Административное принуждение и его классификация
Административное принуждение является важной составной частью государственного принуждения и представляет собой отраслевой вид принуждения, применяемый в соответствии с нормами административного и административно-процессуального права. С точки зрения сущности и социальной роли данный вид отраслевого принуждения наряду с убеждением традиционно рассматривается как метод государственного управления, а в сочетании с контрольно-надзорной деятельностью – как специальное юридическое средство обеспечения законности.
Для того чтобы четко определить понятие административного принуждения, придать ему адекватную социально-правовую нагрузку необходимо прежде всего определиться с подходом к употреблению терминов «административное принуждение» и «административно-правовое принуждение» для характеристики данного вида отраслевого принуждения, а затем выделить особенности (отличительные признаки) административного принуждения как разновидности государственного принуждения.
Административное принуждение как составная часть государственного принуждения выступает в качестве метода социального руководства обществом и реализуется в сфере государственного управления. При применении административного принуждения как метода государственного управления происходит непосредственное и целенаправленное воздействие со стороны органов государственного управления и их должностных лиц на волю и сознание поднадзорных и подконтрольных физических лиц и на деятельность юридических лиц. Основным субъектом, уполномоченным оказывать такое воздействие, являются органы исполнительной власти и уполномоченные должностные лица этих органов.
|
|
|
Исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления осуществляется органами исполнительной власти в двух направлениях:
1) вовне системы (внешненаправленная, внешневластная деятельность), обеспечивая реализацию ее основных функций; это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры);
2) вовнутрь системы (внутриорганизационная, внутрисистемная деятельность), обеспечивая функционирование органов исполнительной власти как социальных организаций; сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.
Принудительные меры, установленные нормами административного права, применяются при осуществлении обоих этих видов исполнительно-распорядительной деятельности: в первом случае при осуществлении внешневластной деятельности меры административного принуждения применяются к лицам (физическим и юридическим), не находящимся в организационном подчинении субъекта, осуществляющего государственное управление; во втором случае в рамках внутриорганизационной деятельности принудительные меры (а именно - меры дисциплинарной и материальной ответственности) применяются субъектами дисциплинарной власти к лицам, находящимися в организационном подчинении у субъекта, осуществляющего управленческую деятельность.
|
|
|
Административное право закрепляет обе группы принудительных мер. С учетом данного обстоятельства термином (понятием) «административно-правовое принуждение» должны охватываться все меры принудительного воздействия, закрепленные нормами административного права (административным законодательством), т.е. меры, применяемые как при осуществлении внешневластной исполнительно-распорядительной деятельности (меры административного принуждения), так и в рамках внутриорганизационной управленческой деятельности (меры дисциплинарного воздействия в форме дисциплинарной и материальной ответственности). Однако применять перечисленные административно-правовые меры принуждения вправе не только органы исполнительной власти, но и другие специально уполномоченные на то субъекты, осуществляющие управленческие функции. Но кто бы ни применял эти принудительные меры – «государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т.д., – справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, - все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права»[77]. Поэтому применение указанными субъектами права мер принуждения, закрепленных административным и административно-процессуальным законодательством, тоже должно охватываться понятием административно-правового принуждения как отраслевого вида правового принуждения.
|
|
|
Административно-правовое принуждение следует рассматривать как отраслевой вид правового принуждения, состоящий в применении уполномоченными на то субъектами установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения физическими или юридическими лицами возложенных на них юридических обязанностей.
|
|
|
В свою очередь, понятием «административное принуждение» (как вид государственного принуждения и метод государственного управления обществом) охватываются лишь те меры административного принуждения, которые применяются при осуществлении внешневластной деятельности только уполномоченными на то органами государственной власти, и главным образом при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти.
Административному принуждению как составной части государственного принуждения присущи общие признаки, характеризующие государственное принуждение в целом, а именно:
- административное принуждение применяется только в установленных законом случаях, как реакция на правовую аномалию, признаки которой закреплены в законе;
- для ее преодоления используется установленный законом способ, прием или средство воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты;
- принудительный характер используемых способов, приемов и средств воздействия проявляется в том, что они применяются вопреки воле и желанию объекта управления и состоят из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных физических действий насильственного характера, влекущих, как правило, наступление правового урона, причинение морального, материального и (или) физического вреда.
К отличительным чертам административного принуждения как отраслевого вида принуждения можно отнести следующие.
