Развитие законодательства о формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Способы формирования верхней палаты парламента в мировой практике, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах представляют огромное многообразие, для определения, какой больше подходит для России, необходимо определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна[72].
При формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов. Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы.
По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти[73].
История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года[74]. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, которые создавались в рамках границ субъектов Федерации. Количество округов соответствовало числу субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона. При этом избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. Вместе с выборами проводился референдум по Конституции РФ, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе[75].
|
|
|
По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции РФ (п. 7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба[76]. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[77], в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
|
|
|
Пожалуй, два ключевых обстоятельства привели к необходимости замены порядка формирования Совета Федерации образца 1995-2001 гг.
Первое объясняется отсутствием постоянно функционирующего на профессиональной основе Совета Федерации. Между тем перед этим конституционным органом были поставлены новые задачи, диктующие возрастание его роли во внутрипарламентской системе, в законодательном процессе, в организации и упорядочении федеративных отношений. И хотя Совет Федерации признается вполне оправданным для российской государственности институтом, осуществлявшим эффективную фильтрацию думского законодательства, стабилизировавшим отношения между различными ветвями власти, он претендует в настоящее время на более высокую роль[78].
|
|
|
Второе обстоятельство связано с тем, что «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации. В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало диспропорцией в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами. Высокий федеральный статус нередко использовался главами регионов для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов». Требовалось ограничение роли губернаторского корпуса, превратившегося, по выражению А. Чечевишникова, в «политическую корпорацию в федеральной политике»[79].
С другой стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона.
|
|
|
В рамках программы по углублению конституционной реформы 5 августа 2000 г., Президент РФ Владимир Путин подписал новый Федеральный закон N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[80]. Согласно данному закону член Совета Федерации - представитель законодательного органа государственной власти избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным органом государственной власти двумя третями голосов.
Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте РФ - Государственный Совет).
Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации[81].
Действующий Президент РФ Д. Медведев 14 февраля 2009 г. подписал Федеральный закон № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с данным законом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.
Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2011 года. Установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации доработают свой срок полномочий.
Президентом подписан Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. N 295-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому с 15 ноября 2010 г. полномочия нового члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Приступать к осуществлению своих полномочий новый член Совета Федерации должен на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ. Ранее предполагалось, что избранный (назначенный) член Совета Федерации должен приступать к осуществлению своих обязанностей со дня подтверждения получения Советом Федерации документов о прекращении новым членом Совета Федерации полномочий депутата регионального или муниципального представительного органа и иных документов об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации[82].
Характеристика внесенных в Государственную Думу законопроектов о выборности членов Совета Федерации представляют наиболее полную картину тех способов формирования, которые прошла вторая палата за все годы. Следует отметить, что выборных вариантов формирования верхней палаты за все время ее существования было сформулировано множество, но очень незначительная часть этих предложений стала законопроектами и была передана на рассмотрение Государственной Думы[83].
1) В законопроекте, внесенном 21 апреля 1995 г.депутатами Государственной Думы Н.А. Вервейко, Л.Н. Завадской, Б.И. Замай, В.Б. Исаковым и А.И. Лукьяновым, предлагалось избирать представителей субъектов в Совете Федерации гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права из списка кандидатур, выдвигаемых законодательным и исполнительным органами субъектов.
Кандидатуры от законодательного органа власти предлагаются его депутатами. В список предложенных к выдвижению вносятся все кандидаты, получившие по итогам тайного голосования не менее 20% голосов. Далее проводится голосование за список в целом. Cписок считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов законодательного органа власти субъекта.
Выдвижение кандидатов от исполнительного органа власти производится на специально созываемом совещании. Правом на участие в работе совещания и на предложение кандидатов обладает глава исполнительной власти и руководители органов управления административно-территориальных единиц субъекта. Список кандидатов формируется по итогам тайного голосования. В него вносятся все кандидаты, получившие не менее 20% голосов. Затем проводится голосование за список в целом. Указанный список считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа лиц, имеющих право на участие в работе совещания.
Выборы членов Совета Федерации проводятся каждые 4 года во второе воскресенье декабря. День выборов может быть перенесен ЦИК Российской Федерации, но не более чем на 1 месяц в целях совмещения его с днем выборов депутатов Государственной Думы. Члены Совета Федерации от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта избираются одновременно. Для проведения выборов членов Совета Федерации на территории Российской Федерации в каждом субъекте образуются два одномандатных избирательных округа, границы каждого из которых совпадают с границами субъекта Федерации. В одном из округов избирается член Совета Федерации от законодательного, в другом - от исполнительного органа государственной власти субъекта. Избранными признаются кандидаты, которые получили по соответствующему округу наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что это число голосов превышает число голосов, поданных против всех кандидатов. Расходы по подготовке и проведению выборов членов Совета Федерации производятся за счет средств федерального бюджета. Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 21 года.
Данный законопроект был принят Государственной Думой в трех чтениях и 27 июля 1995 г. одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ отклонил этот закон, поскольку, по его мнению, он противоречил Конституции РФ. Президентское вето Государственная Дума преодолеть не смогла.
