Обеспечение исполнения контракта.

Тема 3. Основы контрактной системы

История и значение контрактной системы

 

История развития государственного заказа в России имеет более чем двухсотлетнюю историю. Институт государственных закупок начал свое развитие со времен правления царя Алексея Михайловича. Первым документом, регулирующим общественные отношения, связанные с государственным заказом, принято считать Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом документе прослеживаются признаки государственного заказа: поиск исполнителей, публичность и объявленные заранее условия.

Следующие нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного заказа, были приняты в период правления Петра I. Это такие документы как: Указ «О вызове подрядчиков для делания пороха» (1714г), «Регламент об управлении Адмиралтейства и верфи и о должностях коллегии адмиралтейской и прочих всех чинов при Адмиралтействе обретающихся» (1722г). Анализируя данные акты, возможно проследить становление основных принципов государственного заказа: гласности, конкуренции в закупках и открытости доступа к ним.

В начале июня 1721 года было принято решение принять Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок. С лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовали «передаточные деньги» (т.е. переплаченные) и известный штраф. В том же году был принят «Регламент Адмиралтейства и Верфи», пункт 15 которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться».

Схема обобщенной работы с подрядчиками выглядела следующим образом: в то время когда непосредственно возникала насущная необходимость подряда, нужно было произвести выписку билетов с фактическим указыванием нанимаемого подряда, определенного времени, с которого надо было начинать принятие заявок, и фактическое место, в которое обязывались прибыть соискатели данного подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. Все билеты должны быть отправлены полицмейстеру, непосредственно который с целой свитой своих подчинённых ходил по прилегающей территории и с барабанным боем осуществлял прибитие их в некоторых нужных месторасположениях. Одновременно шла рассылка необходимых билетов в администрации других городов.

В 1732г появляется еще один законодательный акт, связанный с системой государственного заказа — Регламент Коммерц-Коллегии, в котором подробно описан порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений и выявления среди них победителя.

В 1775-1776 годы была полностью проведена одна из наиболее важных радикальных реформ госуправления. Узаконенный акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил именование «Учреждение о губерниях». Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Все единые правила, которые были приведены в данной статье, в конечном итоге послужили неким отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях, по той причине, что в них в полном объеме учитывался весь опыт проведения торговых мероприятий на осуществление поставок и закупок определенными государственными органами. Согласно новому положению все функции проведения подобных мероприятий в конце концов передавались во вновь созданную так называемую Казенную палату. Именно ей в полной мере доверялось осуществлять заключение контрактов на такие суммы как 10 000 рублей на сроки продолжительностью более 4 лет. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу, как это было раньше, задатка или предоплаты, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условий заключенного договора лежала на самом подрядчике.

В 1802 г. Александром I был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание было уделено расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок, что несомненно предполагало в значительной степени большое расширение числа фактических адресатов вводимой нужной нормы.

Ст. 1180 Устава гражданского судопроизводства устанавливала, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в 7-дневный срок (срок для укрепления имения за покупателем) и принесение жалобы приостанавливало до ее разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем.

Важную роль в историческом формировании и развитии института госзаказа в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов.

Институт государственного заказа в СССР существовал в условиях командно-административной экономики, где экономический сектор преимущественно был государственным. Поэтому при формировании свободного рынка потребовалась новая законодательная база, регулирующая сферу государственных закупок и процедуру на всех этапах.

Декретом СНК от 21.01.1919 «О заготовке продовольственных продуктов» был установлен прямой запрет на заготовку и провоз продуктов любым организациям, кроме государственных органов продовольствия и их контрагентов. На основании разверстки, установленной Наркомпродом, до производителей доводились твердые задания по поставке продовольствия государству, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие. В течение 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы.

Продразверстка применялась на основе классового принципа: с богатых — много, со средних крестьян — умеренно, с бедных крестьян, как правило, не бралось ничего либо самое минимальное количество продовольствия. Нельзя не отметить тот факт, что данная организационно-правовая форма заготовок встречала недовольство среди крестьян, поскольку не редки были случаи принудительного изъятия даже того минимального количества зерна, которое предназначалось для посевных работ и прокорма скота.

В начале нэпа в феврале — апреле 1922 г. государственная монополия на заготовки льна, пушнины, кожевенного сырья, пеньки была ликвидирована. Возникают и другие виды договоров, такие как комиссии и поставки, которые использовались с целью заготовок сельскохозяйственных продуктов и сырья для государственных нужд. Государство удовлетворяло свои потребности в сельхозпродукции не только с помощью продналога, но и с помощью неналоговых заготовок для государственных нужд. Потребкооперация, осуществлявшая эти заготовки, обязывалась их вести исключительно путем прямого товарообмена по соотношению обменных эквивалентов (цен) 1:3, в соответствии с которым закупочные цены на сельхозпродукцию должны быть равными их довоенному уровню, а на промышленные товары превосходить его в 3 раза.

Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции как организационно-правовая форма закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. Законодательно договор контрактации был закреплен в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства». Договор контрактации существенно отличался от обычного гражданско-правового договора купли-продажи рядом специфических черт (применением стимулирования за повышение урожайности сельскохозяйственных культур; авансированием товаропроизводителей; снабжением их семенами и минеральными удобрениями и т.д.).

Постановлением СНК от 07.10.1929 «О контрактации продуктов сельского хозяйства»раскрывалось содержание этого договора. В нем, кроме условий об ассортименте, количестве, сроках, стоимости сельхозпродукции, на хозяйство возлагалась обязанность по четкому выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельхозпродукции. Заготовители были обязаны не только принять и оплатить продукцию, но и выполнять заказы хозяйств по снабжению их средствами производства, осуществлять производственное кредитование, организовывать техническое обслуживание хозяйств.

Соответственно, на протяжении 1918-1930 годов (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции в государственные продовольственные фонды носили административно-командный характер, а не договорной. К тому же постоянная смена государством организационно-правовых форм закупок сельскохозяйственной продукции (продразверстка, продналог, контрактация) никак не способствовала стабильности и эффективности правоотношений в этой стратегически важной для любого государства сфере.

В последующий советский период государственный заказ связывался только с обеспечением важных функций государства, поэтому вместо института госзаказа действовала колоссальная система Госснаба, которая распределяла все, что производили в стране или ввозили к нам. Централизованная экономика прибегала к таким инструментам в целях закупки особо важной продукции, обеспечения производства этой продукции ресурсами, поставки готовой продукции по установленной цене, создания заинтересованности исполнителей.

Новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, в центре которых были товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения, был достигнут в последние два десятилетия коммунистического режима. В этот период времени были апробированы новые положения о поставках, которые содержали нормативную совокупность дозволений и запретов, характерных публично-правовому урегулированию. Торговые мероприятия могли назначаться трех конкретных видов: торги при помощи напечатанных объявлений, торги устные, и торги смешанного характера. Устные торги всегда производились в непосредственном присутствии назначенных ведомств определенных чиновников или же каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производится путем записи цены, которая объявлялась каждым их торгующихся именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, непосредственно при которых могли выявиться все желающие сделать более выгодные определенные предложения существующей казне. Фактический победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Сами торги посредством изготовленных при помощи печатных устройств объявлений проводились только тогда, когда имела место определенная поставка необходимых предметов, которые закупались за границей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При осуществлении проведения смешанных торговых мероприятий в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после были рассмотрены все поданные или присланные при помощи почты объявления. В конечном результате могло быть выявлено конкретное лицо, которое сделало наиболее выгодное для существующей казны предложение, с которым в конце концов и заключался договор.

С того времени конкурсная система российских государственных закупок развивалась и совершенствовалась вплоть до 30-х годов XX века и была отменена уже в советское время со сворачиванием НЭП. В условиях централизованного планирования экономики страны конкурсные механизмы государственных закупок оказались не востребованы. Переход к рыночной экономике в конце XX века потребовал от государства новых подходов, отличных от системы советского госснаба.

Усиление начал эквивалентности в отношениях по государственным заготовкам сельскохозяйственных продуктов по мере замены обязательных поставок госзакупками обусловило введение в этой связи юридического равенства их участников, что нашло свое внешнее выражение в использовании договорной формы.

Если говорить о значении каждого из названных выше договоров как оснований возникновения права собственности государства, то на первое место следует поставить договор контрактации, которым оформляется государственная закупка сельскохозяйственной продукции у колхозов и совхозов (ст. 51 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик). Если сдающей организацией по договору контрактации является колхоз, то сельскохозяйственная продукция переходит из собственности колхоза в собственность государства. На основании договоров контрактации государство приобретает у колхозов в собственность миллионы тонн зерна, овощей, хлопка, сахарной свеклы, семян масличных культур, мяса, молока, яиц, шерсти, а также много других продуктов сельскохозяйственного производства. Государство становится собственником этих продуктов с момента их приемки заготовительной организацией (ст. 30 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик).

В период 1991-­1992 произошел крах системы Госснаба.

С начала 90-х гг. XX в. предпринимались попытки создания нормативных правовых актов, регулирующих институт государственных закупок и действенные правовые механизмы реализации. Однако принимаемые законы не содержали положений, способных обеспечить полноценное регулирование данной сферы.

Первым нормативным правовым актом в период перехода к рыночной экономике, регулирующим сферу государственного заказа являлся принятый весной 1992 года Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В целях реализации данного закона было принято Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».

Согласно нормам данного закона, возможным и основным способом размещения государственного заказа являлся конкурсный отбор поставщиков, организация федеральных, региональных торгов и других мероприятий.

Данный нормативно-правовой акт состоял всего лишь из 5 статей, которые вовсе не регулировали саму процедуру проведения торгов.

Спустя 2 года был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», заменивший Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1.

 В соответствии с ч. 5 ст. 3 ФЗ № 60 размещение заказов для государственных нужд могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе. Однако введение нового закона не решило проблему отсутствия хоть какого-то регламента проведения торгов, в связи с чем, перечисленные выше способы размещения заказа не пользовались популярностью среди государственных заказчиков.

Такой регламент появился тремя годами позднее в виде Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Согласно нововведенным нормативным правовым актам, основным способом размещения заказа должен был стать открытый конкурс, но не единственным. В определенных Указом случаях заказчики могли проводить:

§ двухэтапные торги;

§ закрытый конкурс – обеспечение нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну;

§ запрос котировок;

§ размещение заказов на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом;

§ внутренние торги (внутренний конкурс) - исключительно для российских поставщиков.

Данный Указ стал практически основоположником развития сферы государственных закупок в Российской Федерации.

Позднее, в дополнение к Указу было принято Постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)», Постановление Правительства РФ от 03.09.98 № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», а также издано Письмо Минэкономики РФ от 08.04.1999 № С-353/2-301 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника». В данных правовых актах и письме был отображен регламент процесса размещения заказа, в том числе рекомендации по ведению закупочной деятельности, что являлось для заказчиков инструкцией.

Следующим этапом в развитии сферы размещения государственного заказа в Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – ФЗ № 97).

Исходя из норм ФЗ № 97, с принятием данного закона происходит четкое регламентирование размещения заказа путем проведения конкурса, однако, о других способах размещения заказа, таких как запрос котировок и размещение заказов у единственного источника, не говорится ни слова. Тем не менее, запрос котировок, а также размещение заказов у единственного источника продолжали регулироваться Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305.

Таким образом, результатом принятия ФЗ № 97 явилось жесткое нормативное регулирование торгов путем проведения различных типов конкурсов, произведено значительное сужение сферы применения конкурсного размещения заказа.

Однако законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по-прежнему не имело четкости и единства.  Отношения по закупкам товаров были регламентированы целым рядом нормативных правовых актов, содержащих значительное количество противоречивых норм, серьезно осложняющих работу в сфере закупок и контроля за их осуществлением:

 - порядок проведения закупок для федеральных государственных нужд регулировался Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;

 - конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулировались Федеральным законом от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

 - внеконкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регламентированы Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;

- оборонный заказ - Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

 Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

- создание условий для конкуренции — свободный доступ в систему для новых участников;

- обеспечение прозрачности закупок;

- борьба с коррупцией;

- очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур;

- запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков;

- все госзаказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В отличие от сугубо «конкурсного» Закона № 97-ФЗ, в Законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры:

- торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах).

При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в нормативных актах, а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами». Закон отдает приоритет проведению торгов в качестве способа размещения заказа (ч. 2 ст. 10).

Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы госзакупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач госзакупок.

27.10.2006 было принято Постановление Правительства РФ № 631. Согласно данному Постановлению совместные торги могли проводиться при наличии не менее чем у 2 заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах.

Корреспондирующая данному акту норма в будущем будет закреплена в ст. 25 Закона № 44-ФЗ, которой предусмотрена возможность совместных конкурсов и аукционов. Однако направленность данной нормы более ориентирована на экономию бюджетных средств. Несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Между тем формулировка п. 3 Положения о взаимодействии государственных заказчиков, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 № 631 фактически исключает применение процедуры совместных торгов для обеспечения потребностей публично-правовых образований в отсутствие какого-либо к тому обоснования.

