического прогресса авторы Закона N 273-ФЗ продолжили подходы, продемонстрированные еще в последней редакции Закона N 3266-1, и включили в него данную статью. Правда, необходимые для ее понимания понятия они включили не в ст. 2 "Основные понятия" Закона, а в сам текст комментируемой нормы. Итак, под электронным обучением, по мысли авторов, понимается организация образовательной деятельности с применением содержащихся в базах данных и используемых при реализации образовательных программ информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий, технических средств, а также информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу по линиям связи указанной информации, взаимодействие обучающихся и педагогических работников. А под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационно-телекоммуникационных сетей при опосредованном (на расстоянии) взаимодействии обучающихся и педагогических работников.

Иными словами, при электронном обучении компьютер и его инфраструктура используются как вспомогательный инструмент при личном контакте обучаемого и преподавателя, а при дистанционном - как основой источник (передатчик) информации от учителя к ученику.

Основное условие использования рассматриваемых технологий по смыслу комментируемой нормы состоит в разрешении на этот вид деятельности, полученном от Минобрнауки России или от его территориальных управлений. Кроме того, в число требований к этим формам обучения входят обеспечение качества обучения и сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Статья 17. Формы получения образования и формы обучения

Комментарий к статье 17

В статье называются формы получения образования и формы обучения. Следует сказать, что отчасти рассматриваемые нормы не являются новыми, поскольку Закон N 3266-1 закреплял в своих положениях самостоятельную ст. 10, именуемую как "Формы получения образования". Между тем отдельных положений о формах обучения ранее действовавшее законодательство не содержало.

Этой статьей вводятся формы получения образования и формы обучения.

Форм получения образования две:

в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Формы обучения разделяются по формам получения образования:

в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, - в очной, очно-заочной или заочной форме;

вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность, - в форме семейного образования и самообразования.

При системном анализе норм Закона, однако можно выделить также надомное обучение как форму обучения по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования (ст. 66 Закона).

Обучение вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность, возможно в научных организациях, в иных юридических лицах, где создается подразделение, осуществляющее образовательную деятельность, на производстве, в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организациях, осуществляющих лечение, оздоровление и (или) отдых, организациях социального обслуживания (ст. ст. 31, 73 Закона). Если речь идет о нахождении ребенка в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в организациях, осуществляющих лечение, оздоровление и (или) отдых, или организациях, осуществляющих социальное обслуживание, то получение им начального общего, основного общего, среднего общего образования в указанных организациях обеспечивается в том случае, если получение образования не может быть организовано в общеобразовательных организациях.

По дополнительным профессиональным программам допускается такая форма обучения, как стажировка, а также единовременное и непрерывное или поэтапное (дискретное) обучение (ст. 76 Закона).

В Законе N 3266-1 формой обучения являлся и экстернат. С принятием Закона N 273-ФЗ он перестал быть формой обучения и трансформировался в институт, обеспечивающий государственную итоговую аттестацию в аккредитованных образовательных организациях обучавшихся в форме семейного образования или самообразования либо в неаккредитованных образовательных организациях.

По-прежнему существует надомное обучение - для обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, детей-инвалидов, которые по состоянию здоровья не могут посещать образовательные организации. В Законе оно нашло отражение, между тем как ранее, до его принятия, существовало только на уровне подзаконного регулирования. Соответствующие подзаконные акты и инструктивные письма сохранили свою значимость и сегодня: Постановление Правительства РФ от 18.07.1996 N 861 "Об утверждении Порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях" (ред. от 04.09.2012), письма Минобразования России от 28.02.2003 N 27/2643-6 и от 30.03.2001 N 29/1470-6, письмо Минобразования РСФСР от 14.11.1988 N 17-253-6 "Об индивидуальном обучении больных детей на дому". Указанные акты касаются вопросов функционирования школ надомного обучения.

Обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по-прежнему осуществляется в очной, очно-заочной или заочной форме. Выбор формы обучения предусматривается федеральным государственным образовательным стандартом по конкретной специальности и направлению подготовки и обусловливается возможностью получения образования по такой специальности в очно-заочной или заочной форме.

До момента принятия новых действуют Постановления Правительства РФ от 22.04.1997 N 463 "Об утверждении Перечня специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается" и от 22.11.1997 N 1473 "Об утверждении Перечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается".