2) В Государственную Думу 29 сентября 1999 г. поступил проект федерального закона, подготовленный депутатами Государственной Думы В.А. Калягиным, Е.Б. Мизулиной, Ю.П. Ивановым, В.В. Курочкиным, Ю.И. Чуньковым и В.Л. Шейнисом. Основная идея данного законопроекта состояла в установлении порядка выборов членов Совета Федерации, аналогичного порядку образования Государственной Думы. Кандидаты в члены Совета Федерации могут быть выдвинуты избирателями в порядке самовыдвижения и зарегистрированными избирательными объединениями (блоками). В поддержку кандидатов должны быть собраны подписи избирателей данного избирательного округа в количестве не менее 1% от общего числа избирателей округа. Выдвижение кандидатов от законодательного органа власти производится тайным голосованием на сессии данного законодательного органа из числа внесенных в список зарегистрированных окружной избирательной комиссией кандидатов. Выдвижение кандидатов от органа исполнительной власти производится коллегиальным органом исполнительной власти субъекта, созданным в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта, из числа внесенных в список зарегистрированных окружной избирательной комиссией кандидатов. Решение о выдвижении кандидатов принимается как законодательным (представительным) органом, так и органом исполнительной власти субъекта в отношении не менее чем 2 кандидатов.
Кандидат считается выдвинутым в члены Совета Федерации, если за него проголосовало не менее 1/5 лиц, принимавших участие в голосовании. Представители от органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы членов Совета Федерации могут проводиться одновременно с выборами депутатов Государственной Думы.
Для обеспечения синхронного проведения выборов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации день выборов может быть перенесен, но не более чем на 6 месяцев. На территории каждого субъекта Федерации образуются два одномандатных избирательных округа, раздельно для выборов члена Совета Федерации от законодательного и от исполнительного органов власти субъекта Федерации. Каждый избиратель получает два бюллетеня: один для выборов представителя от законодательного органа и один - от органа исполнительной власти субъекта Федерации. В каждый бюллетень включаются не менее двух кандидатов.
Порядок голосования и определения результатов выборов соответствует порядку голосования и определения результатов выборов депутатов Государственной Думы. Расходы на подготовку и проведение выборов членов Совета Федерации производятся за счет средств федерального бюджета. Срок полномочий Совета Федерации одного созыва не может превышать 4 лет. Конкретный срок полномочий для обоих (или одного из) представителей от данного субъекта Федерации в Совете Федерации устанавливается законом субъекта РФ. При этом срок полномочий члена Совета Федерации не может быть менее двух лет. Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, не моложе 30 лет, имеющий стаж работы в исполнительных органах государственной власти не менее 5 лет или являвшийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти не менее одного созыва.
3) Депутаты Государственной Думы М.Е. Бугера и О.В. Морозов в законопроекте, внесенном 8 июля 2001 г., предложили, чтобы решением законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) утверждалось по одной кандидатуре представителей в Совет Федерации. Затем эти кандидатуры выносятся для одобрения гражданами, постоянно проживающими на территории соответствующего субъекта. Кандидатура считается одобренной, если за нее проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.
День голосования по вопросу об одобрении кандидатур представителей законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации в Совете Федерации может совмещаться с днем других выборов, проводимых в соответствии с избирательным законодательством. Одобрение гражданами кандидатур представителей законодательного и исполнительного органов власти субъекта в Совете Федерации производится в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации.
Срок полномочий члена Совета Федерации, избранного (назначенного) от субъекта РФ, не может превышать срока полномочий соответствующего органа законодательной (представительной) или исполнительной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Ряд положений в законопроекте, не согласуются со статьями Конституции РФ, так не содержится указания на то, в рамках какой процедуры осуществляется голосование граждан, относя регулирование данного вопроса к законодательству субъектов РФ. В связи с тем, что законопроект направлен на регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, на формирование федеральных органов государственной власти, указанные положения противоречат ст. 71 и 76 Конституции РФ, установившим, что по предметам ведения Российской Федерации, к которым относятся и названные выше положения, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
4) Государственная Дума Астраханской области в июне 2002 года внесла в Государственную Думу законопроект «О поправке к Конституции Российской Федерации», в пояснительной записке к которому говорилось, что формулировка ч. 2 ст. 95 Конституции РФ фактически блокирует возможность прямых выборов Совета Федерации. Поэтому, по мнению депутатов Астраханской Думы, никакие предлагаемые решения проблемы выборности верхней палаты при сохранении этой формулировки не выдерживают критики. Наиболее рациональным было бы, на их взгляд, установление выборов членов Совета Федерации непосредственно населением, проживающим на территории субъектов РФ, путем внесения изменений в ст. 95, 96 и 97 Конституции РФ.
