Лоббизм в органах государственного управления

 

В современных условиях развития демократических процессов в российском обществе одной из актуальных проблем становится про­цесс принятия государственных решений. Общество активно включа­ется в эту деятельность посредством своих институтов. Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан участвовать в управлении своей страной.

Лоббистская деятельность - явление многоплановое. Лоббизм является элементом сложно структурированного общества и отражает наличие разнообразных интересов социальных групп, ассоциаций, территориальных общностей и т.п. Процесс лоббирования заключает­ся в определенном воздействии лоббистов на государственных слу­жащих, которые обязаны принимать решения, исходя из целей, уста­новленных правом (Конституцией, законами и иными нормативными актами) и общественно одобряемых культурных и моральных норм. Чиновник, действуя в рамках закона и принимая необходимое для общества решение, выражаемое лоббистами, помогает лоббистам ар­тикулировать общественные интересы.

Однако возможен и другой вариант, когда чиновник, имея воз­можность распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами, дейст­вует в личных интересах или в интересах какой-либо организации, получая за это дополнительное вознаграждение. И тогда речь идет о коррупции. На данный момент коррупция признана одной из проблем, угрожающих национальной безопасности. Поэтому регулирование лоббистской деятельности является одной из составляющих решения проблемы борьбы с коррупцией.

Несмотря на то, что российское общественно-политическое раз­витие протекает в особом русле, необходимо анализировать и эффек­тивно использовать существующий мировой опыт в этом вопросе так, чтобы с учетом российских условий правильно и разумно использо­вать существующие наработки в практике регулирования лоббизма. За рубежом данный политический институт весьма эффективно ар­тикулирует общественные интересы, в то время как российский лоб­бизм не имеет под собой законодательной базы, правовых ограни­чений и выражает зачастую интересы коррупционных структур.

Лоббизм как форма продвижения заинтересованными группамисвоих требований присущ в той или иной степени любой политиче­ской системе. Характер системы и каналов взаимодействия общества и государства определяют удельный вес лоббизма в механизмах этого взаимодействия. Россия, переживающая процесс воссоздания демо­кратических институтов, имеет сегодня особенно благоприятные воз­можности для развития лоббистской деятельности, которая должнастать, в своем цивилизованном виде, инструментом взаимодействия гражданского общества и государства. Поэтому сегодня становится особенно актуальным изучение такого сложного социального явления,как лоббизм, его современного содержания, форм, которые он принимает в российской действительности, проблем его правового регули­рования.

По своей сущности лоббизм может быть отнесен к феноменам управленческого порядка, хотя он имеет достаточно сложную соци­альную природу. С одной стороны, его можно рассматривать как ре­зультат самоорганизационных процессов в гражданском обществе. В первую очередь, это формирование заинтересованных социальныхгрупп различного состава, или, как их определяет В.Д. Граждан, «ор­ганизованных групп интересов».' Он же дает очень символичное оп­ределение этому явлению: «Организованные группы интересов — это социальные общности (общественные объединения), активно добивающиеся удовлетворения собственных интересов с помощью Целенаправленного воздействия на государственные органы или их должностных лиц ».

С другой стороны, лоббизм уже давно является механизмом опосредования управленческих взаимодействий между гражданским обществом и государством, формой своеобразного социального обме­на: реализация интересов (экономических, социальных, культурных, религиозных и т.п.) в обмен на политическую стабильность и под­держку власти.

Но можно отметить и тот факт, что лоббизм постепенно стано­вится весомым инструментом влияния на процессы государственного правления, так как его возможности активно используются при взаимодействии между различными ветвями власти (например, во взаимо­отношениях исполнительной и законодательной власти). А это озна­чает, что лоббирование вошло в сферу деятельности государственных служащих, и его необходимо исследовать с точки зрения влияния это­го явления на государственную службу, на все ее компоненты, вклю­чая функциональные цели и задачи, организационную структуру, внутреннюю социальную среду и т.п.

Лоббизм необходимо рассматривать в качестве объекта со­циологии государственной службы, а его влияние на систему госу­дарственной службы и на государственных служащих - в качест­ве предмета.

Но так как в российской практике явление лоббизма как соци­ального феномена еще не изучено в полной мере, а сам институт лоб­бизма находится в процессе формирования и становления, особенно в сфере взаимодействий внутри государственной службы, то представ­ляется необходимым рассмотреть наиболее характерные его черты и определить возможные направления специализированных, в предмет­ном поле социологии государственной службы, исследований.