С введением Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.12.2010 № 601 на смену принципам однородности и взаимозаменяемости пришел принцип групповой принадлежности товаров, работ, услуг, что применительно к совместным торгам усложнило законопослушным заказчикам и без того непростую задачу определения допустимости размещения заказа путем проведения совместных торгов. Существующая группировка товаров, работ, услуг в Номенклатуре предусматривает объединение в укрупненные группы целых классов продукции и услуг в соответствии с кодировкой ОКДП, однако наличие у нескольких заказчиков потребностей в товарах, работах, услугах, относящихся к одной группе Номенклатуры, хотя формально и дает основания для проведения совместных торгов, не означает допустимости объединения потребностей таких заказчиков в один лот.

Важное значение в функционировании системы госзаказа имело определение перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень был определен в Постановлении Правительства РФ от 04.11.2006 № 642. Кроме того Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р определен перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

Однако рост жалоб со стороны госзаказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Так, 20 апреля 2007 г. была принята очередная поправка к Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в ново редакции позволил участвовать в госзакупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям товаров и услуг, а также совместного участия нескольких исполнителей в госконтракте — теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать несколько компаний. Ранее для этого было необходимо организовывать консорциум или другие виды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали:

- ставку на использование простых унифицированных процедур закупок с резким сокращением для госзаказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков;

- отбор поставщиков по критерию наименьшей цены — с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков;

- санкции к сотрудникам госзаказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение 94-ФЗ.

Порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств определен положениями Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 978, согласно которому долгосрочные государственные (муниципальные) контракты могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками на срок и в пределах средств, установленных решением соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования.

Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню.

На протяжении ряда лет после принятия Федерального закона № 94-ФЗ в стране действовали сотни разрозненных информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это давало возможность заказчикам манипулировать размещением заказов: или их вовсе не размещать в официальных изданиях, публиковать о проведении торгов и запросах котировок цен в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов, или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате вокруг государственных заказов процветала коррупция, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа.

Учитывая это, Правительством РФ 10.03.2007 было принято Постановление № 147 о создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал работать с января 2011 года.

При разработке действующего в настоящий момент Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» некоторые идеи были заимствованы из законодательства США, прежде всего сам термин «контрактная система». В США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ. Федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире — как закупочная деятельность в целом. Законодательству США, в частности, известны так называемые правительственные контракты. Регулирование отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением этих контрактов, ведется не только нормами цивильного права, но и специальным законодательством. В США также существует разветвленный административный аппарат, предназначенный для обслуживания системы федеральных заказов. Возглавляет систему федеральных заказов Управление политики в области федеральных закупок, которое входит в состав административно-бюджетного управления, координирующего хозяйственную политику военных и гражданских ведомств в области экономико-договорных отношений, касающихся правительственных заказов, а также осуществляющее контроль и регулирование в данной сфере в общенациональном масштабе. Этот орган включен в правительственный аппарат страны, но по закону подчиняется одновременно и Конгрессу (высший федеральный законодательный представительный орган). В систему государственных органов, осуществляющих государственные функции в указанной сфере, входят также Управление по пересмотру правительственных контрактов и Управление по научно-технической политике. Еще одной важной частью административной системы федеральных заказов является размещенная на территории 10 регионов и во всех 50 штатах США сеть региональных управлений по контролю за заказами федерального правительства. Аппарат представителей государства по управлению заказами есть также во всех крупных исследовательских центрах, компаниях, университетах и других учреждениях, выполняющих заказы государства.

В 44-ФЗ сфера регулирования этапов формирования заказа и исполнения заказа расширена. Контрактная система закладывает более глубокое исследование рынка, усложняет систему планирования, создает систему контроля исполнения контракта.

Таким образом, рассмотрев историю развития государственного заказа в Российской Федерации, можно перейти к изучению действующей модели контрактной системы, установленной Законом № 44-ФЗ.

Понятие контрактной системы

Нормативное определение контрактной системы приведено непосредственно в Федеральном законе от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и является довольно внушительным:

контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

По существу, контрактной системой в сфере закупок является совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. К участникам контрактной системы законодатель относит федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», заказчиков, участников закупок, в том числе признанных поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторов электронных площадок.

Закон о контрактной системе изменил само содержание «заказа для государственных и муниципальных нужд», преобразовав его в институт «закупки для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Указанным Законом также введены новые участники системы закупок — контрактная служба и контрактный управляющий, уполномоченные органы и учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок. В этой связи вопрос о компетенции органов, обеспечивающих осуществление государственных (муниципальных) закупок, требует особого внимания. Важный вопрос, требующий первоочередного разрешения, — это необходимость выбора между формированием контрактной службы или наделением соответствующего должностного лица полномочиями контрактного управляющего. Решение данного вопроса зависит от объема закупочной деятельности государственного органа (органа местного самоуправления). Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным). В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика в соответствии с планом-графиком не превышает сто миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее — контрактный управляющий). При этом Закон о контрактной системе (статья 38) закрепляет только основные направления деятельности контрактной службы и контрактного управляющего. Детально регламентировать их деятельность вправе непосредственно заказчик на основании требований к каждому этапу осуществления закупок.
Анализ действующих требований законодательства Российской Федерации, отечественной правоприменительной практики реализации полномочий органов, осуществляющих заказ для государственных и муниципальных нужд, а также опыта функционирования органов контрактной системы в зарубежных странах позволил систематизировать основные функции и полномочия участников контрактной системы.

Контрактная система в сфере закупок основывается на следующих основных принципах, закрепленных в самом Законе № 44-ФЗ:

— принципе открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок (статья 7 44-ФЗ);

Данный принцип заключается в том, что в РФ обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок. Открытость и прозрачность указанной информации обеспечивается за счет размещения ее в единой информационной системе (ЕИС) – www.zakupki.gov.ru.

— принципе обеспечения конкуренции (статья 8 44-ФЗ);

Данный принцип заключается в том, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок. Т.е. любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами (НПА) о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Запрещено ограничение конкуренции, в частности необоснованное ограничение числа участников закупок.

— принципе профессионализма заказчиков (статья 9 44-ФЗ);

Данный принцип заключается в том, что деятельность заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок осуществляется на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Заказчики, специализированные организации должны принимать меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования своих сотрудников.

