Тема 4. Правоохранительная и правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации

⇐ ПредыдущаяСтр 7 из 15Следующая ⇒

1. Роль и место прокуратуры в системе государственных органов. Основные направления и правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (ст.2) определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита его прав, свобод является обязанностью государства. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст. 6).

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, составляющими основу законности в Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а также регламентируют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Вместе с тем, осуществление прав и свобод каждого отдельного человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, членов общества (ст.ст. 17, 18 Конституции Российской Федерации).

Государство, как система органов, призванных обеспечить правовую справедливость в обществе, защиту прав его членов, обязывается контролировать соблюдение таких законных прав. Однако законность, представляющая собой соблюдение и обеспечение возможности реализации закрепленных в законе прав, не может подменяться местничеством, признающим главенство местных и ведомственных актов над государственными. Обеспечение единства применения законов – основа реализации прав и свобод членов общества. В связи с этим создаются специальные органы, осуществляющие надзор за точностью исполнения правовых норм. В системе государственных органов многих стран особая роль по надзору за соблюдением конституции и исполнением законов юридическими и физическими лицами принадлежит прокуратуре.

Прокуратура Российской Федерации –единая федеральная централизованная система органов, обеспечивающих верховенство закона путем неукоснительного соблюдения всеми государственными и негосударственными органами, должностными лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, которые изложены в правовых нормах(п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).

Прокуратура большинством авторов (поскольку законодательно это не закреплено) относится к числу правоохранительных органов. Ее деятельность в полной мере отвечает признакам правоохранительной деятельности – она осуществляется специально уполномоченными субъектами только на основании законами и в соответствии с законом; связана с применением мер государственного принуждения; принятые прокурорами законные и обоснованные решения подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Деятельность прокуратуры Российской Федерации занимает центральное место в охране и защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка. Прокурорский надзор и другие функции прокуратуры в той или иной степени охватывают все виды правоотношений, возникающих в общественной жизни. Сложная многогранная деятельность прокуратуры так или иначе затрагивает интересы буквально каждого человека, а не только тех, кто тем или иным образом непосредственно соприкасается с нею. Таким образом, являясь по сути правоохранительным органом, прокуратуры вместе с тем выполняет и правозащитную функцию.

Место прокуратуры Российской Федерациив системе государственных органов определяется тем, что она правомерно принимает участие в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но ни в одну из этих ветвей не входит.При этом прокуроры являются представителями государственной власти, обладая властными полномочиями для неопределенного круга людей, не находящихся от него в служебной зависимости(примечание к ст. 318 УК РФ).

Так, прокуратура согласно Конституции Российской Федерации не наделена законотворческими функциями, структурно не подчинена Федеральному Собранию Российской Федерации и, следовательно, не принадлежит к системе органов законодательной власти. Однако назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, по представлению Президента Российской Федерации, осуществляет Совет Федерации. Кроме того, согласно ч. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Прокуратура не входит и в структуру Правительства Российской Федерации(ни в одно из его министерств и ведомств). Председатель Правительства Российской Федерации не назначает и не освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти и, следовательно, не может быть отнесена к государственным органам исполнительной власти. Однако прокуратура участвует, в установленных законом случаях, в работе органов исполнительной власти. Например, на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Закона о прокуратуре).

Не является прокуратура элементом и судебной системы. Однако, прокурор участвует в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, с одной стороны – в качестве государственного обвинителя по уголовным делам, с другой – представляет сторону, защищающую интересы государства и общества в имущественных, административных и других спорах.

Прокуратура не включена в систему Администрации Президента Российской Федерации, не подчинена ей и, следовательно, не может быть элементом непосредственно президентской власти, несмотря на то, что реализует полномочия государства и, соответственно, главы государства по надзору за исполнением законов. Однако, Президент Российской Федерации вправе временно отстранить Генерального прокурора Российской Федерации от исполнения обязанностей. Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно направляет Президенту Российской Федерации информацию о состоянии законности в стране, тем самым отчитываясь перед государством о выполнении надзорных полномочий.

Прокуратура Российской Федерации, обеспечивающая режим законности в стране, соблюдение прав, законных интересов личности и общества в целом в своей деятельности освобождена от влияния различных общественных объединений и политических партий и, соответственно, освобождена от неправомерного влияния какой-либо из ветвей государственной власти. Она самостоятельно реализует государственную функцию обеспечения единства правового пространства России.

