Поправка к статье 1 Конституции 1 страница

Quot;Конституционная реформа в современном мире: Монография" (Хабриева Т.Я.) ("Наука РАН", 2016)  Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 23.01.2017   РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК   КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ   МОНОГРАФИЯ   Т.Я. ХАБРИЕВА   Талия Ярулловна Хабриева - академик Российской академии наук, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, вице-президент Российской академии наук, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), профессор кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД России, приглашенный профессор  Paris I  (Франция), член Президиума Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации, главный редактор изданий "Журнал российского права", "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", член редколлегии журнала "Вестник РАН". Автор свыше 280 научных работ, раскрывающих современные проблемы теории государства и права, конституционного права, в том числе теории конституции, ее толкования и правовой охраны, парламентаризма, федерализма, правового регулирования этнокультурных и миграционных отношений. Наиболее известные монографии: "Телеологическое (целевое) толкование советского закона" (1988 г.), "Конституционный контроль" (1992 г.), "Правовая охрана Конституции" (1995 г.), "Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика" (1998 г.), "Национально-культурная автономия в Российской Федерации" (2003 г.; 2007 г. на болгарском языке); "Теория современной конституции" (2005 г., в соавт.; 2009 г. на болгарском языке), "Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент" (2005 г., в соавт.), "Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование" (2010 г.) Руководитель авторских коллективов, ответственный редактор и соавтор монографий "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации" (2003 г.), "Концепции развития российского законодательства" (2004, 2010 гг.), "Правительство Российской Федерации" (2005 г.), первого в отечественной государствоведческой литературе издания "Парламентское право России" (1999, 2003, 2013 гг.; 2016 г. на английском языке), монографий "Коррупция: природа, проявления, противодействие" (2012 г.; 2014 г. на китайском языке), "Правосудие в современном мире" (2012 г.; 2013 г. на английском языке), "Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности" (2013 г.), "Реформа науки и образования" (2014 г.), "Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право" (2014 г.), "Арктическое право: концепция развития" (2014 г.), "БРИКС: контуры многополярного мира" (2015 г.), "Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития" (2015 г.), "Научные концепции развития российского законодательства" (2015 г.). Является членом ряда научно-консультативных и совещательных органов: Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, Комиссии при Президенте Российской Федерации по государственным наградам, Комиссии Администрации Президента Российской Федерации по законопроектам, Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Экспертного совета Управления Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, Комиссии по вопросам совершенствования законодательства и правоприменительной практики Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям (с 2015 г.), Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере; Научного совета по правотворчеству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации; Экспертного совета при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Общественных советов Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной налоговой службы и др.; коллегии Министерства культуры Российской Федерации; заместителем председателя Международного союза юристов и членом Президиума Ассоциации юристов России.   ВВЕДЕНИЕ   Стремительно меняющаяся картина мира убеждает, что многие тренды, которые сложились в конце XX века, сегодня подвергаются тяжелым испытаниям. Конституционное развитие стран также приобретает новые черты, в том числе в связи со значительным усилением влияния глобализационных процессов на национальные правовые системы. Именно правовая, а в большей степени конституционно-правовая сфера вовлечена в эти процессы непосредственно. Одна из аксиом конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции - две стороны единого конституционного процесса, хотя реконструкция основного закона (частичная или полная) всегда требует больших инвестиций, "ломает" правовую систему, выстроенную последовательно на фундаменте конституции. С течением времени основные законы претерпевают изменения: вносятся поправки, принимаются новые конституционные тексты. Исследования подтверждают, что большая часть конституций, действующих в современных государствах, корректировалась. Это коснулось и "старейших" конституций, и самых новых основных законов <1>. Изменения имеют разный характер и часто достигают степени конституционных реформ. -------------------------------- <1> Например, не избежала этого одна из новых конституций - Конституция Венгрии 2011 г.   Для предыдущих столетий (XVIII - XIX вв.) - эпохи относительной конституционной стабильности - было характерно создание новых конституций в результате революций, поправки к ним были сравнительно редки: как известно, в Конституцию США за два с лишним века внесено всего 27 поправок. XX век можно рассматривать как период крупных конституционных изменений, ознаменовавшийся принятием первой конституции социалистического типа - Конституции РСФСР 1918 г. и созданием новых конституционных моделей <1> после Второй мировой войны. Это относится не только к 130 государствам, возникшим в результате освобождения от колониальной зависимости, но и к основным законам традиционных капиталистических государств, а также к новым конституциям постсоциалистических стран. