Местное управление во Франции

Самоуправление во Франции

Современная организация местного управления во Франции ведет свое начало с VIII года республики, именно с закона 28 плювиоза, и с тех пор сохранилась и до настоящего времени, лишь с небольшими изменениями в подробностях.

Вся территория Франции разделяется в, административном отношении на 86 департаментов (декрет национального собрания 22 декабря 1789 г.). Департаменты разделяются на округи (arrondissement), округи на кантоны и кантоны на общины (communes), причем французский закон не делает различия между городскими и сельскими общинами. И те и другие одинаково подчиняются одному и тому же режиму. Только для Парижа и Лиона установлено особое управление.

Из перечисленных административных делений общее значение имеют только департаменты, округа и общины. Только в этих административных единицах имеются и органы самоуправления.

Кантоны имеют значение только судебных и избирательных округов для выборов в окружные и департаментские советы. Кроме того в главном месте кантона заседает воинское присутствие (conseil de révision). Но в кантоне нет ни особого представителя правительственной власти, ни выборного совета. Поэтому в последующем изложении я и не буду вовсе останавливаться на кантональном делении.

Организация управления департаментов, округов и общин основана на одном общем принципе, “что действовать есть дело одного, а рассуждать дела многих”. Согласно с этим принципом в каждом из административных делений имеется: во-первых, единоличный представитель власти, во-вторых, выборный совет. Вся полнота власти исполнительной сосредоточена при этом по правилу в руках единоличного органа местной администрации. Выборный совет является органом обсуждающим; он вотирует местный бюджет, подает мнения (avis) по вопросам местного управления, отчасти контролирует деятельность единоличного правительственного органа, но власти приводить в исполнение свои постановления он вовсе не имеет.

Во главе департамента стоит префект, представитель правительственной власти, чиновник, назначаемый и сменяемый по усмотрению администрации. Он местный орган всех министерств, так как во Франции ни одно министерство не имеет специальных местных органов. Он является исполнителем не только правительственных распоряжений, но и всех постановлений генеральных советов. Вместе с тем генеральный совет не может обсуждать никакого вопроса, не выслушав предварительно заключения о нем префекта.

При префекте имеется бюро префектуры, управляемое генеральным секретарем, главным его помощником, заменяющим его в случаях необходимости, и кроме того особый совет префектуры, выполняющий функции: 1) совещательного учреждения при префекте, мнения которого по некоторым делам он обязательно должен выслушать прежде постановления решения, и 2) административного суда первой инстанции. Совет префектуры составляется из чиновников, также назначаемых и сменяемых по усмотрению администрации. Таковы правительственные органы в департаменте. Органами департаментского самоуправления служат генеральный совет и постоянная комиссия.

Генеральный совет составляется из генеральных советников, избираемых всеобщей подачей голосов, сроком на шесть лет, с частичным обновлением на половину каждые три года. В случае роспуска совета состав его возобновляется сполна. Избранными могут быть все избиратели, достигшие 25 лет от роду и связанные с данным департаментом или фактом постоянного в нем жительства, или нахождением в департаментском списке плательщиков налогов. Во всяком случае число советников, недомицилированных в департаменте, не должно превышать четверти общего числа советников. Но некоторые должности, например, члена совета префектуры, полицейского чиновника, несовместимы с званием генерального советника. Нельзя также быть членом более как одного генерального совета. Нельзя также соединять звания генерального и окружного советника. Выборы производятся тайным, письменным голосованием по кантонам, так что каждый кантон избирает одного генерального советника. Число кантонов, а следовательно и число советников в различных департаментах колеблется от 17 до 62.

Генеральные советы имеют каждый год две очередные сессии: одну во второй понедельник после Пасхи, другую — в первый понедельник после 15 августа. Первая очередная сессия должна длиться не более 15 дней, вторая — не более месяца. Чрезвычайные собрания могут иметь место или по распоряжению президента республики, или по требованию не менее ⅔ членов совета, письменно заявленному президенту. Чрезвычайные сессии не могут продолжаться более 8 дней. Председатель, вице-председатели и секретари выбираются самим советом на каждый год особо. Префект может присутствовать в совете, за исключением тех заседаний, когда рассматриваются его отчеты по исполнению департаментской сметы. Если он того требует, он должен быть выслушан по любому вопросу, обсуждаемому в совете.

Заседание совета публичное, но, по предложению префекта, президента или 5 членов, может быть советом без обсуждения сделано постановление о закрытии дверей. Quorum заседаний составляет половина плюс один член. В случае разделения голосов поровну, голос председателя дает перевес.