2. Цели, основные направления и правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Цели деятельности прокуратуры – это необходимый результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор.

Согласно Закону о прокуратуре (п. 2 ст. 1) целями деятельности прокуратурыявляются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Основными направлениями деятельности прокуратуры (ее функции) закреплены в разделе 1 «Общие положения» Закона о прокуратуре:

1. Прокурорский надзор за законностью (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) в следующих отраслях: 1) за исполнением законов субъектами, указанными в п.п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре (общий надзор, по сути – нормативно-правовой надзор); 2) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина субъектами, указанными в п.п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре (по сути – гуманитарно-правовой надзор); 3) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (по сути – уголовно-процессуальный надзор); 4) за исполнением законов судебными приставами (по сути – исполнительно-правовой или судебно-исполнительный надзор); 5) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (по сути – пенитенциарно-правовой надзор).

2. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (п.п. 6 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) - направление материалов проверки в органы дознания и предварительного следствия для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, поддержание обвинения по уголовным делам в суде.

3. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п.п. 7 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) - подготовка и проведение координационных совещаний, разработка координационных планов.

4. Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, предоставленными Кодексом об административных правонарушениях РФ (п.п. 8 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

5. Участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством РФ, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (ч. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

6. Участие в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре) - в подготовке, рассмотрении, доработке проектов правовых актов.

7. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ (ст. 2 Закона о прокуратуре) - в подготовке международных договоров, соглашений по вопросам борьбы с преступностью, экстрадиции, исполнении запросов.

8. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокуратуре) - выявление в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и требование об их устранении.

9. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10 Закона о прокуратуре).

10. Участие в научно-исследовательской и издательской деятельности (ч. 5 ст. 1 Закона о прокуратуре) - анализ состояния преступности и совершенствование мер борьбы с ней, подготовка научно-практических публикаций, по вопросам совершенствования деятельности прокуратуры, в журнале «Законность» и других.

Прокуратура с момента ее создания в 1722 г[28]. предназначалась для осуществления основной - надзорной функции, которая осталась неизменной на протяжении прошедших столетий. Однако функции прокуратуры, как ее основные направления деятельности, в определенные исторические периоды развития общества трансформировались, отражая общественные потребности. Например, действовавший до 1992 г. Закон о прокуратуре СССР в надзорные функции прокуратуры включал надзор за исполнением законов при рассмотрении в судах уголовных дел. Однако данный вид надзора был свойственен только социалистической системе права, поэтому трансформировался в «участие в рассмотрении дел судами»[29]. Следует отметить, чтодо внесения в июне 2007 г. изменений в УПКпрокуроры обладали правом принимать любое дело к своему производству и расследовать его в полном объеме, поручать дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору расследование уголовного дела, возбуждать уголовные дела. В настоящее время такими полномочиями прокурор не наделен. И хотя уголовное преследование остается функцией прокуратуры, но её реализация сейчас в значительной мере связывается с деятельностью прокуроров – государственных обвинителей, поддерживающих обвинение от имени государства в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, а также при разбирательстве уголовного дела частного обвинения, если оно было возбуждено следователем либо дознавателем с согласия прокурора (ч. 2 ст. 246 УПК), давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий (ч. 2 ст. 37 УПК) и др.

Итак, функции прокуратуры (определяющие общие обязанности этих органов) и ее основные направления деятельности (по реализации основных обязанностей) имеют тенденцию к изменению в зависимости от потребностей жизнедеятельности общества. Направления деятельности прокуратуры – это более подвижный элемент. С учетом состояния правовой ситуации в стране, регионе, городе принято выделять приоритетные направления деятельности прокуратуры. В ХХI в. приоритетные направления деятельности прокуратуры связаны с исполнением законодательства в кредитно-финансовых, банковских, налоговых отношениях, приватизации и других сферах деятельности, направленных на обеспечение безопасности государства, прав и свобод его граждан. Конечно, особенности состояния законности, криминогенной и социально-экономической ситуации в различных регионах страны неоднозначны. В зависимости от этих и других факторов в числе приоритетных направлений могут выделяться наиболее значимые направления деятельности прокуратуры именно для данного региона. Многие из них находят отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации по конкретным приоритетным направлениям деятельности прокуратуры.