— принципе стимулирования инноваций (статья 10 44-ФЗ);

Данный принцип заключается в том, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Критерии же отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

— принципе единства контрактной системы в сфере закупок (статья 11 44-ФЗ);

Данный принцип заключается в том, что контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок. Т.е. такие единые принципы и подходы предусмотрены непосредственно 44-ФЗ, на что и указано в статье 11.

— принципе ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 12 44-ФЗ).

Данный принцип заключается в том, что все государственные органы, учреждения и юрлица при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 44-ФЗ.

Также в законодательстве Российской Федерации имеются положения, также регулирующие положения о закупках, помимо 44-ФЗ. Речь идет, прежде всего, о Федеральном Законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Между тем оба нормативных правовых актов имеют принципиально различные сферы применения. По сути первый закон (44-ФЗ) регулирует закупки бюджетных компаний, которые полностью принадлежат государству. Второй — закупки компаний, которыми государство владеет на 50% и больше. Для наглядности рассмотреть их различия возможно в табличной форме.

44 Федеральный закон	223 Федеральный закон
Основное отличие и назначение
Федеральный закон регулирует все закупки всех государственных заказчиков и полностью регулирует проведение торговой процедуры. Нарушение требований 44-ФЗ влечет отмену закупки и штрафы для госзаказчика, а участнику грозит занесение организации в РНП (Реестр недобросовестных поставщиков) Положительным моментом для поставщиков является гарантия того, что в случае победы контракт будет заключен и полностью оплачен.	Данный закон регулирует только общие принципы проведения закупок. Работая по 223-ФЗ заказчики должны сами разработать Положение о закупках для своей организации. В положении прописываются все требования к поставщикам и возможные способы определения победителя закупок.
Заказчики
· Государственные бюджетные учреждения · Муниципальные бюджетные учреждения	· Организации с долей участия гос-ва более 50% · Компании занимающиеся регулируемыми видами деятельности (водоснабжение, энергетика и т.д.) · Организации субъекты естественных монополий (РЖД, нефтяные компании, газовые компании и т.п.) · Бюджетные организации, проводящие закупку за счет внебюджетных средств (собственные средства, средства субподряда, полученные гранты и т.п.)
Поставщики (участники)
Юридические и физические лица, в том числе ИП	Юридические и физические лица, в том числе ИП
Способы закупочных процедур
· электронный аукцион; · запрос предложений; · запрос котировок; · открытый конкурс; · аукцион в закрытой форме; · конкурс с ограниченным участием; · многоэтапный конкурс; · закрытая форма конкурсов; · закрытый конкурс с ограничением участия; · закупка у единственного поставщика.	· электронный аукцион; · запрос предложений; · запрос котировок; · открытый конкурс; · аукцион в закрытой форме; · конкурс с ограничением участия; · многоэтапный конкурс; · закрытая форма конкурсов; · закрытый конкурс с ограничением участия.
Торговые площадки
5 площадок с бесплатной регистрацией и участием: 1. Сбербанк-АСТ 2. РТС-Тендер 3. Роселторг 4. ММВБ 5. ЗаказРФ	Более 170 торговых площадок. Закон не ограничивает заказчиков в выборе ЭТП. Площадки могут иметь платный и/или бесплатный доступ на своё усмотрение с различными условиями участия.
Сроки подачи заявок
Все этапы проведения торговой процедуры имеют установленные Федеральным законом сроки, которые обязаны соблюдать, как участники, так и заказчики.	Заказчик самостоятельно устанавливает и прописывает сроки в своём Положении о закупках, которым в дальнейшем руководствуются участники и сам заказчик. Участвуя в процедурах по 223-ФЗ нужно обязательно ознакомиться с Положением о закупках конкретного заказчика.
Отчетность заказчика
На сайте zakupki.gov.ru заказчики размещают: · Отчеты об исполнении контрактов. · Отчет об объеме закупок у СМП и СОНО. · Отчеты и обоснования закупок у Единственного поставщика.	На сайте zakupki.gov.ru заказчики размещают отчеты об общей стоимости: · Всех заключенных договоров. · Договоров с Единственным поставщиком. · Договоров на закупки содержащих государственную тайну. · Договоров с СМП и ССП.
Обеспечение контракта
Госзаказчик устанавливает обеспечение исполнения контракта в размере от 0 до 30%, если сумма контракта не превышает 50 млн. руб и закупается не медицинское оборудование. На контракты на закупку мед. оборудования, или если сумма свыше 50 млн. руб, заказчики обязаны устанавливать обеспечение контракта от 5 до 30% от НМЦК. Способ обеспечения контракта поставщик выбирает на свое усмотрение, это может быть банковская гарантия, или внесение денежных средств на счет заказчика.	Обеспечение контракта устанавливается на усмотрение заказчика.
Изменение, расторжение контракта
Существенные условия контракта не могут быть изменены. Условия расторжения контракта прописываются заказчиком в проекте контракта согласно 44-ФЗ.	Возможности изменения условий договора прописываются в Положении заказчиков. Изменения существенных условий договора согласуются с поставщиком.
Обжалование действий заказчика
Жалобы на действия заказчика подаются в территориальное отделение ФАС. Все жалобы публикуются на сайте zakupki.gov.ru в течение двух рабочих дней со дня ее принятия. На рассмотрение жалобы отводится пять рабочих дней.	Жалобы на действия заказчика подаются также в территориальное отделение ФАС. Сроки подачи жалоб прописываются в Положении о закупках заказчика. Рассмотрение жалобы проходит также руководствуясь Положением и ГК РФ.

       В соответствии с 44-ФЗ каждая организация должна сформировать свою контрактную службу. Исключение сделано только для организаций, годовой объем закупок которых меньше 100 млн. руб., – они могут ограничиться назначением одного должностного лица – контрактного управляющего, который будет ответственным за осуществление закупок (часть 2 статьи 38 Закона № 44-ФЗ). У сотрудников контрактной службы должно быть высшее образование либо дополнительное образование в сфере закупок (часть 6 статьи 38 Закона № 44-ФЗ). В обязанности контрактной службы входит разработка плана закупок и плана-графика, подготовка и размещение в ЕИС извещений о закупках, документации и проектов контрактов. Сотрудники контрактной службы обеспечивают проведение закупок, в том числе заключение и исполнение контракта, а также участвуют в претензионной работе.