Генеральные советы могут сноситься между собой и обсуждать общие вопросы в между департаментских конференциях, состоящих или из членов постоянных комиссий, или из особо выбранных. Префекты могут присутствовать на этих конференциях и распускать их, если они выйдут за пределы своей программы.

Первоначально, по закону 28 плювиоза VIII года, генеральные советы вовсе не имели постоянного органа. Они заседали два раза в год, а все остальное время единственным правителем департамента был префект. Законом 1871 г. в этом отношении внесено весьма существенное изменение. Правда, и теперь генеральный совет не имеет своего исполнительного органа. Все его постановления и теперь, как и прежде, приводятся в исполнение префектом. Но деятельность префекта по исполнению постановлений генерального совета доставлена теперь под контроль особой департаментской комиссии, собирающейся ежемесячно.

Департаментская комиссия избирается генеральным советом из своей среды ежегодно в осеннюю сессию, в составе от четырех до семи членов и притом так, чтобы от каждого округа был по возможности один член. Члены комиссии не получают никакого вознаграждения. Новые выборы комиссии могут происходить и не в годичный срок, если 1) совет будет распущен, и 2) если между префектом и комиссией произойдет конфликт, и совет найдет уместным избрать новую комиссию. Председательствует в комиссии старший по возрасту. Она собирается один раз каждый месяц, но префект и президент комиссии могут созывать и экстренные ее заседания во всякое время. Префект или его представитель присутствуют в заседаниях и по желанию их должны быть выслушаны.

Первоначально генеральные советы вовсе не имели решительной власти. Они подавали только мнения, которые, чтобы получить исполнительную силу, все нуждались в утверждении правительством. Законы 1866 и 1871 гг. внесли в этом отношении существенное изменение, предоставив генеральным советам по некоторым, а закон 1871 г. даже по большинству дел власть постановлять решения. По своему юридическому значению постановления генеральных советов разделяются теперь на четыре категории. Первую из них составляют решения, имеющие безусловную силу. Французские юристы называют их décisions souveraines. таковы постановления о распределении прямых налогов, вотирование добавочных сантимов, в пределах, устанавливаемых государственным бюджетом, заключение займов, погашаемых не далее как в 15 лет, определение максимума общинных сантимов. Вторая категория — окончательные решения, décisions définitives. Они приводятся в исполнение через 20 дней после закрытия сессии, если в течение этого срока префект не потребует их отмены по превышению власти или незаконности. Отмена таких постановлений генерального совета совершается не иначе, как декретом президента республики по выслушивании мнения Государственного Совета.

Третью категорию постановлений генерального совета составляют те, которые, не требуя также утверждения со стороны органов правительственной власти, могут быть останавливаемы вследствие признания их неудобными, нецелесообразными (mauvaises ou importunes). Вопрос о такой простановке может быть возбужден в течение трехмесячного срока с закрытия сессии совета, как префектом, так и каждым заинтересованным в том лицом. Дело решается простым декретом президента республики без участия Государственного Совета.

Четвертую категорию составляют постановления, требующие утверждения. Таково составление бюджета департамента и утверждение отчета по его исполнению: в этих случаях утверждение дается декретом президента республики без участия Государственного Совета; затем утверждения декретом, издаваемым по предварительном обсуждении дела в Государственном Совете, требуют постановления о принятии дара и отказа в пользу департамента, если против них спорят родственники. Наконец, утверждения не иначе, как законодательным актом, требуют постановления об установлении дополнительных сантимов сверх указанного в бюджете предела и о заключении займа с погашением долее 15 лет.

Сверх функций административной власти генеральные советы наделены во Франции и политической функцией: если национальное собрание будет незаконно распущено, генеральные советы сами собой собираются вместе и вступают в права законодательного собрания.

Округ (arrondissement, их всего 862) есть только средняя, так сказать, передаточная инстанция между департаментом и общинами. Они не суть юридические лица и поэтому не имеют своего имущества.

Органом правительственной власти в округе является супрефект, назначаемый президентом республики, не имеющий самостоятельной власти и служащий только исполнителем распоряжений префекта. Органом самоуправления является тут окружный совет (conseil d'arrondissement), состоящий из стольких советников, сколько в округ кантонов, однако, не менее девяти. Они избираются тем же порядком и на те же сроки, как и генеральные советники. Постоянной комиссии при окружных советах не существует. Главная функция окружных советов — это распределение налогов между общинами. По всем другим вопросам, хотя и касающимся непосредственно интересов округа, окружные советы могут только выражать мнения и заявлять ходатайства.

Органами общинного управления служат — мэр и муниципальный совет (conseil municipal). Мэр есть вместе и представитель правительственной власти и исполнительный орган муниципального совета.