Образовательная организация реализует образовательную программу в дозволенной форме, а выбор формы обучения осуществляется обучающимся (его родителями). Форма получения общего образования и форма обучения по конкретной основной общеобразовательной программе определяются родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося. При выборе родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося формы получения общего образования и формы обучения учитывается мнение ребенка.

Поскольку органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, то данные органы должны вести и учет форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей. При выборе родителями (законными представителями) детей формы получения общего образования в форме семейного образования родители (законные представители) информируют об этом выборе орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территориях которых они проживают.

Порядок оформления отношений государственной или муниципальной образовательной организации с обучающимися и (или) их родителями (законными представителями) в части организации обучения по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования на дому или в медицинских организациях устанавливается нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ.

Итогом обучения в форме самообразования или семейного образования является итоговая аттестация в порядке экстерна в аккредитованной организации, осуществляющей образовательную деятельность. Закон устанавливает бесплатность такой аттестации по школьным программам, поскольку государство в соответствии со ст. 43 Конституции РФ гарантирует бесплатность и общедоступность основного общего образования. В форме самообразования возможно профессиональное обучение. Получение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования ребенком возможно в семье.

Помимо права на итоговую аттестацию в организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающиеся в форме самообразования и семейного образования вправе проходить и промежуточную аттестацию. Однако в соответствии со ст. 58 Закона прохождение промежуточной аттестации обязательно для обучающихся в форме семейного образования. Если промежуточный контроль не пройден, ученик приобретает академическую задолженность, которую должен ликвидировать. В свою очередь, образовательные организации, родители (законные представители) несовершеннолетнего обучающегося, обеспечивающие получение обучающимся общего образования, обязаны создать ему условия для ликвидации академической задолженности и проконтролировать своевременность ее ликвидации. Обучающиеся по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования в форме семейного образования, не ликвидировавшие в установленные сроки академической задолженности, продолжают получать образование в образовательной организации.

Порядок прохождения аттестации указанными обучающимися устанавливается самой организацией, осуществляющей образовательную деятельность. По вопросу итоговой аттестации до момента принятия нового акта действует Приказ Минобразования России от 23.06.2000 N 1884 "Об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната" (ред. от 17.04.2001), который определяет, что государственная (итоговая) аттестация экстернов проводится в соответствии с положением о государственной (итоговой) аттестации выпускников IX и XI (XII) классов общеобразовательных учреждений РФ. На данный момент взамен указанного уже действует Положение о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования, утвержденное Приказом Минобрнауки России от 28.11.2008 N 362.

Экстерны пользуются теми же правами, что и лица, проходящие итоговую аттестацию в результате обучения в организации, осуществляющей образовательную деятельность. Это означает и предоставление условий для обучения с учетом особенностей психофизического развития и состояния здоровья, в том числе получение социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической коррекции; пользование в порядке, установленном локальными нормативными актами, лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации.

Если обучающийся получает дошкольное образование в форме семейного образования, то родители (законные представители) таких обучающихся имеют право на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы, в том числе в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, если в них созданы соответствующие консультационные центры. Обеспечение предоставления таких видов помощи осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с Приказом Минобразования России от 23.06.2000 N 1884 "Об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната" (ред. от 17.04.2001) экстерн имеет право:

получать необходимые консультации (в пределах 2 учебных часов перед каждым экзаменом);

брать учебную литературу из библиотечного фонда общеобразовательного учреждения;

посещать лабораторные и практические занятия;

принимать участие в различных олимпиадах и конкурсах, централизованном тестировании.

Законом предусматривается возможность сочетания различных форм получения образования и форм обучения. Сочетание может быть обусловлено образовательной программой, по которой обучается лицо, либо переходом с одной формы образования или обучения на другую, например, при непрохождении аттестации обучающимся и появлении тем самым академической задолженности.

Формы получения образования и формы обучения по некоторым уровням образования определяются Законом. Так, Закон об образовании предусматривает, что общее образование может быть получено в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также вне таких организаций - в форме семейного образования. А среднее общее образование может быть получено в форме самообразования. Такое его выделение объясняется возрастом обучающихся, который уже позволяет осуществлять обучение самостоятельно, без родительского "вмешательства". До этого момента обучение вне образовательной организации осуществляется с родительским "участием" (семейное образование). Получение школьного образования возможно и на дому, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющей лечение, оздоровление и (или) отдых, организации, осуществляющей социальное обслуживание.

