Отсутствие системы внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и приватизационных сделок
Уже неоднократно отмечалось, что на протяжении 1993-2003 гг. в Российской Федерации не было создано действенной системы внешнего, независимого контроля процессов приватизации в соответствии с международными стандартами и требованиями.
Если до 1995 г. такая система не была сформирована, поскольку в стране объективно отсутствовал государственный орган, осуществляющий внешний финансовый контроль (несмотря на то что его создание прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации), то с момента возникновения Счетной палаты проблемы с отсутствием независимого контроля носят уже субъективный характер и связаны, по всей видимости, со стремлением органов исполнительной власти сохранить «свободу рук» в процессе приватизации.
Так, несмотря на принятие Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-З «Об акционерных обществах», статья 77 которого прямо требовала привлечения уполномоченного органа государственного финансового контроля для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций при их отчуждении из государственной собственности [29], продажа государственных активов во второй половине 90-х годов осуществлялась практически без участия Счетной палаты.
Более того, нередко в качестве «независимых внешних» экспертов привлекались аффилированные и заинтересованные юридические лица.
Так, вопреки действующему законодательству к оценке 8,5% акций РАО «ЕЭС России», принадлежавших государству, при их продаже в 1996 году на специализированном аукционе в качестве финансового консультанта без конкурса была привлечена заинтересованная зарубежная компания «CS First Boston», являвшаяся ранее акционером Общества, но не был привлечен в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» обязательный в этом случае государственный финансовый орган[30].
|
|
|
Вместе с тем, как показывает практика проведения Счетной палатой контроля за предпродажной подготовкой государственных пакетов акций, составление подлинно независимых заключений и экспертиз способствует значительному увеличению доходов федерального бюджета.
Так, например, проведение Счетной палатой проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долларов США[31].
Но в целом факты привлечения Счетной палаты к предприватизационным экспертизам являются единичными. В 1997 году Счетная палата давала заключение по результатам экспертизы плана приватизации и оценки активов «Российской государственной страховой компании». В 2002 году были проведены экспертизы определения начальной цены продажи пакетов акций ОАО «НГК «Славнефть», «Авиакомпании «Сибирь», ОАО «Саянскхимпром», ОАО «НК «ЛУКойл», «Изумрудные копи Урала», «Северовостокзолото», «Кузбассинвестуголь», «Магнитогорский меткомбинат», которые подлежали приватизации согласно Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год, а также была осуществлена оценка обоснованности цены продажи федерального пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания», реализованного 22 декабря 1999 года на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями.
|
|
|
К контролю за ходом и результатами других приватизационных сделок периода конца 90-х годов – 2003 годов Счетная палата не привлекалась.
Коррупция и неэффективность действий органов государственной власти по предупреждению криминализации экономики в ходе приватизации
В ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация «финансовых пирамид» и другие.
|
|
|
По оценке правоохранительных органов, в ходе приватизации сформировались условия, позволившие проводить операции по отмыванию теневых капиталов, по передаче значительной части государственного и муниципального имущества в собственность криминальных и полукриминальных структур, усиливая тем самым их влияние на различные сферы экономики и политической жизни, коррумпированность государственного аппарата.
Одной из причин криминализации экономики и нанесения экономического ущерба государству в ходе приватизации являются серьезные пробелы и недостатки законодательства, а также отсутствие необходимого государственного контроля. Так, например, значительный ущерб государству был нанесен невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных данным договором. Таким образом, существующим на тот момент законодательством недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности фактически была предоставлена возможность получить право собственности на государственное имущество, не выполняя при этом инвестиционные обязательства. Новый частный собственник имел право участвовать в различного рода сделках с государственным имуществом. В результате значительные объемы государственного имущества отчуждались в пользу частных коммерческих структур, в том числе нерезидентов, без последующего исполнения инвестиционных обязательств.
|
|
|
Анализ материалов контрольных мероприятий Счетной палаты, в том числе переданных в правоохранительные органы в период с 1995-го по 2003 год, свидетельствует о многочисленных случаях нанесения значительного ущерба государству из корыстных побуждений со стороны руководителей приватизированных предприятий, должностных лиц органов государственной власти и управления и новых собственников (акционеров). Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур с внесением основных фондов, объектов недвижимости либо иного ликвидного имущества основного предприятия в качестве доли в уставный капитал вновь образованных хозяйствующих субъектов. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий.