5) Согласно законопроекту, внесенному в Госдуму в январе 2003 года депутатами И.Ю. Артемьевым, С.В. Иваненко и С.С. Митрохиным, избрание членов Совета Федерации на 4 года осуществляется непосредственно населением. Кандидатов от законодательного органа власти выдвигает соответствующий законодательный орган субъекта из числа кандидатур, предложенных политическими партиями, избирательными блоками, депутатами законодательного органа власти субъекта (по 1 кандидатуре). Кандидат, в поддержку которого проголосовали не менее 1/5 от общего числа депутатов, считается выдвинутым. Решение принимается тайным голосованием.
Выдвижение кандидата от исполнительного органа государственной власти субъекта производится из числа предложенных для выдвижения от исполнительного органа власти кандидатур. Кандидатуры могут предлагаться политическими партиями, избирательными блоками, высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта). Члены Совета Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Каждый избиратель получает один бюллетень по выборам члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа и один бюллетень по выборам члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта РФ. Избранным признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы члена Совета Федерации от субъекта Федерации проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию соответствующего субъекта. Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 30 лет.
В данном законопроекте положение статьи о выдвижении соответствующей кандидатуры высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не соответствует ст. 95 Конституции РФ в той части, где устанавливается, что один из представителей от каждого субъекта РФ в Совете Федерации является представителем от исполнительного органа власти. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Федерации обязательно формируется высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти. Следовательно, право назначения представителя в Совете Федерации должно принадлежать этому органу исполнительной власти субъекта, а не только ее высшему должностному лицу с тем, чтобы данный представитель представлял в Совете Федерации всю исполнительную власть субъекта РФ, а не ее высшее должностное лицо.
Также в этом законопроекте положение о том, что выдвинутым от соответствующего законодательного органа государственной власти субъекта РФ считается кандидат, в поддержку которого проголосовали не менее 1/5 от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, не соответствует ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, поскольку лицо, поддержанное всего лишь 1/5 частью от общего числа депутатов названного представительного органа не может рассматриваться в качестве представителя этого органа.
6) Свой вариант выборного порядка формирования Совета Федерации 26 февраля 2007 г. предложили депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В законопроекте предлагалось избирать членов Совета Федерации гражданами, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, из числа кандидатов, выдвинутых законодательным органом государственной власти (председателем, объединениями депутатов (фракциями) или группой депутатов не менее пяти человек) и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Выборы назначаются на ближайший день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти или в органы государственной власти субъектов Федерации.
Для проведения выборов члена Совета Федерации определяется единый избирательный округ, который включает всю территорию субъекта РФ. Порядок подготовки и проведения выборов члена Совета Федерации в законопроекте не определен, лишь указывается, что законодательство в этой области составляют Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законы субъектов РФ. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из бюджета субъекта РФ.
Полномочия представителя от законодательного органа власти прекращаются со дня избрания нового представителя от законодательного органа нового созыва. Полномочия представителя от исполнительного органа прекращаются со дня избрания нового представителя от вновь назначенного высшего должностного лица субъекта.
Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание на территории иностранного государства, достигший 30 лет и обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Данным законопроектом, предусматривалось, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов членов Совета Федерации, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из бюджета субъекта Федерации. Вместе с тем отмечалось, что в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится формирование федеральных органов государственной власти. Согласно п. 1 ст. 57 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета. Согласно п. 6 ст. 1 названного Федерального закона федеральные законы, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить указанному Федеральному закону.
Итак, большинство из вышеприведенных законопроектов (за исключением проекта, подготовленного депутатами Государственной Думы Астраханской области) предлагают в целом похожую схему формирования Совета Федерации, при которой органам государственной власти субъектов Федерации принадлежит исключительное право выдвижения кандидатов, а избирателям данного субъекта - право выбирать из числа предложенных кандидатур членов верхней палаты. Таким образом, авторы данных законопроектов пытались, предлагая новый порядок формирования Совета Федерации, вписать выборный элемент в рамки действующей Конституции РФ.
Между тем, Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своих заключениях на вышеприведенные законопроекты указывало на то, что выборный, с участием граждан, порядок формирования Совета Федерации не соответствует положениям Конституции РФ. В качестве основного и общего для всех законопроектов аргумента указывалось: поскольку в ч. 2 ст. 96 Конституции РФ использованы два различных, не совпадающих по своему юридическому, смысловому значению термина относительно образования каждой из палат Федерального Собрания (применительно к Совету Федерации - «порядок формирования», применительно к Государственной Думе - «порядок выборов депутатов Государственной Думы»), то отсюда следует, что порядок образования палат различен.
К тому же термин «избираются», использованный в п. 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, в сочетании с п. 9 этого же раздела был применим к депутатам Совета Федерации только первого созыва. В последующем применительно к Совету Федерации речь идет о формировании, а не избрании, так как эта палата может формироваться как путем избрания, так и назначения представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ[84].
Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм «квотной», «цензовой» представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного выдвижения и избрания кандидатов)[85].
Что касается всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, то эти принципиальные положения, по мнению Правового управления, имеют прямое отношение к выборам (или избранию) конкретных лиц (например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы), но эти положения не вполне корректно считать принципами формирования Совета Федерации или других формируемых органов.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 594; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!