1. Административное принуждение состоит из мер принуждения, которые регламентируются нормами административного и административно-процессуального права. Нормативно-правовая регламентация меры административного принуждения включает следующие элементы: 1) основания ее применения; 2) способ (прием, средство) и цели принудительного воздействия; 3) субъект, уполномоченный на ее применение; 4) порядок (административную процедуру) применения меры административного принуждения. В ряде случаев нормативно-правовое регулирование применения отдельных мер, к примеру, мер специального административного пресечения, имеет межотраслевой характер.
Отраслевая принадлежность меры принуждения определяется по первым двум элементам, к мерам административного принуждения относятся только те, основания применения и способ принудительного воздействия которых урегулирован (закреплен) нормами административного или административно-процессуального права.
2. Основанием для применения мер административного принуждения может быть совершение лицом административного правонарушения, необходимость предупреждения и пресечения преступлений, либо возникновение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.
3. С точки зрения целевого назначения административное принуждение обеспечивает охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, а также отношений, для защиты которых требуется властно-принудительное воздействие со стороны компетентных органов и их должностных лиц. Нормы административного и административно-процессуального права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственными органами для обеспечения правопорядка либо являющихся средством обеспечения общественной безопасности. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы и отношения, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.
4. Субъектами, применяющими меры административного принуждения, являются только уполномоченные государственные органы или их должностные лица. В литературе справедливо указывается на «множественность» органов и должностных лиц, уполномоченных применять административное принуждение. Ему присуще, как правило, внесудебное применение предусмотренных административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц). При применении принудительных мер в рамках конкретного охранительного правоотношения между его сторонами, а именно, субъектом принуждения и объектом воздействия, отсутствует организационное, линейное подчинение. Оно применяется субъектами функциональной власти при осуществлении внешневластной деятельности и является одним из способов реализации функциональной власти.
Вместе с тем административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь наделенными специальными полномочиями. Например, меры административного воздействия вправе применять многочисленные контрольно-надзорные органы исполнительной власти и их должностные лица (различные государственные инспекции, органы внутренних дел, административные комиссии и др.), а в предусмотренных законодательством случаях - судьи.
5. Административно-принудительному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации, коллективные субъекты. Используя терминологию КоАП РФ, можно сказать, что объектом административного принуждения могут быть как физические, так и юридические лица.
6. Порядок применения мер административного принуждения отличается относительной простотой. К примеру, процессуальный порядок привлечения к административной ответственности намного проще по сравнению с процессуальным регламентом применения мер уголовно-правового принуждения. Кроме того, меры процессуального принуждения, применяемые в первом случае, как правило, содержат меньший объем правоограничений.
Административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения – это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.
Многоплановость целей применения административно-принудительных мер, разнообразный характер общественных отношений, охрана которых осуществляется с помощью данного вида принуждения, определяют его внутреннюю неоднородность.
До настоящего времени в административно-правовой науке не сложилось общепринятого варианта классификации мер административного принуждения. Критериями классификации в большинстве случаев служат способ обеспечения правопорядка и цели применения мер административного принуждения.
В соответствии с данными критериями ведущие специалисты в области административного принуждения выделяют следующие группы мер административного принуждения:
- административного предупреждения,
- административного пресечения,
- административно-процессуального обеспечения,
- административной ответственности,
- административно-восстановительные.
Однако среди ученых-административистов нет единства мнений по следующим вопросам: во-первых, о необходимости выделения в составе административного принуждения мер административного предупреждения; во-вторых, о необходимости выделения административно-восстановительных мер; в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-процессуального обеспечения.
В большинстве случаев в составе административного выделяют принуждения четыре группы мер административного принуждения:
1) принудительных мер административного предупреждения (административно-предупредительных мер);
2) мер административного пресечения;
3) мер административно-процессуального обеспечения;
4) мер административной ответственности (административных наказаний).
Рассмотрим особенности и перечень мер административного предупреждения и мер административного пресечения, входящих в состав административного принуждения. (Характеристике мер административной ответственности посвящена глава 18 данного учебника, а принудительные меры административно-процессуального обеспечения рассматриваются в рамках дисциплины административно-процессуальное право).