Итогом таких действий является существенное уменьшение доли государства на предприятиях, имеющих федеральные пакеты акций, и, как следствие, утрата государственного контроля за деятельностью важных объектов промышленности. Примерами тому могут служить Ижевский электромеханический завод, Мурманский морской торговый порт, Ульяновский авиационный промышленный комплекс, Курганский завод металлических мостовых конструкций и т.д. Нарушения со стороны представителей государственных органов в основном выражались в злоупотреблении должностными полномочиями в интересах коммерческих структур в целях получения личной выгоды.
Всего, по сведениям МВД России, за период с 1993-го по 2003 годы было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией. По результатам следствия в суд направлено 11045 уголовных дел, по которым привлечено к уголовной ответственности 1526 лиц.
По данным ГИЦ ГУБЭП МВД России, наибольшее количество преступлений в сфере приватизации (27,6 тыс.) было выявлено в 1993 году, причем основная их часть оказалась связана с оборотом приватизационных чеков. Причинами высокой криминализации экономики в тот период являлись, в частности, очевидные недостатки законодательной базы, регулирующей отношения собственности, слабый контроль за законностью происхождения денежных средств, используемых в ходе приватизации, высокие темпы инфляции, неразвитость системы налогообложения и др.
В 2003 году выявлено около 3,5 тыс. преступлений в сфере приватизации, к уголовной ответственности привлечено 345 лиц.
Динамика криминогенной ситуации в сфере приватизации за период 1995-2002 г. отображена на рис. 1.
В Иркутской области прокуратурой выявлено 760 нарушений законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в 1995-2002 гг., в Республике Адыгея – 711. В тот же период, например, в Республике Хакасия по искам прокуратуры 11 сделок признаны недействительными и 2 ничтожными, а в Саратовской области полностью или частично недействительными признаны 33 сделки по приватизации (5% от общего числа приватизированных предприятий), из них 9 – по искам прокуратуры.В Алтайском крае 141 сделка по приватизации была признана недействительной.
По оценкам правоохранительных органов, недостаточное внимание к комплексному прогнозированию последствий приватизации конкретных предприятий (особенно в оборонном комплексе), акцент на приоритетное решение текущих задач пополнения бюджета за счет продажи государственной собственности, а также безответственность ряда должностных лиц нередко приводили к реальным потерям в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности страны.
Рис. 1. Динамика криминогенной ситуации в сфере приватизации в 1995-2002 гг.
Так, например, после приобретения американской фирмой контрольного пакета акций курского АО «Кристалл», выпускавшего комплектующие изделия для систем наведения ракетного комплекса «Игла», было прекращено производство специзделий и утрачена уникальная технологическая база.
В результате применения для предприятий сферы оборонной промышленности механизма искусственного банкротства к выгоде узкого круга заинтересованных лиц разрушались вполне успешные производства, а сами предприятия и их активы уводились из-под контроля государства, в том числе переходили в собственность нерезидентов. При этом в ряде случаев инициаторами искусственного возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий оборонно-промышленного комплекса выступали не только коммерческие структуры, но также федеральные ведомства и организации, в том числе государственные предприятия топливно-энергетического и коммунального комплекса[32].
Всего за период 1995-2002 гг. органами прокуратуры выявлено 3850 преступлений, связанных с приватизацией. Из них в крупном и особо крупном размере совершено 1136 преступлений, путем мошенничества – 2069 (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растраты – 587 (ст. 160 УК РФ). Совершено 313 преступлений, направленных против государственной службы и службы в органах самоуправления (гл. 30 УК РФ) и выявлен 51 факт злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). 23 преступления совершено сотрудниками органов государственной власти и управления, 5 – государственных предприятий и учреждений, 3 – комитетов по управлению имуществом.
По результатам проведенных проверок органами прокуратуры заявлено девятнадцать исков, в том числе имущественного характера на сумму более 47 млн рублей. Основная часть исков вносилась о признании сделок приватизации недействительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного имущества.