Взаимодействие экономически и политически заинтересован­ных групп предпринимателей, финансовых и промышленных кругов с органами государственной власти и управления осуществляется по­средством формальных и неформальных контактов, регулируемых особыми правовыми актами. Однако построение цивилизованных лоббистских отношений еще далеко не завершено, что определяет по­вышенный интерес широкой научной общественности к проблеме лоббизма в его различных формах проявления в современных россий­ских условиях.

Вместе с тем лоббизм - это система реализации интересов различных социальных групп граждан, экономических и политиче­ских союзов и объединений путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государст­венных органов власти и управления.

Иными словами, лоббизм выступает в качестве специфической профессиональной деятельности по оказанию воздействия на орга­ны государственной власти и управления для принятия тех или иных решений, в которых заинтересованы определенные экономические и политические группы.

Групповые, межличностные, социально-классовые интересы существуют на протяжении всей истории человечества - с тех пор как стали развиваться экономические отношения и складываться система государственной власти и управления. При этом движущим мотивом поведения отдельных личностей и социальных групп является стрем­ление реализовать свой интерес, который выражается, как правило, в попытках влиять на власть, получать статусные привилегии либо ма­териальные выгоды. В формировании групповых интересов (и одно­временно групп давления, если они пытаются реализовать свои инте­ресы путем воздействия на органы власти) активно участвуют финан­сово-промышленные группы, политические партии, а также общест­венные и религиозные организации.

В условиях авторитарных режимов удовлетворение групповых интересов во многом зависит от личных отношений с лидерами, вож­дями (президентом, премьер-министром, спикером палаты, лидером правящей партии и т.д.). Борьба ведется в основном за власть, собст­венность, должностные и статусные привилегии и право распределе­ния различных материальных и финансовых ресурсов. В обществах с рыночной экономикой широкое распространение получили такие ме­тоды воздействия, как борьба за голоса избирателей, финансовая под­держка партий и их лидеров, прямое или опосредованное воздействие на государственных чиновников. Не всегда эти методы лоббирования интересов заинтересованных групп можно назвать законными, порой они ведут к развитию коррупционных явлений в среде государствен­ных служащих.

Понимая неизбежность лоббирования, представители законода­тельных органов ищут формы его легализации и стремятся перевести «прямое» воздействие путем подкупа в непрямое, информационное воздействие, состоящее в предоставлении законодателям и государст­венным служащим полной информации, подтверждающей объектив­ный характер интересов, обоснованный или необоснованный характер требований тех или иных групп.

Объектом воздействия лоббистских интересов являются раз­личные условия ведения хозяйственной деятельности, в том числе:

- введение частной собственности на землю;

-собственность и право распоряжаться ею;

- право на занятие конкретной деятельностью;

- таможенные льготы;

 -налоги, квоты, лицензии.

Опыт различных стран с богатыми традициями лоббизма пока­зывает, что цели лоббистской деятельности по преимуществу эконо­мические. Это, как правило, налоговые льготы, распределение бюд­жетных средств, государственных квот и лицензий и т.п. Поэтому лоббистский интерес - это в первую очередь экономический интерес.

Существует по меньшей мере два способа реализации группо­вых интересов, их представительства: плюралистический и корпоративистский. Плюрализм - такой тип представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно. Они многочисленны, конкурируют между собой и не организованы в некую иерархическую систему. Независимо от государства они определяют свой интерес, своих лидеров, и то, насколько далеко они могут идти в преследова­нии своих целей. В одной и той же сфере деятельности может дейст­вовать несколько групп. Ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов. Достижение целей одной из групп -результат конкурентной борьбы. Этот вариант лоббизма использует практику давления снизу вверх, со стороны самоорганизующихся ин­тересов определенных слоев населения на государственные органы с целью получения определенных преимуществ, льгот, привилегий.

Корпоративистский тип представительства состоит в том, что государство заключает с какой-либо группой своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение), получая в обмен на предоставляемые привилегии лояльность и гарантию содействия государственным ин­тересам. В этом случае и группы интересов сравнительно немного­численны, функционально упорядочены (каждая группа «отвечает» за какую-то определенную категорию интересов), иерархизированы. Го­сударство в данном случае упорядочивает, регулирует и структуриру­ет лоббистскую деятельность. Именно оно признает за той или иной группой монопольное право на представительство лоббистского инте­реса в обмен на право влиять на определение предмета этого интереса, формы и методы его реализации, отбор лидеров и т.д.