Контрактной системой также вводится так называемое нормирование, то есть установление требований к качеству, количеству, свойствам и предельной цене товаров, работ, услуг. Оно призвано исключить закупки предметов роскоши и товаров (работ, услуг) с избыточными потребительскими свойствами. Общие правила нормирования и требования к отдельным видам товаров (работ, услуг) будут установлены Правительством РФ. На основании этих общих правил государственные и муниципальные органы установят свои правила нормирования и требования к собственным закупкам, а также к закупкам своих подразделений. Утвержденные правила нормирования и требования к товарам, работам, услугам размещаются на ЕИС (часть 6 статьи 19 Закона № 44-ФЗ).

В зависимости от годового объема закупок заказчики (ч. ч. 1, 2 ст. 38 Закона 44-ФЗ): 1) создают контрактные службы, если совокупный годовой объем закупок превышает 100 млн. рублей. При этом, согласно п. 3 Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 N 631), заказчики вправе создать контрактную службу и при совокупном годовом объеме закупок до 100 млн. рублей; 2) назначают должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта, контрактного управляющего, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба.

Контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе». Структура и численность контрактной службы определяются и утверждаются заказчиком, но не могут составлять менее 2 человек. Типовым положением (регламентом) о контрактной службе, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 № 631, предусмотрены 2 способа создания контрактной службы:

- создание отдельного структурного подразделения;

- утверждение заказчиком постоянного состава работников заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения (контрактная служба без образования отдельного подразделения). Допускается, что контрактная служба может быть создана как отдельное структурное подразделение, либо на базе уже имеющегося у заказчика структурного подразделения, либо как новая структурная единица. Важно и то, что при создании контрактной службы заказчик не обязан создавать специальное структурное подразделение. Это положение означает, что создание контрактной службы вовсе не обязательно должно повлечь за собой изменение штата заказчика и не обязывает заказчика перепрофилировать структурные подразделения правоохранительного органа, объединяя или выделяя какое-то из них в контрактную службу. По мнению экспертов, можно создать несколько контрактных служб (контрактных управляющих), так как это не запрещено Федеральным законом № 44-ФЗ. Если создано несколько контрактных служб, они могут выполнять как разные функции, так и одинаковые функции, но в разных направлениях (например, строительство, собственные нужды и пр.). Контрактная служба может представлять собой нечто вроде «надстройки» над уже сложившейся у заказчика организационной структурой. Так, возможно возложить функции и обязанности контрактной службы на существующие группы (отделы) или отдельных сотрудников. При этом соответствующие изменения должны быть внесены в положения о группах (направлениях, отделах) и должностные регламенты сотрудников. Если совокупный годовой объем в соответствии с планом-графиком не превышает 100 млн. руб., то заказчик назначает контрактного управляющего, ответственного за осуществление как одной, так и нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта. При этом заказчик вправе назначить несколько контрактных управляющих, каждый из которых будет курировать отдельную закупку или отдельный сектор, начиная от планирования закупки и заканчивая обеспечением исполнения контракта. Неверно понимать, что данные нормы не позволяют заказчикам, чей совокупный годовой объем закупок менее 100 млн. руб., создавать контрактные службы, однако создание таких служб не является для них обязательным. В условиях формирования нового института принятие заказчиком решения о назначении контрактного управляющего, который должен обладать опытом и специальными знаниями в области закупок, а также иметь достаточную квалификацию в различных сферах (бюджетных, технических, юридических и т.п.), очень проблематичное решение. А в ситуации, когда ежегодно изменяются годовые объемы закупок (больше, меньше 100 млн. руб.), может привести к постоянной смене контрактного управляющего на контрактную службу. В соответствии с приведенными выше общими правилами заказчику необходимо создать контрактную службу (назначить контрактного управляющего) даже в том случае, если им переданы функции по определению поставщика вышестоящему уполномоченному органу, полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности централизованной бухгалтерии. Признаком необходимости создания контрактной службы (назначения контрактного управляющего) в данном случае будет наличие у заказчика полномочий по приемке и оплате результатов по контракту. При этом сотрудники контрактной службы (контрактный управляющий) несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.

Обязанности работников контрактной службы предусмотрены п. 15 Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 № 631. Контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют следующие функции и полномочия:

1) разрабатывают план закупок, осуществляют подготовку изменений для внесения в план закупок, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения;

2) разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения;

3) осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;

4) обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;

5) участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионно-исковой работы;

6) организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

7) осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом 44-ФЗ. При централизации закупок в соответствии с частью 1 статьи 26 Закона 44-ФЗ контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют полномочия, предусмотренные Законом 44-ФЗ и не переданные соответствующим уполномоченному органу, уполномоченному учреждению, которые осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом контрактная служба, контрактный управляющий несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.

Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Законом 44-ФЗ также предусмотрены требования к членам комиссии по осуществлению закупок (ч. 5 ст. 39 Закона 44-ФЗ).

Согласно подп. «ж» ч. 2 п. 13 Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 № 631, контрактная служба осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности комиссий по осуществлению закупок

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки. При этом определяются состав комиссии и порядок ее работы, назначается председатель комиссии. Особенности создания конкурсной комиссии при осуществлении закупок на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений устанавливаются статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ». Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Частью 3 ст. 39 Закона 44-ФЗ регламентировано минимальное число членов комиссии:

- конкурсной, аукционной или единой комиссии - не менее чем 5 человек;

- котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений - не менее чем 3 человека. Создание комиссии по осуществлению закупок также основывается на положениях п. 4 ст. 447 ГК РФ. Решение о создании комиссии принимается заказчиком до начала проведения закупки (ч. 2 ст. 39 Закона 44-ФЗ,).

При проведении конкурсов для заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), на финансирование проката или показа национальных фильмов в состав конкурсных комиссий должны включаться лица творческих профессий в соответствующей области литературы или искусства. Число таких лиц должно составлять не менее чем 50% общего числа членов конкурсной комиссии. Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки. Членами комиссии не могут быть физические лица, которые были привлечены в качестве экспертов к проведению экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсе, осуществляемой в ходе проведения предквалификационного отбора, оценки соответствия участников конкурса дополнительным требованиям, либо физические лица, лично заинтересованные в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в таком определении или состоящие в штате организаций, подавших данные заявки, либо физические лица, на которых способны оказать влияние участники закупки (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами указанных участников закупки), либо физические лица, состоящие в браке с руководителем участника закупки, либо являющиеся близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами), усыновителями руководителя или усыновленными руководителем участника закупки, а также непосредственно осуществляющие контроль в сфере закупок должностные лица контрольного органа в сфере закупок. В случае выявления в составе комиссии указанных лиц заказчик, принявший решение о создании комиссии, обязан незамедлительно заменить их другими физическими лицами, которые лично не заинтересованы в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и на которых не способны оказывать влияние участники закупок, а также физическими лицами, которые не являются непосредственно осуществляющими контроль в сфере закупок должностными лицами контрольных органов в сфере закупок. 