Правовой основой деятельности прокуратуры ирегулирования прокурорского надзора является система законов и подзаконных актов. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 3июня 2013 г. № 230 «Об утверждении регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» говорится, что порядок организации и деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Законе о прокуратуре, других федеральных законах, международных договорах, приказах, указаниях, распоряжениях, положениях и инструкциях Генерального прокурора Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации (ст. 129) закреплено положение о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, установлен порядок назначения на должность и освобождения от должностей генерального прокурора и других прокуроров. В Конституции Российской Федерации закреплены требования об обеспечении правопорядка и законности в стране государственными органами, конкретные функции которых регламентируются другими законами.

Законом о прокуратуре[30] регулируется весь спектр вопросов, касающихся системы и организации прокуратуры, порядка прохождения службы в органах прокуратуры, целей, задач, принципов работы, основных направлений надзорной и иной, связанной с укреплением законности, деятельности. Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры и регламентации полномочий прокуроров, содержатся также во многих других законодательных актах (например, УПК (ст. 37, 246 и др.); ГПК (ст. 34); АПК (ст. 40, 41, 52); КоАП (ст. 19.4, 19.5); УИК (ст. 22); Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ст. 24); Закон об оперативно-розыскной деятельности (ст. 21); Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» (ст. 52).

Полномочия прокуроров и деятельность российской прокуратуры, в определенной мере, определяются также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, как договоры о правовой помощи, о выдаче преступников (экстрадиции), о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств. Важное место среди международных договоров занимают Конвенции об оказании взаимной помощи по гражданским и уголовным делам.

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, направленными на организацию нормального функционирования всей системы прокуратуры, определения полномочий прокуроров по совершенствованию их работы в основных направлениях деятельности. Приказами Генерального прокурора Российской Федерации не только назначаются на должность прокуроры, но и объявляются инструкции об организации деятельности подразделений (например, по делам несовершеннолетних и молодежи), утверждаются Положения о структурных органах (например, о коллегиальных органах прокуратуры, об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах).

Работники районных прокуратур в своей работе также руководствуются приказами и указаниями прокуроров субъекта Российской Федерации, издаваемыми ими в процессе управления нижестоящими органами прокуратуры.

3. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система прокуратуры Российской Федерации

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерациипредставляют собой устойчивую общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основополагающих положений, определяющих сущность системы органов прокуратуры, ее функции, структуру и характер взаимоотношений между входящими в эту систему элементами.

Принципы организации и деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы:общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации; внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры.

Общие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Законе о прокуратуре (ст. 4). К ним относятся: 1) законность; 2) единство и централизация прокуратуры; 3) независимость; 4) гласность.

К внутриорганизационным принципам можно отнести зональный, предметный, предметно-зональный принципы.Свое отражение они находят в приказах, указаниях и других актах Генерального прокурора Российской Федерации.

Принцип законности имеет важнейшее значение, поскольку является необходимым условием для реализации всех остальных принципов данной системы. Законность составляет предмет прокурорского надзора, так как на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность прокуратуры. Задача обеспечения единства законности является основополагающей при формировании органов прокуратуры и в их деятельности. Исходя из принципа законности, законодатель устанавливает полномочия прокуроров и органов прокуратуры. В качестве ведущей функции прокуратуры принцип законности выделяет функцию надзора.

Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, прокуроры обязаны сами неукоснительно исполнять их в своей деятельности.Неукоснительное соблюдение законов в самой деятельности прокуратуры означает: а) осуществление деятельности прокурорами в пределах своей компетенции, без вмешательства в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных органов и должностных лиц; б) использование прокурорами своих полномочий при наличии законных поводов и достаточных оснований; в) использование законных методов выявления нарушений законности, причин и условий, способствующих правонарушениям, и их устранение; г) применение законных мер воздействия к виновным в совершении правонарушений; д) осуществление надзорных функций в правовых формах.

Принцип единства.Все виды прокуратур (Генеральная прокуратура РФ, территориальные, специализированные прокуратуры) в России образуют единый государственный орган, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Принцип единства означает общность целей и задач осуществления прокурорского надзора в стране. Он выражается в единстве форм и методов организации и деятельности прокуратуры, правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению и пресечению правонарушений. Все органы прокуратуры России руководствуются в своей деятельности единым законодательством. Кроме того, принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации. Он, в пределах своей компетенции, наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.