Принудительные меры административного предупреждения. Предупреждение (превенция) как правовая форма государственного принуждения является важным средством поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности в стране. Если меры, входящие в состав других правовых форм государственного принуждения, – таких как пресечение, правовосстановление, процессуальное обеспечение и юридическая ответственность – применяются в качестве реакции на факт совершающегося или совершенного правонарушения, то предупредительные меры принуждения позволяют активно, творчески влиять на предотвращение правонарушений, на ликвидацию иных вредных последствий. Наибольшее распространение предупреждение получило в сфере административно-правового регулирования общественных отношений.
Отличительные черты принудительных мер административного предупреждения связаны прежде всего с основаниями, целями их применения и особенностями принудительного характера воздействия.
Основаниями применения данной группы мер принуждения являются особые, установленные в законодательстве условия, указывающие на наличие потенциальной или реально существующей угрозы личной или общественной безопасности, а также наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности, независимо от того, чем обусловлена угроза - правонарушением или событием.
Наступление особых, установленных законодательством условий может быть как связано, так и не связано с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры принуждения, поэтому они могут применяться, в том числе, к лицам, не нарушившим правовых предписаний. В этом состоит главное отличие этой разновидности мер административного принуждения, характеризующее превентивный, профилактический характер их применения. Отметим, что противники выделения административно-предупредительных мер (Д.Н. Бахрах, М.С. Студеникина), отрицают возможность применения мер административного принуждения вне связи с фактом совершения конкретного правонарушения.
Принудительные меры административного предупреждения применяются в целях: 1) выявления и устранения нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности; 2) обеспечения безопасности личности; 3) обеспечения общественной безопасности, а также 4) предупреждения (исключения возможности совершения) правонарушений; 5) минимизации вреда, который может быть причинен в результате противоправного деяния человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии.
Раскрывая особенности принудительного характера воздействия мер административного предупреждения, прежде всего необходимо четко провести разграничение между общеправовыми запретами и ограничениями, которые определяют содержание принудительных мер, и самими мерами административного принуждения. В частности, в отличие от запретительной нормы и запрета как средства правового регулирования, меры административного предупреждения как способы, позволяющие заставить исполнять данные запретительные нормы, имеют следующие черты: 1) это индивидуальный акт управления, адресованный конкретному лицу; 2) воздействуют на поведение людей через индивидуализированные, конкретные, охранительные правоотношения; 3) реализуются в форме применения нормы права либо использования властного полномочия субъектом, осуществляющим принудительную акцию; 4) закреплены в административно-уполномочивающих нормах, тогда как административные ограничения – это установления административно ограничивающих и административно обязывающих норм.
Однако для разграничения мер административного предупреждения на принудительные и непринудительные этого явно недостаточно. В данном случае за основу необходимо брать, прежде всего, способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия). Нормы права (запреты и предписания) из обязательных норм трансформируются в принудительные меры благодаря способу, обеспечивающему их реализацию. Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности либо обеспечить соблюдение запретов и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица.
С точки зрения содержания эти способы воздействия, во-первых, состоят во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица, путем их ограничения или возложения дополнительных обременений. Во-вторых, позволяют заставить обязанных лиц соблюдать запреты и исполнять обязанности независимо от их воли и желания. Они формируют состояние подчиненности и характеризуются тем, что: а) при их применении лицо лишено свободы выбора поведения; б) они представляют собой такой способ воздействия, который непреодолим для того, к кому применен. К примеру, режим чрезвычайного положения (чрезвычайной ситуации) обеспечивается не только введением дополнительных запретов и обязываний, речь идет о режиме, который не просто ограничивает какое-либо поведение, но предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования[78].
Именно в таком качестве выступает, например, предполетный досмотр багажа и ручной клади пассажиров, чего нельзя сказать о таких предупредительных мерах, как технический осмотр транспортных средств, либо периодический медицинский осмотр соответствующих категорий работников. Их прохождение является обязанностью граждан (владельцев транспортных средств, отдельных категорий работников) и не принадлежит к умалению, ограничению их прав и свобод. Подобное обременение напрямую связано с реализацией субъективного права, обладателем которого является данное лицо. Только в случае неисполнения данной обязанности следует принудительная реакция (в первом случае – административная ответственность за управление транспортным средством, не прошедшим технический осмотр, во втором – дисциплинарное взыскание или увольнение с работы).