 

Структура конкурсных процедур. Особенности закупок отдельными видами учреждений, организаций. Особенности конкурсных процедур для различных видов товаров, работ и услуг

 

Пользуясь официальной терминологией, можно сказать, что все закупки теперь делятся на конкурентные и неконкурентные разновидности.

Неконкурентные закупки – закупки, которые производятся у единственного подрядчика, без проведения конкурсных процедур. Неконкурентными закупками называются закупки у единственного поставщика. Они могут осуществляться на различных основаниях, определенных статьей 93 Федерального закона №44. Чаще всего на практике встречаются закупки, которые производятся по следующим пунктам:

1. Пункт 1 статьи 93 - закупки у субъектов естественных монополий, могут осуществляться на любую сумму. Однако исполнитель/подрядчик/поставщик должен быть в обязательном порядке внесен в соответствующий реестр, который можно найти на сайте федеральной службы по тарифам: www.fstrf.ru. В противном случае осуществление закупки по данному пункту неправомерно.

Информация о закупке у естественных монополий размещается на официальном сайте www.zakupki.gov.ru с помощью извещения, данные о заключенном и исполненном контракте вносятся в соответствующий реестр.

2. Пункт 4 статьи 93 - закупки до 100 тысяч рублей. При этом общая сумма таких закупок не должна превышать 500 тысяч рублей в год.

Информация о них не размещается на официальном сайте, не вносится в реестр контрактов. По сути, узнать о таких закупках можно исключительно по желанию заказчика. Исполнителя/подрядчика/поставщика он также выбирает самостоятельно.

Все конкурентные закупки, осуществляющиеся на основании Федерального Закона № 44, можно разделить на две группы: закрытые и открытые.

1. Закрытые закупкиосуществляются в с требованиями статьи 84. Таким способом могут проводиться только аукционы и конкурсы (в том числе с предварительным отбором и двухэтапные). Запросы предложений и котировок не могут быть закрытыми.

Для того, чтобы стать участником закрытого аукциона/конкурса нужно получить приглашение от заказчика. При этом до того момента, как документация будет размещена на официальном сайте, узнать о том что будет проходить закрытый конкурс/аукцион можно только из плана-графика, плана закупок или от самого организатора.

Закрытым способом могут осуществляться не все закупки, их перечень определен частью 2 статьи 84.

2. Открытые закупкипользуются наибольшей популярностью среди заказчиков и участников. Информация о них размещается на официальном сайте, порядок проведения определяется соответствующими статьями Федерального закона №44. Виды открытых закупок:

·Запрос предложений, регламентируется параграфом 4 главы 3. Информация о нем размещается на официальном сайте. Заявки подаются заказчику в бумажном виде или направляются по электронной почте. Исполнитель/подрядчик/поставщик указывает не только цену, но и условия исполнения контракта.

·Запрос котировок регламентируется параграфом 3 главы 3. Осуществляется по тому же принципу, что и запрос предложений. Однако заказчик принимает решение на основании единственного критерия - цены. Победителем будет признан тот, кто предложит меньшую.

·Электронный аукцион осуществляется в соответствии с параграфом 2 главы 3. Состоит из нескольких этапов: подготовка и размещение извещения и документации; подача и прием заявок; оценка первых частей заявок; аукцион; подведение итогов, оценка вторых частей заявок; заключение и исполнение контракта. Все, что связано с электронными аукционами, проходит в безбумажном виде. Определение победителя осуществляется на основании единственного критерия - цена.

·Конкурс. Бывает одноэтапным или двухэтапным, с ограниченным или неограниченным участием. Проводится в соответствии с требованиями параграфа 2 главы 3. Первое отличие аукциона от конкурса - заявки подаются не на площадку, а непосредственно организатору торгов (заказчик/уполномоченный орган) в бумажном виде или по электронной почте. Второе отличие - это порядок оценки заявок. Здесь критерием выступает не только цена, но и другие пункты, установленные заказчиком в документации.

Контрактная система охватывает весь цикл госзакупоки регулирует:

−планирование закупок товаров, работ, услуг;

−конкурентные процедуры определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

−заключение гражданско-правового договора (контракта);

−особенности исполнения контрактов;

−мониторинг закупок товаров, работ, услуг;

−аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;

−контроль в сфере закупок.

Этап планирования закупок.

Постановлениями Правительства РФ от 05.06.2015 № 552 и 553 для всех заказчиков введены 2 обязательных документа планирования закупок — план закупок и план-график. Основные отличия которых заключаются в последовательности составления, назначении и содержании.

План закупок служит исходным документом, в который заказчик включает информацию о товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления его функций и достижения иных целей (ч. 1, п. 3 ч. 2 ст. 17 Закона № 44-ФЗ). План-график составляется на его основе (ч. 2 ст. 21 Закона № 44-ФЗ). Информация, содержащаяся в плане закупок, носит более общий характер, в то время как план-график призван детализировать сведения о запланированных закупках.

В плане закупок заказчик должен обосновать потребность в товарах, работах или услугах, привести срок их приобретения и объем финансирования (п.п. 2, 4 — 6 ч. 2 ст. 17 Закона № 44-ФЗ).

В плане-графике необходимо определить условия каждой закупки, в частности способ осуществления, цену, описать ее объект (п. п. 2, 4 ч. 3 ст. 21 Закона № 44-ФЗ).

Например, в 2017 г. заказчику для обеспечения деятельности требуется автомобильный бензин на общую сумму 1 млн руб. Эта информация включается в план закупок. В плане-графике заказчик указывает, что бензин будет приобретаться путем проведения двух электронных аукционов с начальной (максимальной) ценой контракта 500 тыс. руб.

Сведения, которые дублируются у обоих документов:

· Идентификационный код закупки;

· Наименования объектов закупок;

· Объем финансового обеспечения для осуществления закупки по финансовым годам либо начальная (максимальная) цена контракта или цена контракта с единственным поставщиком, планируемые по годам платежи;

· Срок проведения закупки;

· Обоснование закупки;

· Информация о закупках товаров, работ, услуг, которые оказать только поставщики (подрядчики, исполнители) с необходимым уровнем квалификации, либо дополнительные требования к участникам закупки;

· Информация об обязательном общественном обсуждении закупки;

· Информация об обязательном общественном обсуждении закупки.