Плюралистическое и корпоративистское лобби редко сущест­вуют в чистом виде, чаще всего имеет место их синтез. Преобладание в том или ином политическом режиме конкретных типов лоббирова­ния определяется множеством факторов, прежде всего политических. Например, в политике советского периода преобладало корпоративи­стское лоббирование. В экономике лоббирование концентрировалось в централизованных и официально утвержденных группах функцио­нального представительства (в Минфине, Госплане). В других сферах критерием отбора групп, которым предоставлялась монополия на представительство той или иной категории интересов, служила вер­ность господствующей идеологии. Государство отбирало и наделяло монопольным правом на представительство определенную, «идеоло­гически надежную» группу, после чего конкурентные группы либо ликвидировались, либо присоединялись к отобранной.

В административно-командной системе существовал лоббизм министерств. Он заключался в постоянной борьбе за ресурсы и средства. Помимо отраслевого, существовал и региональный лоббизм, где первые места занимали Москва и Ленинград Значение области опре­делялось наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в экономике страны. Связь области с лобби определяла возможность развития жилья и соцкультбыта, уровень снабжения, бюджет области. На областном уровне складывалась своя лоббистская структура. В от­личие от верхних эшелонов значительное место в ней занимали тор­говля и система местных кланов и землячеств, которая продвигала своих людей на ключевые должности, образовывая местную элиту. Для внешнего мира местная элита выступала как лоббистское образо­вание города или области. Обычно интеллигенция, за редким исклю­чением, не входила в партийно-хозяйственную элиту, образовывая свой круг общения.

Всовременных российских условиях лоббизм активно проявля­ется всфере политики и государственного управления. Различные за­интересованные группы принимают активное участие в избиратель­ныхкампаниях, стремятся сформировать блоки из «своих» депутатов, оказывают влияние на принятие решений в Государственной Думеи СоветеФедерации.

Одной из серьезных проблем, позволяющей лоббистам решать дела винтересах определенных групп, является двойственная струк­тура Думы.С одной стороны, основная работа по подготовке законо­проектов, их оценке и согласованию лежит на комитетах. В то же времяосновные вопросы деятельности Думырешаются Советом Го­сударственной Думы,где право решающего голоса принадлежит толькоруководителям фракций и Председателю Государственной Думы,а представители комитетов имеют лишь право совещательного голоса.В результате те комитеты, которые возглавляют представите­линаиболее влиятельных партий и фракций, имеют возможность лег­копроводить необходимые решения, не обращая особого внимания на ихпроработку и согласование с другими комитетами.

Методы и стиль работы лоббистских группв исполнительных структурах власти претерпели некоторые изменения, но,в отличие отметодов работы в законодательной ветви власти, в целом несущест­венных.В основном применяется «коридорный лоббизм», который сводится к проталкиванию выгодного решения через конкретных чи­новников или торможению принятия невыгодного решения. В этихЦелях наиболее важно иметь и поддерживать «своих» людей на клю­чевыхпостах. Причем в аппаратной иерархии официальные посты чиновников и реальная степень их влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно за расстановкой сил на ключевых постах и степенью их влияния на руководство, включая лиц, даже не входя­щих в официальные структуры, так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.

Основные методы «коридорной работы» состоят в том, что не­обходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного ру­ководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Напри­мер, самый простой способ заблокировать принятие того или иного решения - направить его на согласование не менее чем в пять различ­ных министерств и ведомств, назначив головным ведомство, явно пе­регруженное работой или не имеющее должного веса.

Кризисные явления в экономике России, отмечавшиеся в первой половине 90-х гг. XX в., привели к ужесточению борьбы за перерас­пределение государственных средств, увеличение прибылей, передел собственности и т.д. Поэтому были образованы крупные корпоратив­ные структуры, взаимодействия интересов которых происходят в раз­личных сферах жизнедеятельности. Основная задача, к решению ко­торой стремятся такие корпоративные структуры - это получение до­полнительных финансовых ресурсов из различных источников. Для этого корпоративная группировка должна, как минимум, иметь:

- своего представителя в высших эшелонах власти;

- экспортно-импортную структуру, желательно максимально монополизировавшую свой сектор экономики и сбыта продукции;

- собственную финансово-банковскую структуру;

- дружественную парламентскую фракцию или политическое движение;

- средства массовой информации.

