Публичное представление предложения. 5 страница
Гораздо более важным представляется поворот терминологической проблемы электронного правительства в сторону эффективности государственного управления. Это позволяет отойти от продиктованного нормативными документами "прикрепления" электронного правительства к публичным услугам. Мы солидарны с мнением, что электронное правительство не является только частным технологическим решением, а эффективным механизмом, средством, способом масштабного информационного преобразования государства и общества путем глобального внедрения и распространения информационно-коммуникационных технологий во всех государственных и общественных сферах деятельности <1>. В практике, как и в литературе, развиваются разные аспекты электронного государственного управления: электронное правительство, электронная демократия, электронное правосудие. -------------------------------- <1> См.: Тарасов А.М. Электронное правительство: понятие и система // Право и кибербезопасность. 2013. N 2. С. 10 - 21. Примечательно, что на европейском уровне принята Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 15 декабря 2004 года N Rec (2004)15 "Об электронном управлении". По европейской концепции, ИКТ должны использоваться в демократических процессах и при предоставлении коммунальных услуг параллельно с другими каналами (многоканальный доступ). Рекомендация содержит Руководящие принципы реализации стратегий электронного управления. В числе условий для стратегий электронного управления обозначено то, что государственные служащие и избранные представители должны проходить подготовку по соответствующим аспектам использования и предоставления услуг электронного управления и управления ими. Кроме того, необходимо создавать недорогие места для доступа населения к услугам электронного управления, а также рассмотреть возможность создания национального органа по вопросам электронного управления или наделения этими функциями существующих органов. Как видим, в Европе тоже существует широкое понимание электронного управления, хотя наиболее заметной его стороной остаются публичные услуги. Именно по критерию государственных услуг в основном оценивается социальность государственного управления. Сфера государственных услуг становится и полигоном для информационно-технологических инноваций <1>. -------------------------------- <1> Бачило И.Л. Государство социальное или сервисное? Информационно-правовой аспект // Современное государство: политико-правовые и экономические исследования. М.: ИНИОН, 2010. С. 185. Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ Импорт концепции "сервисного государства" Российская теория государственных услуг все еще остается недостаточно разработанной. Причина тому глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе его деятельность сводится к оказанию публичных услуг. Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство - поставщик государственных услуг. Причем в крайнем варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства: судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют на государственных дотациях. Самое широкое определение публичных услуг (service public), даваемое во французской юридической науке, это их понимание в качестве деятельности во всеобщем интересе, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного права <1>. Именно понятие публичных услуг является одним из элементов, позволяющих определить сферу применения административного права <2>. -------------------------------- <1> Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif. Paris: Armand Colin, 2002. P. 289 - 290. <2> См.: Lexique des termes juridiques / Sous la dir. de R. Guillien, J. Vincent. Paris: Dalloz, 2007. P. 602. Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой литературе понятие "публичные услуги" традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления (управления по предоставлению публичных услуг). Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение <1>. Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована. Вообще, с 30-х годов XX века особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления - Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги <2>. Речь шла прежде всего об услугах муниципального (коммунального) уровня (энерго-, газо- и водоснабжение, транспорт, связь), которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач. -------------------------------- <1> См.: Килина А.Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 107. <2> См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ решения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 155. В другой правовой системе - англосаксонской - понятие услуг также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться услугой в достаточно обобщенном понимании, а также позволил применять к органам власти критерии результативности <1>. -------------------------------- <1> См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М.: Эко-Трендз, 2004. С. 19. Заметим, что по классической французской доктрине публичные органы власти должны быть результативными и работать на граждан в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости от использования частных методов деятельности. Общеевропейская практика пошла по пути признания универсальных услуг (с 1992 года), это англосаксонское понятие, которое определяется как "минимальная услуга установленного качества, предоставляемая любому пользователю за доступную цену" <1>. Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг. -------------------------------- <1> Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 386. Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией "сервисного государства". Эта концепция распространилась в России вместе с проведением административной реформы в начале 2000-х годов, когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного характера, а затем и в нормативных правовых актах. Российская правовая доктрина публичных услуг В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов. Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан <1>. В свое время, когда в нормативных и программных документах нашей страны не было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций <2>. Публичные услуги: -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200. <2> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 4 - 5. - обеспечивают деятельность общезначимой направленности; - предполагают потенциально неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой; - осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом (на основе контракта, акта органа власти, делегирования); - основываются как на публичной, так и на частной собственности. Соответственно, публичная услуга - это та же публичная функция, которая может осуществляться негосударственным субъектом. Теоретически существуют два пути "свободного обращения" публичных услуг: делегирование (его можно назвать полуадминистративным, потому что негосударственные организации не входят в государственную систему и не имеют публичной правоспособности) и контракт. Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства - это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. В то же время публичные функции выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом <1>. -------------------------------- <1> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике. С. 4. Недостаточный объем научной литературы по вопросам публичных услуг не позволяет говорить о сложившейся доктрине, особенно учитывая склонность ученых-юристов к комментированию нормативных актов. Поэтому доктрина часто следует за законодательством, а не наоборот. Тем не менее опубликовано некоторое количество работ (в основном не монографических), что дает возможность выделить основные дискуссионные вопросы. Во-первых, это работы, посвященные объяснению самого феномена публичных услуг <1>, а также обоснованию разницы между публичными и государственными услугами <2>, на основе очевидного для российского законодательства игнорирования понятия публичности. К признакам публичной услуги относят: -------------------------------- <1> См.: Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007; Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6; Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. <2> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 17. - индивидуальный, адресный характер; - заявительный характер предоставления услуги; - недискриминационный характер (при наличии оснований - любому обратившемуся); - предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым государством ценам <1>. -------------------------------- <1> См.: Кирсанов С.А., Ощурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 106 - 107. Сюда же следует отнести и поднятую проблему вовлеченности местного уровня власти в процесс оказания публичных услуг <1>, и вопросы социальных и бюджетных услуг <2>. К признакам социальных услуг относят то, что: -------------------------------- <1> См.: Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3; Кирсанов С.А., Ощурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления. С. 106 - 107. <2> См.: Карпова Н.И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. N 2. - услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ; - адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи); - перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован; - финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов; - субъекты, оказывающие услуги, в основном государственные и муниципальные учреждения <1>. -------------------------------- <1> См.: Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 15. Ученые справедливо отмечают, что понятие услуги как способа удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц не является новым для нашего законодательства. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. ст. 8, 74), в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. ст. 6, 65), в федеральных законах о социальном обслуживании - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы. В условиях бессистемного подхода к услугам органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг и решают вопросы их платности <1>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 10. Во-вторых, дискуссия о субъектах оказания публичных услуг, выводящая и на теоретическое осмысление "юридических лиц публичного права", и на обозначение границы публичного и частного. Высказываемая административистами позиция о том, что государственные органы могут выступать только как организаторы предоставления государственных услуг <1>, представляется явно ошибочной, так как уводит оказание услуг в сферу гражданского права, что противоречит их натуре. -------------------------------- <1> См.: Докучаева И.М. Понятие "публичные услуги" и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 103. В-третьих, проблема коммерциализации публичных услуг. Все публичные услуги не могут быть оказаны безвозмездно, что неизбежно обостряет вопрос об их стоимости, порядке оплаты и контроле за этой деятельностью. Ставится вопрос: не будет ли двойной оплаты за оказываемые услуги, ведь расходы на деятельность государственных органов уже профинансированы за счет налогов <1>? -------------------------------- <1> См.: Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6. В-четвертых, стандартизация государственных услуг <1>. Здесь следует напомнить, что изначально предполагалось принятие федерального закона о стандартах государственных услуг, проект которого активно обсуждался. -------------------------------- <1> См.: Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона "О стандартах государственных услуг" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 4. В-пятых, направление электронизации публичных услуг <1>. -------------------------------- <1> См.: Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 16 - 20; Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 51 - 54. В-шестых, работы, посвященные исследованию концепции "сервисного государства" и публичных услуг за рубежом <1>. -------------------------------- <1> См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ решения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007; Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения: 2004. М., 2005. С. 136 - 151; Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. Что касается практики высших судов, то только Конституционный Суд РФ частично затронул проблематику публичных услуг, не дав их однозначного понимания. Так, в Определении КС РФ от 14 января 2003 года N 20-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" учреждения юстиции рассмотрены как "государственные органы в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказывающие по поручению государства специализированные административные услуги, т.е. осуществляющие публичные функции, при том что такие услуги предоставляются ими на коммерческой основе, за плату; они финансируются за счет внесения платы за государственную регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств иных не запрещенных законом источников". Здесь, по сути, услуги отождествляются с функциями. Постановление КС РФ от 18 июля 2008 года N 10-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова" <1> продолжает эту традицию. Государственный контроль как одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер, должен финансироваться за счет публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат. -------------------------------- <1> Речь идет о статьях утратившего ныне силу Закона, которыми допускалось возмещение расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Таким образом, государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен по общему правилу обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам. В этом Постановлении можно усмотреть "намек" на платность публичной услуги (в отличие от функции, выполнение которой не должно ничего стоить для граждан).
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 153; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!