В остальном состав сведений о закупках различен. Например, только в плане-графике содержится цель осуществления закупки, а в плане закупок:

· Описание объекта закупки, количество товара, единица измерения и объем работы или услуги, срок и периодичность поставки;

· Размер обеспечения заявки и исполнения госконтракта;

· Применение критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта;

· Банковское сопровождение контракта.

План закупок формируется на 3 года, тогда как план-график — на 1 год.

Сроки размещения и утверждения являются для обоих документов одинаковыми.

Важнейшей составляющей системы закупок является обоснование закупки. При этом законом № 44-ФЗ предусматривается необходимость обоснования не только начальной (максимальной) цены контракта, но и объекта закупкиисходя из необходимости реализации конкретной цели, требований к закупаемым товару, работе, услуге, способ определения поставщика (исполнителя, подрядчика), дополнительные требования к участникам закупки.

В качестве обоснования начальной (максимальной) цены контракта и единственного источника установлены следующие методы: сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный; тарифный; проектно-сметный; затратный.

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком

Законом предусмотрено, что если цена контракта по результатам торгов снижена на 25% и более от начальной (максимальной) цены контракта, победитель предоставляет обеспечение исполнения контракта в повышенном размере или информацию, подтверждающую добросовестность такого участника, а также обоснование цены контракта. В случае невыполнения этих требований, контракт с таким участником заключаться не будет.

Обеспечение исполнения контракта.

В Законе о контрактной системе содержится общее требование о предоставлении обеспечения исполнения всех контрактов, за исключением:

·закупок на сумму не более 100 тыс. рублей;

·закупок государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере, на сумму не превышающую 400 тыс. рублей;

·закупок на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, по подключению к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым ценам;

·иных закупок, указанных в ч. 2 статьи 96 Закона о контрактной системе.

Способы обеспечения исполнения контракта включают в себя:

·предоставление банковской гарантии, соответствующей требованиям Закона о контрактной системе;

·внесение денежных средств на счет заказчика.

Кроме того, Закон о контрактной системе предусматривает повышающий коэффициент для участников закупки, снизивших максимальную цену более чем на 25 %. Такие участники при заключении контракта обязаны предоставить обеспечение в полтора раза превышающее размер, указанный в документации к закупке.

Непредставление в установленные сроки обеспечения исполнения контракта является основанием для признания участника уклонившимся от заключения контракта и применения к нему соответствующих последствий.

В ходе исполнения контракта поставщик вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта. При этом может быть изменен способ обеспечения исполнения контракта.

Оценка заявок

Согласно Закону № 44-ФЗ критерии, по которым определяются победители закупок, действуют только для одной формы осуществления закупок – конкурса. При этом в Законе о контрактной системе закреплена норма об обязанности заказчика использовать как минимум два критерия оценки, одним из которых должна являться цена. Вторым критерием может являться любое из следующего:

·расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;

·качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

·квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Исключения из указанного правила составляют случаи, когда заказчик проводит закупки (а) в форме запроса предложений или (б) на заключение «контракта жизненного цикла» (в этом случае возможно установление единого критерия стоимости контракта, включающего в себя стоимость всех товаров, работ и услуг поставляемых и оказываемых в рамках данного контракта).

Изменение контракта

По общему правилу изменение существенных условий контракта не допускается. Существенными согласно Закону о контрактной системе являются условия:

·о сроках возврата заказчиком поставщику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если такое обеспечение предусмотрено документацией о торгах)

· о порядке и сроках оплаты товара (работы, услуги);

·о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки;

·об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом

·а также иные существенные условия контракта в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Изменение существенных условий контракта возможно в прямо предусмотренных законом исключительных случаях и только по соглашению сторон.

Расторжение контракта

Согласно положениям Закона № 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон или решению суда. В дополнение к указанным случаям расторжения контракта Закон о контрактной системе также предоставляет сторонам возможность в одностороннем порядке отказаться от его исполнения. Такой отказ допустим, если заказчик установит соответствующую возможность в контракте. При этом включение в контракт данного условия одновременно означает включение условия о возможности аналогичного отказа поставщика

Последствием одностороннего отказа от исполнения обязательств по контракту является право Заказчика на осуществление закупки путем проведения запроса предложений (в отношении того же предмета закупки).

 

Одним из принципиальных нововведений Закона № 44-ФЗ является закрепленное ч. 2 ст. 15 указанного закона право бюджетных учреждений часть закупок проводить в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридиче- ских лиц». ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ относит к таким закупкам следующие:

1) закупки за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями,

2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Исходя как из системного, так и из буквального толкования положений Закона о контрактной системе, представляется однозначным вывод о том, что данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Таким образом, все закупки за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение должно осуществлять исключительно в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе; закупки же за счет грантов, приносящей доход деятельности, а также закупки услуг соисполнителей по государственным (муниципальным) контрактам возможно проводить по Закону № 223-ФЗ, но при соблюдении обязательного условия о принятии учреждением правового акта (положения) о закупках.

Как раскрывалось в предыдущих лекциях, бюджетное учреждение по сути, имеет два основных источника финансовых поступлений: субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания и средства от выполнения (оказания) за плату работ (услуг) для граждан и юридических лиц. Именно режим освоения указанных финансовых поступлений по существу и является предметом регулирования ч. 1–3 ст. 15 Закона № 44-ФЗ: субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания всегда расходуется в общем порядке, установленном Законом о контрактной системе, иные доходы бюджетного учреждения, а также средства на привлечение соисполнителей по государственным (муниципальным) контрактам при наличии волеизъявления бюджетного учреждения, выраженного путем принятия соответствующего правового акта (положения о закупках), – в порядке, предусмотренном Законом № 223-ФЗ. При этом обязательным условием реализации бюджетным учреждением права на применение Закона о закупках отдельными видами юридических лиц является принятие бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона № 223-ФЗ правового акта (положения о закупках товаров, работ, услуг) и размещение указанного акта до начала го- да в единой информационной системе. Необходимо также отметить, что никакие иные субъекты, кроме бюджетных учреждений, в ч. 2 ст. 15 Закона № 44-ФЗ не поименованы, то есть правовая возможность осуществлять закупочную деятельность одновременно в двух режимах – по Закону № 44-ФЗ и по Закону № 223-ФЗ – у государственных и муниципальных заказчиков отсутствует.

Особенности осуществления отдельных видов закупок

Особенности осуществления отдельных видов закупок регламентированы статьями 108-111 Закона № 44-ФЗ.

Статья 108 указанного закона устанавливает особенности заключения энергосервисных контрактов. В части 1 данной статьи предусмотрено, что в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), предметом которых является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком.