Исходя из приведенного выше анализа отличительных черт, присущих принудительным мерам административного предупреждения, можно сформулировать следующее их определение: под принудительными мерами административного предупреждения следует понимать установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий, либо позволяющие исключить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, или предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности.
В зависимости от цели применения принудительные меры административного предупреждения можно подразделить на две группы: 1) применяемые при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда и 2) применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений. К примеру, в соответствии с федеральным законом «О полиции» при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда полиция вправе применять следующие меры административного предупреждения:
– проводить по решению руководителя территориального органа или лица, его замещающего, оцепление (блокирование) участков местности (ст. 16);
– временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения (п. 20 ч. 1 ст. 13);
– проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом (п. 2 ч. 1 ст. 13);
– требовать от граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых полицией объектах; осуществлять досмотр и (или) осмотр граждан, осмотр находящихся при них вещей, досмотр и (или) осмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и выезде с охраняемых объектов; проверять условия хранения имущества на охраняемых объектах (п. 25 ч. 1 ст. 13);
– требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-разыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия, для сохранения следов преступления, административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их (п. 7 ч. 1 ст. 13);
– доставлять по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции находящихся совместно с ними в жилище граждан в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуществу (п. 14 ч. 1 ст. 13);
– осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16 ч. 1 ст. 13);
– принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (п. 16 ч. 1 ст. 13);
– осуществлять в целях обеспечения безопасности граждан и общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся такие мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места (п. 18 ч. 1 ст. 13);
– применять в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции меры и временные ограничения, установленные федеральными конституционными законами и федеральными законами (п. 31 ч. 1 ст. 13 );
– изымать в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оружие, боеприпасы, патроны к оружию, основные части к ним и специальные средства (п. 31 ч. 1 ст. 13) (например, изъятие оружия в случае смерти собственника оружия);
– изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения, с составлением протокола и вручением его копии указанным гражданам и должностным лицам (п. 37 ч. 1 ст. 12 );
– проникать в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории в случаях и порядке, установленных ст. 15;
– оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в медицинские организации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации; участвовать совместно с органами здравоохранения в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в наблюдении за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией и представляющими опасность для окружающих, в целях предупреждения совершения ими преступлений и административных правонарушений (п. 35 ч. 1 ст. 12);
– использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам (п. 37 ч. 1 ст. 13).
Действующее законодательство предусматривает, кроме того, следующие меры административного предупреждения:
– принудительная госпитализация и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих (ст. 29-36 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 27.07.10), или больных наиболее опасными видами инфекционных заболеваний (ст. 33 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 28.09.10);
– временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний (абз. 3 п. 6 ч. 3 ст. 51 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
В отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений применяются:
– приостановление, прекращение действия лицензии и аннулирование лицензии (ст. 20 федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ);
– аннулирование разрешения на хранение оружия (ст. 26 федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. №150-ФЗ);
– аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства (ст. 7 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ; п. 82-88 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утв. приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 40; п. 87-93 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утв. приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 41);
– помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (гл. 3 федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ);
– административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ).
Необходимо отметить, что среди сторонников выделения данной группы мер административного принуждения нет единства во мнении о перечне мер, входящих в ее состав. Так, отдельные авторы, в том числе учебников, в состав рассматриваемой группы мер принуждения включают такие административно-правовые меры, как прохождение обязательного медицинского осмотра, обязательные профилактические прививки, контроль и надзорные проверки (проверка соблюдения правил); беспрепятственное посещение (при предъявлении служебного удостоверения) должностными лицами подконтрольных и поднадзорных объектов; технический осмотр транспортных средств; постановка на специальный учет; проверка технического состояния объектов и механизмов; регистрация (перерегистрация) оружия, транспортных средств, посещение и осмотр подконтрольных объектов, осмотр мест хранения и использования оружия и боеприпасов, остановка транспортных средств и проверка документов на право пользования и управления ими, а также документов на транспортные средства и перевозимые грузы. Отнесение перечисленных мер превентивного характера к числу принудительных, по нашему мнению, является спорным. К примеру, контроль и надзорные проверки являются неотъемлемым атрибутом одной из функций управленческой деятельности; контроль и надзорные проверки выступают главным образом как способ проверки исполнения возложенных на субъектов права юридических обязанностей, но не способ принуждения к их исполнению, а уже по результатам проверки может последовать применение мер принуждения.