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3 - 9; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005.   В завершающее десятилетие XX в. и начале XXI в. происходили многочисленные конституционные реформы по всему миру, назначение, масштаб и динамика которых заметно отличаются от прежних лет. В истории цивилизации немало ярких правовых образцов, но даже самые прогрессивные для своего времени правовые акты имеют недостатки. Ни одна конституция в мире не является совершенной, причем неурегулированность тех или иных проблем основным законом нельзя считать его дефектом и даже конституционным пробелом <1>. Определить исчерпывающий перечень вопросов, требующих конституционной регламентации, очень сложно, так как он зависит от исторических, социально-политических условий, целевого назначения конституции, степени зрелости общественных отношений и др. В то же время планки конституционных идеалов весьма высоки, а их достижение обусловлено временными и другими существенными факторами. -------------------------------- <1> Например, в Основном законе ФРГ не закреплены право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание, обязанность платить налоги.   Конституция - развивающаяся правовая материя, она поддается давлению обстоятельств и должна быть изменена, если этого потребует сложившаяся ситуация. Жизнь современного общества динамична, и даже масштабные события зачастую непредсказуемы, что влечет за собой трансформации в экономике, социальной сфере, политике и иногда в идеологии, в результате происходит множество экономических, политических и иных реформ. Другая сторона конституционного процесса связана с тем, что основной закон обеспечивает верховную легализацию общественного и государственного строя, поэтому любые изменения фундаментальных отношений требуют конституционных преобразований. Не имеет значения, принята "хорошая" или "плохая" конституция, демократическая или не очень. Любая конституция выполняет стабилизационную функцию, а в наше время все, что обеспечивает стабильность, является ценным. Конституция призвана поддерживать стабильность не только правовой системы, организации государства, но и общественных устоев. Вместе с тем излишняя консервация основного закона может вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению эволюционного развития государственности, к отмене прежних, принятию временных, а впоследствии и новых конституций. Так было во многих социалистических странах Европы, модернизованных арабских государствах Азии и Африки. Тезис о конституции как развивающейся правовой материи особого качества является почти общепризнанным. Существуют различные взгляды на то, что является движителем развития. В самом широком смысле их первоосновой считают изменение условий жизни. Данная позиция не указывает на юридические средства и пути таких изменений. Некоторые ученые и практики в этом свете рассматривают деятельность судебных органов (верховных судов, конституционных судов, конституционных советов, а иногда и иных судов, как в Великобритании). Идеи подобного рода составляют основу концепции "живой конституции", особенно распространенной в США. В том же ряду упоминаются научные исследования, воплощаемые на практике <1>. -------------------------------- <1> См., например: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998.   Тем не менее основным средством развития конституции является принятие к ней поправок. Поправки вносятся в конституционные тексты гораздо чаще, чем принимаются новые конституции. Правда, немалая их доля имеет незначительный, технический характер. Теоретически и практически актуален вопрос, когда изменение основного закона знаменует конституционную реформу. Очевидно, что конституционная реформа - это всегда определенный перерыв постепенности, качественное изменение конституционно-правовых институтов и норм, и этим она отличается от других изменений конституционного текста. Принятие конституционного или иного закона о конституционной реформе - ключевое событие, часть процесса реформирования общественных отношений. В самом законе о реформе часто содержится только принципиальное положение, затрагивающее определенный институт общественного, государственного строя, основы правового положения личности <1>. Крайне редко одного такого положения, сформулированного как новый принцип, бывает достаточно. Почти всегда изменение конституции требует принятия новых правовых актов, пересмотра действующего законодательства. Этот процесс может быть длительным, поскольку принятие законов и введение правовых институтов требует времени. -------------------------------- <1> Например, включение в 2004 г. в Конституцию Китая 1982 г. положения о "социалистическом рынке", переход от унитарной формы государственного устройства к федеративной в соответствии с конституционной поправкой 1993 г. в Бельгии, включение в британскую Конституцию в 1978 г. закона об основных правах человека, скопированного в основном с текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.   