Счетная палата по результатам проведенных в 1995-2003 гг. контрольных мероприятий в сфере приватизации направила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации более 50 обращений по выявленным фактам нарушений. Однако при рассмотрении правоохранительными органами материалов Счетной палаты возникал ряд проблем, которые препятствовали эффективному реагированию по фактам нарушения законности в процессе приватизации. В частности, действующим уголовным законодательством не предусмотрен самостоятельный состав преступления, устанавливающий ответственность за нарушение законодательства, регулирующего вопросы приватизации. По этой причине спектр составов преступлений, выявляемых в ходе приватизации, может быть очень широк.
Кроме того, Счетная палата не наделена правом обращения в суд по фактам выявленных нарушений, а согласно международным стандартам деятельности высших органов внешнего финансового контроля в сфере борьбы с мошенничеством и коррупцией[33] аудиторы вообще не имеют права самостоятельно квалифицировать выявленные факты нарушений как преступления. Так, согласно Принципу 28 Руководства АЗОСАИ[34] по борьбе с мошенничеством и коррупцией термины «мошенничество» или «коррупция» не могут быть использованы в заключительных выводах аудиторской проверки, поскольку такое обвинение может быть выдвинуто только судом[35]. Но для того чтобы дело дошло до суда, необходимо обеспечить четкое и эффективное взаимодействие правоохранительных органов и Счетной палаты, что до последнего времени составляло определенную проблему. Например, отмечались периоды, когда Генеральная прокуратура Российской Федерации вообще не реагировала должным образом на материалы, направляемые Счетной палатой в ее адрес.
В связи с тем, что современная экономическая преступность все больше приобретает транснациональные черты, чрезвычайно актуальной становится задача создания «единого фронта» правоохранительных органов и высших органов финансового контроля различных государств в борьбе с экономическими преступлениями, в том числе с мошенничеством и коррупцией в сфере приватизации государственной собственности.
[1] Проверка законности постановления Правительства РФ от 20 мая 1999 г. № 559 в части продажи принадлежащих РФ 75,6 процента акций ОАО «Красноярская угольная компания» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №1 (193), п.5 от 14 января 2000 г.).
[2] См. распоряжения от 18 ноября 1996 г. № 1214-р и от 19 ноября 1996 г. № 1216-р.
[3] Отчет о результатах экспертизы и оценки активов «Российской страховой государственной компании» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 18 (89) от 16 мая 1997 г.).
[4] Отчет о результатах проверки эффективности, законности и целесообразности приватизации предприятий угольной отрасли Кемеровской области в 1996-1998 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №2 (153), п.2 от 22 января1999 г.).
[5] Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».
[6] Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества».
[7] Отчет о результатах проверки соблюдения требований законодательства при осуществлении приватизации АО «Холдинговая компания Усть-Илимского лесопромышленного комплекса» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 26(218) п. 28 от 10 июля 2000 г.).
[8] См. пункт 2.2 «Объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Правительства Российской Федерации», и пункт 2.3 «Объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых осуществляется по решению Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств» Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284) (с изменениями от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 23 июля 2001 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 8 августа, 19 ноября 2003 г., 16 августа2004 г.).
[9] Предприятие производит авиадвигатели для боевых самолетов, в том числе для Су-27.
[10] Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284.
[11] Отчет о результатах комплексной проверки законности и эффективности приватизации и использования федеральной собственности и финансово-хозяйственной деятельности Мурманского морского порта (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №24(175) п.19 от 25 июля 1999 г.).
[12] См.: Федеральный закон от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год».
[13] См., например: Закон Республики Татарстан от 5 февраля 1992 г. № 1403-XII «О приватизации государственного имущества в Республике Татарстан»; постановление Совета Администрации Красноярского края от 10 апреля 2002 г. № 112-п «Об утверждении Положения о Красноярском краевом комитете по управлению государственным имуществом»; Закон Сахалинской области от 20 июля 1999 г. № 8а «О Законе об управлении областной государственной собственностью»; распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 25 мая 1994 г. № 539-р «О приватизации жилищного фонда в Санкт-Петербурге»; постановление главы администрации Чукотского автономного округа от 11 апреля 1994 г. № 140 «Об утверждении Положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Чукотском автономном округе».