В связи с этим следует обратить внимание на справедливое замечание Д.Н. Бахраха о недопустимости необоснованного расширения группы принудительных мер административного предупреждения, приводящего к искусственному увеличению границ правового принуждения в целом[79].
Меры административного пресечения занимают особое место в механизме государственного принуждения. Именно их применение прекращает совершаемое противоправное деяние или имеющее место противоправное состояние. Суть этих мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.
Обобщая существующие точки зрения ученых-административистов, можно выделить следующие признаки, определяющие особый характер данной группы принудительных мер.
1. Применение мер административного пресечения вызывается реально возникшей противоправной или общественно опасной ситуацией и имеет смысл лишь тогда, когда нарушение правопорядка еще длится либо имеет место реальная угроза охраняемым законом общественным отношениям. То есть данные меры применяются для прекращения совершаемых противоправных деяний, устранения реальной опасности. Данные меры обращены в настоящее и потому чаще всего их применение позволяет самостоятельно и оперативно разрешить конфликтную ситуацию. Это естественная первичная (и мгновенная) охранительная реакция. Именно «первой помощью» и исчерпывается назначение данной группы мер.
2. Главная определяющая цель применения этих мер состоит в обеспечении прекращения нарушения, устранения противоправной ситуации, либо устранение общественно опасной ситуации.
В зависимости от конкретной обстановки в качестве дополнительных (сопутствующих) целей может быть недопущение противоправного поведения, устранение вредных последствий противоправного поведения, создание необходимых условий для возможного в будущем привлечения виновных лиц к ответственности. К примеру, физическая сила может быть применена в установленных законом случаях при доставлении, производстве личного досмотра и т.д. Ее применение определяется характером отношений, в рамках которых она применяется.
3. Применяются в связи с объективно противоправным поведением конкретного лица и не требуют предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как обязательного условия их применения. Для применения мер административного пресечения важен сам факт противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной мере возможно лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической ответственности. В связи с этим объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект.
4. Меры пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по непосредственному прекращению противоправного поведения путем прямого вмешательства в действия (деятельность) правонарушителя. В результате, посредством психологического или физического воздействия правонарушитель лишается фактической возможности продолжать неправомерные действия, побуждается к исполнению установленных обязанностей.
5. Их применение происходит в рамках особых охранительных (административно-правовых) отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые имеют своей целью, прежде всего, устранение самого факта правонарушения на месте и во время его совершения. Специфика этих управленческих отношений, как отмечает Л.Л. Попов, «объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования предоставленных им государственно-властных полномочий»[80]. Поэтому для применения той или иной меры административного пресечения не требуется, например, предварительного составления специального протокола или акта, а также вынесения специального постановления о применении данной меры.
6. Жесткость применяемых мер административного пресечения зависит от характера противоправных действий и силы оказываемого противодействия. Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых мер административного пресечения, прежде всего огнестрельного оружия, не всегда может быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме.
7. Нормы, устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их применяющим. Эти меры закреплены в диспозициях норм административного и административно-процессуального права, регламентирующих властные полномочия должностного лица, осуществляющего принудительное воздействие.
С учетом всех названных признаков можно сформулировать определение мер административного пресечения.
Под мерами административного пресечения следует понимать предусмотренные нормами административного и административно-процессуального права способы и средства психического или физического воздействия, применяемые уполномоченными на то должностными лицами для прекращения объективно противоправных уголовно или административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства субъекта административной власти в действия (деятельность) нарушителя.
По способу воздействия на правонарушителя меры административного пресечения подразделяют также на общие (обычные) и специальные (особые) путем выделения из числа мер административного пресечения специальной группы мер. К этой группе относят такие меры административного пресечения, как применение физической силы, резиновой палки, наручников и других специальных средств принуждения, применение огнестрельного оружия. Отличие особых мер от обычных состоит в том, что они используются тогда, «когда все иные возможные в конкретных условиях способы прекращения особо опасных противоправных действий исчерпаны и нет других средств обеспечить охрану правопорядка и безопасности граждан»[81]. Эти меры, как правило, связаны с применением средств физического воздействия на правонарушителей.