Вывод, который следует сделать из анализа процессов развития российского лоббизма, отношений лоббистских групп и государст­венных органов - это то, что ни лоббизм, ни государственные инсти­туты не достигли той степени зрелости и цивилизованности, которые позволили бы им строить свои отношения, исходя из оптимального сочетания личных, групповых, общественных и государственных ин­тересов.

К сожалению, современный российский лоббизм в значительной степени способствует широкому распространению таких негативных явлений, как коррупция, протекционизм, плановость, бюрократизм и др. Это приводит к неоднозначным оценкам лоббизма как социаль­ною явления в обществе.

Становление цивилизованного лоббизма потребует много уси­лий в формировании правового пространства лоббистской деятельности, экономических механизмов взаимодействий заинтересованных групп и государства, развитии социального партнерства. Большая роль и ответственность возлагается на российских законодателей, ко­торые так и не смогли с 1995 г. принять Федеральный закон «О регу­лировании лоббистской деятельности в федеральных органах государ­ственной власти».

Но следует отметить и то, что ни представители гражданского общества (в основном предприниматели), ни государственные служа­щие пока еще не осознают в достаточной степени важность такой ме­ры. Результаты социологических исследований 2003 г. по актуальным проблемам государственной службы, проведенные под руководством автора среди населения и государственных служащих, показали, что принятие закона о лоббизме поддерживают только 10,9% респонден­тов из контингента населения и 12,5% из числа государственных слу­жащих.

Превращение существующих форм лоббизма в подлинно демо­кратический институт представительства и реализации законных групповых интересов гражданского общества - это объективная по­требность развития и российского общества, и российской государст­венности. Это и неизбежный процесс, в котором должна быть заинте­ресована вся российская общественность, которая, в свою очередь, должна проявлять в этом отношении активную гражданскую пози­цию. Заинтересованы в нем должны быть также все институты госу­дарства и гражданского общества, так как процессом становления и развития лоббизма в Российской Федерации необходимо управлять, контролировать его социальные последствия.

Из всего сказанного выше можно определить и ряд перспектив­ных задач социологии государственной службы в исследовании фе­номена лоббизма в России и процессов его становления и развития:

- изучение всех видов и типов заинтересованных групп с пози­ций лоббирования ими определенных социальных интересов в орга­нах государственной власти и управления;

- определение характеристик различного рода лоббистской дея­тельности, видов взаимодействий заинтересованных групп с государ­ственными служащими;

- выявление интересов государственных служащих в примене­нии лоббистских методов взаимодействий в системе государственной службы;

- выяснение социальных последствий введения лоббизма в практику функционирования государственной службы;

- проведение социологического мониторинга отношения насе­ления и государственных служащих к вопросам, связанным с практи­кой применения лоббистских действий, а также к лоббизму как ре­альному социальному явлению в российском обществе и системе го­сударственного управления.

Реализация этих задач позволит более полно раскрыть очень важные стороны процесса становления и развития лоббизма в России, получить информацию управленческого характера, способствовать эффективному общественному и государственному контролю его функционирования и определению возможных социальных последствий.

Сегодня можно отметить, что лоббизм постепенно становится весомым инструментом влияния на процессы государственного управления, так как его возможности активно используются при взаи­модействии между различными ветвями власти (например, во взаимо­отношениях исполнительной и законодательной власти). А это озна­чает, что лоббирование вошло в сферу деятельности государственных служащих, и его необходимо исследовать с точки зрения влияния это­го явления на государственную службу, на все ее компоненты, вклю­чая функциональные цели и задачи, организационную структуру, внутреннюю социальную среду и т.п.

Взаимодействие экономически и политически заинтересован­ных групп предпринимателей, финансовых и промышленных кругов с органами государственной власти и управления осуществляется по­средством формальных и неформальных контактов, регулируемых особыми правовыми актами. Однако построение цивилизованных лоббистских отношений еще далеко не завершено, что определяет по­вышенный интерес широкой научной общественности к проблеме лоббизма в его различных формах проявления в современных россий­ских условиях.

---

Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 1108; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!