Мер и его помощники (adjoints) избираются муниципальным советом из своей среды. Они могут быть устранены от должности: префектом — на месяц, министром внутренних дел — на три; уволены от должности они могут быть только декретом президента республики; уволенный в течение года не может быть вновь избран.

Деятельность мера находится под контролем префекта и муниципального совета. Префект может приостанавливать и отменять распоряжения мэра и притом как в интересах государства, так и в интересах общины. Но префект не может изменять распоряжений мэра. Затем префект, в случаях бездействия мэра, может действовать за него. Контроль муниципального совета состоит в обязанности мэра давать совету отчет в произведенных расходах.

Муниципальный совет составляется из избираемых всеобщей подачей голосов муниципальных советников. Число их зависит от количества населения, но так, что число не может быть меньше 10 и больше 86. Выборы совместны (scrutin de liste), но в виде исключения допускается деление общины на избирательные округа, но так, однако, чтобы в каждом округе выбиралось по нескольку советников, Избирателями могут быть все французские подданные, совершеннолетние и прожившие два года в общине. Избранным могут быть лица, имеющие 25 лет и записанные в общине избирателями или платящие один из четырех прямых налогов. Срок выборов четырехлетний с интегральным обновлением. Общинные выборы во всей Франции совершаются в один день, в первое воскресенье мая месяца. Заседаний очередных четыре в год: в феврале, мае, августе и ноябре, каждое по 15 дней.

Постановления муниципального совета по общему правилу не требуют утверждения, Но они приводятся в исполнение по истечении месяца со времени представления копии в супрефектуру. Впрочем через 15 дней префект может объявить, что не имеет ничего против постановления: Отмена таких постановлений муниципального совета совершается властью префекта по обсуждении дела в совете префектуры. Но основанием отмены может быть только несоблюдение должного порядка делопроизводства, превышение власти и нарушение закона.

Утверждения требуют только точно перечисленным в законе постановления по тринадцати различным предметам. Сюда относятся, например, общинный бюджет, открытие и закрытие базаров, принятие даров и отказов, отчуждение общинных имуществ, открытие и закрытие бульваров и садов, установление общинных сборов и т. п.

Местное управление во Франции

Органы местного королевского управления создавались лишь в домене короля. В крупных сеньориях действовала своя система местного управления.

Королевские чиновники на местах осуществляли самые разнообразные функции: административные, военные, судебные, финансовые. Сфера действия местного государственного управления расширялась по мере увеличения королевского домена и присоединения владений крупных феодалов.

С середины XI в. король ввел в своем домене должность прево, которые назначались в специальные округа - превотства. Их помощниками в деревнях были сержанты, в городах - майоры. Прево занимался главным образом сбором средств в королевскую казну, комплектовал феодальное ополчение, решал вопросы управления и рассматривал судебные дела (с конца XII в. крупные дела были изъяты из юрисдикции прево).

С конца XII в. возникают более крупные административные единицы - бальяжи. Их границы не были четко определены, но обычно они объединяли несколько превотств. Число бальяжей росло по мере увеличения королевского домена. Во главе бальяжа стояли назначаемые королем (обычно из мелких феодалов) специальные чиновники - балъи, созданные по образцу английских бейлифов. Бальи осуществлял контроль над находившимися под его властью прево, следил за исполнением королевских законов и приказов, организовывал в масштабах бальяжа военные формирования.

Нередко короли, присоединяя крупные сеньории, не ломали сложившуюся административно-территориальную структуру, а назначали туда специального чиновника из числа местных феодалов - сенешала - с функциями, в основном аналогичными бальи. Как правило, сенешальства создавались на пограничных территориях и были более независимы от королевской власти.

Бальи и сенешалы в XIII в. осуществляли правосудие от имени короля, рассматривали наиболее серьезные уголовные дела (так называемые королевские случаи), а также споры, затрагивающие интересы феодальной знати. Они принимали апелляции на приговоры прево, но постепенно стали пересматривать решения и сеньориальных судов, которые раньше считались окончательными.

Прево, бальи и сенешалы играли важную роль в укреплении финансовой базы королевской власти. Они контролировали сбор налогов, пошлин, штрафов и следили за их своевременным поступлением в королевскую казну.

Важным источником доходов казны была чеканка королевской монеты, взимание королевского налога (королевской тальи), торговых пошлин и судебных штрафов в пределах домена. Ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, король нередко через сенешалов и бальи требовал от крестьян, священников и нотаблей (знати) специальных денежных взносов или пожертвований.

Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII О территориальных сообществах. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72.

Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivites territoriales) Республики. Термин территориальные сообщества остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен); однако, можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин сообщество применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Законом от 2 марта 1982 г. регион также был объявлен территориальным сообществом, но это решение вошло в силу лишь после избрания в 1986 г. региональных советов.

Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако, территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин местные сообщества используется в юридических документах как синоним территориальных сообществ, несмотря на споры относительно его применимости к регионам.

Ст.72 устанавливает, что эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Вопрос о свободном управлении постоянно обсуждается французскими юристами и количество разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время, подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.

Та же ст.72 предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Тем самым, должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.

Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики. Все перечисленные законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Общее число нормативных актов, относящихся к этой политике превысило 300 в 1992 г. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code general des collectivites territoriales), точнее - его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена декретом от 7 апреля 2000 г. С этого момента перестает действовать Кодекс коммун и организация всей системы местного управления во Франции регулируется единым кодексом. Кодекс включает в себя систематизированные положения всех принятых ранее правовых актов, относящихся к местному управлению. Любые новые положения связаны с изменением Кодекса.

Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (= органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70-м - 80-м гг. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население - более политически организованным и активным.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений - опять же между государством и местными органами власти - во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то, и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее число вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях: переданные компетенции являются обязательными. В связи с этим многие французские юристы говорят о фактическом отходе от принципа общей компетенции, при его формальном сохранении: распределение обязательных компетенций между разными уровнями власти, которое становится все более подробным, почти не оставляет возможностей, как юридических, так и финансовых, для реального осуществления общей компетенции.

Наконец, децентрализация коснулась лишь одного аспекта якобинской традиции, роли центральной власти в местном управлении. Второй же аспект - унификация систем местного управления и самоуправления - остался без изменений. Это проявляется не только в существовании единых статусов для всех органов власти одного уровня, но и в поразительном сходстве статусов территориальных сообществ разного уровня. Даже выборы в местные органы власти одного уровня проходят одновременно на всей территории Франции.

Местные органы самоуправления

Коммуна

По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны - 1500; фактически различия очень велики - более 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей каждая, тогда как население Парижа превышает 2 миллиона жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от 9 до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.

В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны.

Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.

Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3 500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). Совет избирается сроком на 6 лет.

В коммунах с числом жителей менее 3 500 выборы проходят по мажоритарной системе в два тура, с привлечением как списков, так и изолированных кандидатов. Списки являются открытыми и разрешено панаширование.

В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее 1/4 голосов от общего числа избирателей. При этом дпускается панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список) не должно превышать число мест в совете.

Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.

В коммунах с числом жителей 3 500 и более при выборах используется смешанная система - мажоритарная с элементами пропорциональности. Выборы также проходят в два тура. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными.

Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре получает 1/2 мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются 4 или менее мест). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство также участвует в этом распределении.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает 1/2 мест, оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5% голосов, включая победивший список.

При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно.

Обе системы являются результатом продолжительных разработок, сделанных специалистами, и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т.е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 000 человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете.

Возможны довыборы, в случае освобождения мест в совете. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т.д.); существует ряд других ограничений.

Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:

- утверждение бюджета и финансового отчета мэра;

- создание муниципальных служб и их организация;

- управление имуществом коммуны;

- регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;

- контракты, заключаемые коммуной;

- утверждение коммунального плана землепользования и т.д.

Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер.

Любое решение муниципального совета может быть опротестовано в административном трибунале либо префектом, либо любым физическим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в результате решения.

Мэр избирается муниципальным советом из своего состава на срок, равный сроку полномочий совета, т.е. на 6 лет. Выборы проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его заместителей, не менее 2-х, но не более 1/3 от состава совета. В отличии от совета и от мэра, заместители не имеют собственных полномочий, мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия.

Мэр обладает двойным качеством главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Однако, совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров.

В качестве представителя государства мэр обладает следующими полномочиями:

- регистрация актов гражданского состояния;

- функции представителя общей полиции;

- публикация государственных законов и постановлений;

- организация выборов;

- удостоверение подписей;

- составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны;

- надзор за функционированием начальных школ;

- выдача разрешений на застройку и т.д.

На практике исполнение этих функций делегируется представителям муниципальной администрации.

В качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий: 1) собственные полномочия мэра; 2) полномочия мэра по исполнению решений совета; 3) полномочия, делегированные мэру советом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений.

При осуществлении своих собственных полномочий мэр неподотчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относится руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами.

В двух других случаях совет может давать мэру указания по исполнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе делегированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, при подписании контрактов, при защите интересов коммуны в суде и т.д.