Так, например, полиция вправе применять следующие меры административного пресечения общего назначения (в соответствии с Законом о полиции):
– требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов (п. 1 ч. 1 ст. 13);
– отстранять водителей от управления транспортными средствами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 21 ч. 1 ст. 13);
– запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, транспортных средств и в других установленных законом случаях (п. 21 ч. 1 ст. 13);
– задерживать транспортные средства, находящиеся в розыске (п. 20 ч. 1 ст. 13);
– доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации (п. 14 ч. 1 ст. 13);
– изымать в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оружие, боеприпасы, патроны к оружию, основные части к ним и специальные средства; ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке деятельность соответствующих объектов[82] и применять иные меры, предусмотренные Федеральным законом «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции).
Все перечисленные меры пресечения, в отличие от принудительных мер административного предупреждения, являются установленной законом обычной реакцией на совершение противоправного деяния определенного вида, носят общий ординарный характер и применяются уполномоченными должностными лицами повседневно в ходе выполнения своих функциональных обязанностей.
Мерам специального административного пресечения, применяемым уполномоченными должностными лицами, присущи те же признаки, которые характеризуют административное пресечение в целом. Вместе с тем они обладают рядом отличительных черт, позволяющих объединить их в особую группу.
1. Применение данных мер воздействия в большинстве случаев обусловлено необходимостью преодоления оказываемого противодействия, в том числе физического, должностным лицам при пресечении уголовно наказуемых или административно наказуемых деяний, или прекращении посягательств на безопасность личности или общественную безопасность.
Их применение имеет вынужденный ответный характер. Необходимость применения данной группы мер, как правило, связана не только с самим фактом совершения правонарушения, но и с нежеланием правонарушителя подчиниться законным требованиям уполномоченного должностного лица. Действия правонарушителя в таких случаях посягают не только на охраняемые законом права и интересы личности, но еще и на установленный порядок управления.
2. Целью их применения является прекращение «наличного» и «действительного» преступного или административно наказуемого посягательства, преодоление противодействия со стороны правонарушителя.
3. С точки зрения характера принудительного воздействия их применение состоит в прямом физическом воздействии, прежде всего на правонарушителя, причем с помощью мускульной силы, специальных (технических) средств принуждения, оружия и специальной (полицейской) техники.
4. Применение специальных мер административного пресечения, как правило, представляет собой ответное применение силы и поэтому связано с причинением телесных повреждений, которые могут повлечь, особенно при применении огнестрельного оружия, смерть правонарушителя. Кроме физического вреда правонарушителю может быть причинен моральный и материальный вред.
5. Наличие и возможность применения данной группы мер является гарантией реализации всех остальных мер административного воздействия, входящих в состав административного принуждения.
На основе перечисленных признаков можно сформулировать определение данной группы мер административного принуждения: под специальными мерами административного пресечения следует понимать установленные нормами административного права способы и средства прямого физического воздействия на людей, животных или предметы, направленные на физическое воспрепятствование совершению лицом противоправного деяния на месте и во время его совершения, преодоление противодействия с его стороны, понуждение его к исполнению юридической обязанности либо устранение угрозы безопасности личности или общественной безопасности.
К числу мер специального административного пресечения, согласно Закону о полиции, относятся:
– применение физической силы (ст. 20);
– применение специальных средств принуждения (палок специальных, средств ограничения подвижности, специальных газовых средств, электрошоковых, светошоковых устройств (ст. 21, 22);
– применение огнестрельного оружия (ст. 23).
Применяя физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие уполномоченные на то должностные лица обязаны:
- во-первых, строго соблюдать, специальные (административно-правовые) нормы, устанавливающие условия, основания и порядок их применения,
- во-вторых, совершая действия, влекущие причинение вреда, особенно при контркриминальном их применении, неукоснительно руководствоваться положениями уголовного законодательством о необходимой обороне, крайней необходимости и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, определяющими условия правомерного причинения вреда объектам уголовно-правовой охраны при возникшем состоянии.
Совокупность указанных норм административного и уголовного законодательства образует определенную целостность, в которой их отраслевая принадлежность не имеет принципиального значения. Взятые в единстве и взаимодействии перечисленные нормативные предписания составляют правовую основу и устанавливают пределы применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Они «направляют» уполномоченное должностное лицо на совершение действий, которые наиболее адекватны не только угрожающей опасности, но и обстоятельствам конкретной ситуации.
Вместе с тем необходимо помнить, что согласно Закону о полиции:
1) применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 5 ст. 6);
2) деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 5).
Глава 4. Ответственность
по административному праву
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 745; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!