Энергосервисный контракт заключается отдельно от контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, относящихся к сфере деятельности субъектов естественных монополий, на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению, по подключению (присоединению) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в соответствии с законодательством РФ ценам (тарифам), на поставки электрической энергии, мазута, угля, на поставки топлива, используемого в целях выработки энергии. Иначе говоря, данная норма не допускает включения в такие контракты на поставки энергетических ресурсов условий энергосервисного контракта.

Часть 3 данной статьи предусматривает особенности определения начальной (максимальной) цены энергосервисного контракта (цены лота). Согласно данной норме такая цена определяется с учетом фактических расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов за прошлый год и не может превышать указанные расходы. При заключении энергосервисного контракта проект такого контракта, направляемый заказчиком поставщику, должен быть основан на объеме потребления энергетических ресурсов, согласованном в установленном законодательством РФ порядке.

Энергосервисный контракт заключается по цене, которая определяется в виде процента экономии в денежном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, предложенного участником закупки, с которым заключается такой контракт. При заключении энергосервисного контракта в нем указывается экономия в натуральном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов по каждому виду таких ресурсов, рассчитываемая из предложенной участником закупки экономии в денежном выражении указанных расходов, а также стоимости единицы каждого товара, каждой работы или каждой услуги, указанных в конкурсной документации, документации об электронном аукционе, извещении о проведении запроса котировок. При заключении энергосервисного контракта в этом контракте также указывается предложенный участником закупки процент экономии соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов. Там же установлено, что процент такой экономии, указанный в энергосервисном контракте, не может изменяться в ходе исполнения этого контракта.

Размер обеспечения исполнения энергосервисного контракта определяется заказчиком в документации о закупке от 5 до 30% от такой величины, как максимальный процент минимального размера экономии в денежном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, который может быть уплачен исполнителем по энергосервисному контракту.

На исполнителя контракта возложена обязанность обеспечения предусмотренной контрактом экономии в натуральном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов без учета экономии в стоимостном выражении. Оплата такого контракта осуществляется исходя из размера предусмотренной этим контрактом экономии в натуральном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, а также процента такой экономии, определенной в стоимостном выражении по ценам (тарифам) на соответствующие энергетические ресурсы, фактически сложившимся за период исполнения этого контракта.

Статьей 109 предусмотрены особенности заключения государственных контрактов на оказание услуг связи для обеспечения обороны страны, безопасности государства, правопорядка с единственным исполнителем. Государственными заказчиками при заключении государственных контрактов на оказание услуг связи для обеспечения обороны страны, безопасности государства, правопорядка выступают федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся сети связи специального назначения, т.е. Минобороны России, МВД России, ФСБ России, ФСО России и СВР России. Часть 1 данной статьи предусматривает, что государственный заказчик на случай, когда определение исполнителя государственного контракта на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в соответствии с Законом № 44-ФЗ признано несостоявшимся, наделяется правом либо провести повторное определение поставщика (подрядчика, исполнителя), либо обратиться в Правительство РФ с представлением о возложении на оператора связи обязанности по оказанию услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Государственный контракт подлежит заключению на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, документацией об аукционе или извещением о проведении запроса котировок, цена такого государственного контракта не должна превышать его начальную (максимальную) цену, указанную в извещении о проведении открытого конкурса, приглашении принять участие в закрытом конкурсе, извещении о проведении электронного аукциона, приглашении принять участие в закрытом аукционе или извещении о проведении запроса котировок. Часть 3 статьи 109 Закона № 44-ФЗ запрещает оператору связи отказываться от возложенной на него обязанности по оказанию услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Оператор связи, заключивший указанный государственный контракт, не вправе приостанавливать и (или) прекращать оказание услуг связи без согласия в письменной форме государственного заказчика. При определении исполнителя государственного контракта на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка государственный заказчик должен определять начальную (максимальную) цену государственного контракта на такие услуги, цену государственного контракта на такие услуги в случае осуществления закупки указанным органом у единственного исполнителя в порядке, установленном ст. 22 Закона № 44-ФЗ для определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Статья 110 Закона № 44-Фз регламентирует особенности заключения государственных контрактов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, включаемых в государственный оборонный заказ, и закупок материальных ценностей, поставляемых в государственный материальный резерв. В части 1 данной статьи предусмотрено право Правительства РФ утвердить перечень товаров, работ, услуг, которые включаются в государственный оборонный заказ и при осуществлении закупок которых поставщики (подрядчики, исполнители) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не вправе отказаться от заключения контракта. При этом установлено, что цена такого контракта на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги должна быть определена в соответствии со ст. 22 Закона, положения которой применяются при определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 639 утверждены Правила установления квот обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов и формирования их перечня и объема для выполнения государственного оборонного заказа. В соответствии с ч. 6 статьи 110 Закона № 44-ФЗ государственный оборонный заказ обязателен для принятия единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), определенным законодательными актами РФ и актами Президента РФ, актами Правительства РФ, при условии, что государственный оборонный заказ обеспечивает уровень прибыли при расчете цены на поставляемую продукцию по государственному оборонному заказу в порядке, установленном Правительством РФ в отношении определения цены государственного контракта, а также государственными унитарными предприятиями и (или) иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке продукции по государственному оборонному заказу, в случае, если претенденты на размещение государственного оборонного заказа путем использования государственным заказчиком конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) отсутствуют или по результатам такого определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) не определен головной исполнитель.

Часть 2 статьи 110 Закона № 44-ФЗ устанавливает запрет отказа от заключения государственного контракта на поставки материальных ценностей в государственный материальный резерв. Данный запрет касается, во-первых, поставщиков, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, и, во-вторых, организаций, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%. В случае отказа таких поставщиков от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв или неполучения ответа в течение 20 дней на предложение о заключении контракта (договора) государственный заказчик и его территориальные органы вправе обратиться в арбитражный суд с иском о понуждении указанных поставщиков к заключению государственных контрактов (договоров). Наличие доминирующего положения определяется по правилам ст. 5 Федерального закона «О защите конкуренции», согласно ч. 1 которой доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Статья 111 Закона № 44-ФЗ предусматривает особенности осуществления закупок в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. Часть 1 данной статьи устанавливает право Правительства РФ: во-первых, определить особенности осуществления конкретной закупки. При этом прямо указано, что это право может быть реализовано в том числе путем установления иного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), нежели перечисленные в ст. 24 Закона № 44-ФЗ; во-вторых, определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом. Данное право, как также прямо указано, реализуется в целях создания для России дополнительных технологических и экономических преимуществ.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 4975; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!