[14] Отчет по проверке деятельности Российского фонда федерального имущества по исполнению Федеральных законов «О федеральном бюджете на 1996 год» и «О федеральном бюджете на 1997 год» в части доходов от приватизации и использования федеральной собственности (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №25 (138), п. 8 от 17 июля 1998 г.).
[15] Отчет о результатах проверки эффективности, целесообразности и соответствия законодательству Российской Федерации использования федерального имущества и средств федерального бюджета при приватизации предприятий лесопромышленного комплекса (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 26 (218), п. 29 от 13 июля 2000 г.).
[16] Подраздела 2.3 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1992 г. № 906, письма Госкомимущества России от 15 октября 1992 г. № ПМ-15/7494.
[17] Отчет о результатах проверки ОАО «Нефтепорт» (г. Находка) в части порядка приватизации, эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, а также своевременности и полноты поступлений в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральной собственностью (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 44 (369), п. 11.1 от 19 декабря 2003 г.).
[18] Отчет о результатах проверки соблюдения требований законодательства при осуществлении приватизации АО «Холдинговая компания Усть-Илимского лесопромышленного комплекса» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 26 (218), п. 28 от 10 июля 2000 г.).
[19] Заключение Счетной палаты по результатам экспертизы плана приватизации и оценки активов «Российской страховой государственной компании» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №18 (89), п.4 от 16 мая 1997 г.).
[20] Доля акций, продаваемых иностранным инвесторам, не должна превышать 15% акций акционерного общества.
[21] К сведению, комбинат выпускал 77,35% от общероссийского производства глюкозы кристаллической для медицинских целей, занимал доминирующее положение на внутреннем рынке.
[22] Отчет о результатах документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России» за 1997 год и проверки деятельности представителей государства в составе совета директоров РАО «ЕЭС России» по соблюдению интересов государства (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации №26 (139), п.1 от 8 сентября 1998 г.).
[23] Отчет о результатах комплексной проверки использования федеральной собственности Российским акционерным обществом энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 29 (221) от 1 сентября 2000 г.).
[24] Так, например, в 1996-1997 годах РФФИ с нарушениями действующих нормативных правовых актов выполнял функции как по организации и проведению конкурсов, так и по контролю за выполнением договорных обязательств, что в итоге приводило к снижению объема финансовых средств, поступающих в федеральный бюджет.
[25] Утверждено приказом Минфина СССР от 29 ноября 1990 г. № 131.
[26] Отчет о результатах проверки ОАО «Восточная нефтяная компания» в части эффективности управления 36-процентным пакетом акций, находящимся в федеральной собственности, и проведении Минимуществом России предпродажной подготовки, в том числе определения начальной цены продажи указанного пакета акций (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 25 (308), п. 5 от 19 июля 2002 г.).
[27] Отчет по результатам проверки целесообразности, эффективности и соответствия законодательству Российской Федерации продажи находившихся в федеральной собственности акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» (ОАО «ТНК») (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 39 (110), п. 3 от 10 декабря 1997 г.).
[28] Отчет о результатах проверки эффективности и целесообразности акционирования и продажи пакетов акций ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», находящихся в федеральной собственности (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 13 (164), п. 11 от 16 апреля 1999 г.).
[29] В Указе Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера» определялся частный случай привлечения Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций.
[30] Отчет о результатах проверки процесса и результатов приватизации, управления государственным пакетом акций РАО «ЕЭС России» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 25 (138), п. 9 от 17 июля 1998 г.). См. также Отчет о результатах проверки законности и целесообразности структурной реорганизации, акционирования и приватизации государственных авиапредприятий ОАО «Тюменские авиалинии» и ОАО «Внуковские авиалинии» (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации № 36 (272), п. 4. от 12 октября 2001 г.).
[31] См.: Финансовый контроль. 2002. № 3 (6), с. 14.
[32] См.: Отчет об итогах обобщения фактов нарушений в сфере приватизации, выявленных в результате проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий в 1995-2003 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, п. 11.4 от 4 июня 2004 г., № 19 (38)).
[33] См., например, Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.) -http://www.asosai.org/fraud_guidelines/index.html
[34] АЗОСАИ - Азиатская организация высших органов финансового контроля.
[35]См.: Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (2002 г.).
Дата добавления: 2018-06-27; просмотров: 288; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!