В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномочия. Однако, закон разрешает ему делегировать часть своих полномочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях представителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах делегирование - единственный реально возможный способ осуществления мэром его полномочий.

Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право создавать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам.

Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.

Департамент

Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Помимо славного прошлого, это объясняется важностью департаментальной помощи для маленьких коммун (т.е. для подавляющего их большинства), ролью префекта департамента, территориальной организацией политических партий (большинство из них имеют департаментальные отделения, но не имеют региональных), существующей системой выборов в Сенат.

Во Франции существует 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому числу добавляется Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и 4 заморских департамента, являющихся одновременно регионами. И в том, и в другом случае общий статус служит основой, но присутствует и ряд существенных исключений из него.

На департаментальном уровне существует представительный орган - генеральный совет,- а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия.

Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет. При этом каждые три года происходит ротация, т.е. выборы производятся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в 6 лет, но он был отменен в 1994 г. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориальной организации). В первом туре необходимо абсолютное большинство голосов, во втором - относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не менее 25% от общего числа избирателей кантона.

Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограничения повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т.д.), либо принципы, применимые к выборам в другие местные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефекты, профессиональные военные, работники полиции, служащие департамента и т.д.). Кандидат должен быть каким-то образом связан с данным департаментом (постоянное место жительства, постоянная уплата одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц никак не связанных с департаментом при условии, что их число не составит после выборов более 1/4 членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть членами совета еще одного департамента).

Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр. Для того, чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного большинства генеральных советников. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутствовать на заседаниях, как и любой гражданин, но слово ему предоставляется лишь по решению президента совета либо по требованию премьер-министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию).

Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб депаратмента и т.д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обращения других органов власти (государство, региональный или муниципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению.

Президент является главой исполнительной власти департамента. Совет избирает его из своего состава сроком на 3 года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Выборы проводятся по мажоритарной системе в три тура.

Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета. Основное отличие заключается в том, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, президент осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта).

Постоянная комиссия генерального совета избирается последним из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и президент делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т.д.). Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва генерального совета.

Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо - генеральный директор департаментальных служб - подчиняется непосредственно президенту.

Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенные компетенции в области экономического планирования и регулирования и статус региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне.

В континентальной Франции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариации предусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), являющиеся одновременно департаментами и пользующиеся рядом исключений из общего статуса.

Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.

Выборы в региональный совет регулируются законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьируется в зависимости от численности населения (например, 197 в Иль-де-Франс, 83 в Аквитании). Депутаты избираются сроком на 6 лет. При выборах используется пропорциональная система, выборы происходят по спискам. Списки обязательно должны быть полными, панаширование и предпочтительное голосование не допускаются. Списки, набравшие менее 5% голосов не участвуют в распределении мест. Перед проведением выборов обязательно объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, также как внесение залоговой суммы. В 1999 г. в эту систему внесены элементы мажоритарного голосования, в результате она стала смешанной.

Совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр; возможны и внеочередные заседания. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента.

Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, - будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к следующему:

- принятие бюджета;

- назначение органов исполнительной власти региона;

- создание служб администрации региона;

- принятие программ развития, регионального плана и других документов. Эти документы обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий.

Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Фактически, ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т.е. еще до создания региональных советов. Деятельность комитета во многом копирует функции экономического и социального совета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального комитета регулируется декретом от 11 октября 1982 г.

Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

- 35% представляют предпринимателей и независимые профессии;

- не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне и профсоюз преподавателей;

- не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

- не более 5% составляют личности, активно содействующие региональному развитию.

Выборы представителей происходят в представляемых организациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остается за региональным советом. Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет.

Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Это относится к следующим вопросам:

- подготовка и осуществление национального плана в регионе;

- подготовка регионального плана и оценка его результатов;

- основные направления бюджета.

Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.

Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент избирается региональным советом из своего состава сроком на 6 лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное.

После выборов президента региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6.2.92 г.); этот орган ведет работу в перерывах между сессиями совета. И совет, и президент могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (президент) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва регионального совета.

Президент совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает порядок дня и разрабатывает проекты решений. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона. Часть своих полномочий президент может делегировать вице-президентам (=членам постоянной комиссии), либо членам совета. При наличии необходимости президент может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенций региона, начальникам служб центрального государства на местах. Все перечисленные полномочия президента являются следствием децентрализаторских реформ; до 80-х г. они осуществлялись префектом региона.

Президент совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющийся президенту регионального совета. Кроме того, президент совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с передачей региону компетенций (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона президент совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.

Дата добавления: 2018-05-02; просмотров: 1597; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

Мы поможем в написании ваших работ!