Помимо этого формы образования и обучения определяются по каждому уровню образования, профессии, специальности и направлению подготовки федеральным государственным образовательным стандартом, образовательным стандартом. При этом ориентиром до момента принятия новых актов действуют упоминавшиеся Постановления Правительства РФ N 463 и N 1473.

Формы обучения по дополнительным образовательным программам и основным программам профессионального обучения определяются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно. Пункт 6 ст. 73 Закона N 273-ФЗ конкретизирует это положение, указывая, что профессиональное обучение осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе в учебных центрах профессиональной квалификации и на производстве, а также в форме самообразования. По дополнительным профессиональным программам допускается такая форма обучения, как стажировка, а также единовременно и непрерывно или поэтапно (дискретно).

Статья 18. Печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы

Комментарий к статье 18

Части 1 - 3 статьи касаются наличия в образовательном учреждении библиотеки. В соответствии с духом времени в нее могут входить книги как на бумажном, так и на электронном носителе. Ключевым является требование, что в нее должны входить учебные, методические и периодические издания по всем входящим в реализуемые основные образовательные программы учебным предметам, курсам, дисциплинам (модулям) в соответствии с установленными нормами и с учетом требований федеральных государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ.

Части 4 - 9 данной статьи полностью исключают реализацию конституционного требования свободы преподавания, а также нарушают конституционное право человека на свободу мысли и слова (ст. 29 Основного закона). Комментируемый Закон в виде обязательного требования устанавливает "федеральный перечень учебников", изданных организациями, "входящими в утвержденный перечень". Примерно так, как в Кремле (27 февраля 2013 г.) всерьез обсуждали требования к единому (читай: единственному) учебнику по истории для средней школы. Или, как в анекдоте: Василию Ивановичу не надо дарить книгу, потому что книга у Чапаева уже есть. Такой подход выхолащивает среднюю, а особенно высшую школу, лишает обучаемых главного - способности самостоятельно мыслить и оценивать факты и окружающую их действительность.

Статья 19. Научно-методическое и ресурсное обеспечение системы образования

Комментарий к статье 19

Ранее законы только упоминали о научно-методическом и ресурсном обеспечении системы образования. В частности, Закон N 125-ФЗ определял в целях обеспечения и развития системы высшего и послевузовского профессионального образования возможность создания научно-исследовательских и проектных институтов, конструкторских бюро, учебно-опытных хозяйств, клинических баз образовательных учреждений медицинского образования, опытных станций и иных организаций и учреждений, деятельность которых связана с образованием. Рассматриваемая статья - новация в данной сфере.

Часть 1 этой статьи предоставляет право системе образования создавать в соответствии с законодательством РФ научные, научно-исследовательские, опытно-конструкторские и методические учреждения, а ч. 2 - создавать в системе образования учебно-методические объединения (УМО). Формальное основание для их создания - совершенствование образовательных стандартов и примерных образовательных программ. Фактически это - лишнее безответственное бюрократическое звено, становящееся препоной для развития творческой мысли педагогов, поскольку полностью исключает эксперимент в любом звене образовательной системы, который был возможен даже при советской власти.

Более того, к созданию УМО по смыслу данной статьи привлекаются Минобрнауки России и его территориальные подразделения в субъектах Федерации. К тому же УМО в соответствии с ч. 4 данной статьи действуют на общественных началах, что порождает коррупцию и бюрократический произвол.

Статья 20. Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования

Комментарий к статье 20

Прежние образовательные Законы (N 3266-1 и N 125-ФЗ) не содержали соответствующих положений. Эксперимент и инновации неслучайно поставлены в комментируемой главе на последнее место, к тому же - под контроль Правительства (ч. 2 данной статьи). Федеральные инновационные площадки создаются Минобрнауки России без участия (ч. 4 статьи) научной и экспертной общественности, а органы власти всех уровней "создают условия" для реализации инновационных образовательных проектов и программ и внедряют их результаты в практику. Ни о каком конкурсе, общественной экспертизе, научном обсуждении, привлечении к этой деятельности государственных академий наук в рассматриваемой статье нет ни слова.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 244; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!