Создание в соответствии с конституционными нормами новых законодательных массивов, изменение территориального деления государства, формирование правоприменительной практики, перемены в правосознании населения - все это определенные переломы общественного развития. В большинстве случаев они имеют позитивный характер, даже если являются социально нейтральными; открыто реакционные конституционные реформы редки. Однако подобные изменения наряду с положительным содержанием неизбежно имеют отрицательные последствия, так как прерывают поступательный процесс развития государства и общества. Самым серьезным из них может стать снижение авторитета конституции и права. Им нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания. Отмена даже некоторых конституционных положений может быть представлена как отказ от уже воспринятых конституционных ценностей. Это чревато дезориентацией субъектов права, в первую очередь граждан, разрушением того тонкого пласта конституционного правосознания, который сформировался и отражает идеи и взгляды, определявшие их поведение долгие годы. Изменения конституции должны быть управляемым процессом. Это вовсе не означает, что они должны направляться только "сверху". Напротив, предложения об изменениях будут полнее соответствовать задачам социального прогресса, если их будет выдвигать общественность. Тогда конституционная реформа может играть свою роль в предотвращении ненужных потрясений и стать важнейшей составной частью модернизации общества. Немаловажной в этом является роль ученых, в том числе конституционалистов. Анализ отечественной литературы по вопросам конституционных реформ показывает, что на протяжении более десяти лет, т.е. до середины 2000-х гг., наука ставила задачу обеспечения главным образом стабильности нового основного закона, неприкосновенности его текста, что напрямую связывалось с его ролью в поддержании стабильности общества <1>. Основными научными направлениями этого периода были исследования проблем конституционализации законодательства, развития внутреннего потенциала конституции за счет различных форм толкования, в том числе судебного, ее прямого действия и охраны <2>. Это не мешало авторам указывать на недостатки действующей российской Конституции и предлагать возможные пути ее совершенствования, в том числе через конституционную реформу <3>. Определенный вклад в изучение темы конституционной реформы внесли исследования экономической, правовой, судебной, федеративной, административной и иных реформ <4>. -------------------------------- <1> См., например: Страшун Б.А. Не спешить с конституционной реформой // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов / Отв. ред. Л.О. Иванов. М., 1999. С. 86; Кабышев В.Т. Конституционализм в современной России // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право: Материалы всероссийской конференции. М., 2000. С. 10 - 11. <2> См., например: Хабриева Т.Я. Развитие правового потенциала Конституции и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по ее толкованию // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 185 - 196; Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. N 1. С. 105 - 112. <3> См., например: Захаров А. К проблеме совершенствования российской Конституции 1993 года // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998; Добрынин Н.М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальности и закономерности // Свободная мысль XXI. 2004. N 1. С. 103 - 112; Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 6 - 11; Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С. 2 - 9. <4> См., например: Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2003; Мальцев Г.В. Конституция и правовая реформа в Российской Федерации // Современное российское право: анализ основных тенденций: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2005. С. 8 - 11; Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008; Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010; Правосудие в современном мире: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой, В.М. Лебедева. М., 2012.   В российской и зарубежной литературе имеется множество работ, посвященных учению о конституции, истории конституций, конституционным процессам, отдельным конституциям или их типологическим и модельным группам. Однако немногочисленны специальные исследования <1>, предметом которых является конституционная реформа как особое явление. Более того, в известных зарубежных учебниках <2>, выдержавших более десятка переизданий, нет обособленных частей о конституционной реформе. Обычно авторы ограничиваются сведениями о том, как вносятся поправки в конституции, и иногда упоминаниями о содержании основных поправок. В немногих монографиях и статьях иностранных авторов внимание уделяется процедурным вопросам внесения поправок и принятию нового текста конституции, в частности в сравнительно-правовом ракурсе на основе опыта разных стран <3>. -------------------------------- <1> См., например: Бутько Л.В. Современная конституционная реформа: теория и практика. СПб., 1997; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 20 - 32; Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008. <2> См., например: Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15 ed. L., 2011; Katz A. Statsrecht. Grundkurs im  Recht. 18 aufl. , 2010; Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 ed., 2011. <3> См., например: Bjorn Erik Rasch, Roger D. Congleton. Amendment Procedures and Constitutional Stability // Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence. Cambridge, Mass, 2006; David E. Kyvig. Arranging for Amendment: Unintended Outcomes of Constitutional Design // Unintended Consequences of Constitutional Amendment. Athens: Univeristy of Georgia Press, 2000; Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Routledge, 2012.   В настоящем исследовании проведено обобщение современного опыта конституционных реформ, что позволило не только их систематизировать с опорой на выявленные главные черты, но и автономизировать от общей массы конституционных изменений, произошедших в последние два десятилетия. Предлагаемые в работе доктринальные оценки в определенной мере восполняют пробел в изучении волны конституционных реформ конца XX - начала XXI вв. и позволяют обнажить ряд новых проблем в конституционном праве, требующих своего разрешения, в том числе ввиду необходимости учета международных демократических правовых стандартов.

Мы поможем в написании ваших работ!