Принцип централизациихарактеризует организацию системы прокуратуры.Централизация системы прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и несут ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами. Прокурор вышестоящей прокуратуры компетентен выполнять полномочия нижестоящего прокурора, он может дать ему поручение о выполнении ряда своих обязанностей, но только в пределах, определенных законом. В тоже время каждый прокурор самостоятелен в принятии решений и несет за них персональную ответственность. Работой всей системы прокуратуры руководит Генеральный прокурор Российской Федерации. Он издает приказы, указания, распоряжения и инструкции по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, которые обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральным прокурором Российской Федерации, который несет ответственность за выполнение всех задач, возложенных на органы прокуратуры в целом (ст. 17 Закона о прокуратуре).

Централизация построения и организации деятельности органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории Российской Федерации, единых требований осуществления прокурорского надзора во всех административно-территориальных единицах. Централизация прокурорской системы создает оптимальные возможности для последовательного утверждения в практике прокурорского надзора принципа единства, который является опорой централизованного устройства прокурорской системы.

Принцип независимости.Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Каждый прокурор в своей деятельности независим и руководствуется только законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Прокуроры ограждены от вмешательства в их профессиональную деятельность федеральных и местных органов. Воздействие на прокуроров в любой форме является недопустимым. Недопустимы не только прямые указания прокурорам, но и любые обращения иного рода.

Установленное в законе требование о недопустимости воздействия на прокурора является важной гарантией их независимости в осуществлении служебной деятельности. Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора влечет административную, дисциплинарную и уголовную ответственность. Ст. 294 УКРФ под угрозой уголовной ответственности запрещает вмешательствов деятельность прокурора. Статьи 295, 296, 318, 319 УКРФ ограждают прокуроров от насилия и оскорблений в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Прокуроры, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.Порядок и условия защиты прокуроров определяются Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (ст. 45 Закона о прокуратуре). Независимость прокуроров обеспечивается и особым порядком привлечения их к уголовной и административной ответственности. В отношении прокурора законодателем предусмотрен процессуальный иммунитет в связи с привлечением к уголовной ответственности (ст. ст. 447, 448 УПК).

Гарантией независимости прокуроров выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это касается недопустимости занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных органов и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Исключение составляет лишь возможность заниматься педагогической, научной и творческой деятельностью.

Одним из проявлений принципа независимости в деятельности прокуратуры является политическая независимость прокурора. Законом о прокуратуре предусмотрено запрещение прокурорским работникам возможности быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, принимать участие в их деятельности. Несоблюдение принципа внепартийности, установленное ст.4 и ст. 43 Закона о прокуратуре, влечет прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры. Действие принципа внепартийности распространяется на всех работников прокуратуры, имеющих классные чины.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры имеет большое государственное значение, поскольку только будучи независимым государственным органом, обладающим организационной и функциональной самостоятельностью, прокуратура может выполнять возложенные на нее задачи по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и по укреплению законности в стране.

Принцип гласности закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности.

Формой реализации данного принципа являются положения п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, в соответствии с которыми Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты. В этой статье закона говорится только о деятельности Генерального прокурора Российской Федерации. На практике все подчиненные ему прокуроры постоянно информируют местные органы власти и население о результатах своей работы. Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и от 31 мая 2011 г. № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» данное направление работы рассматривается как одно из приоритетных в деятельности прокуратуры.

Принцип гласности означает открытость деятельности прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью прокуратуры. Возможности информирования населения в настоящее время достаточно широки.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специальное Управление взаимодействия со средствами массовой информации, которое информирует граждан о состоянии законности в стране и ее отдельных регионах через средства массовой информации, а также о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью. В его задачи входит решение и других вопросов, направленных на поддержание общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Представители средств массовой информации приглашаются на заседания коллегии Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, на проводимые прокурорами совещания и конференции. Прокуроры достаточно часто выступают в различных средствах массовой информации по вопросам, связанным с их профессиональной деятельностью.

Вместе с тем, в п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре указывается, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок. Таким образом, Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности прокуратуры, когда это связанно с требованиями законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Разглашение охраняемой законом тайны влечет наступление ответственности за это деяние. Гражданин имеет право ознакомиться с материалами прокурорских проверок непосредственно затрагивающими его права и свободы, если законодательством не предусмотрены специальные основания отказа в этом, обусловленные содержанием материала.

Подводя итог рассмотрению вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, отметим следующее. Специфическим признаком принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации следует считать то, что они являются принципами и организации, и деятельности прокуратуры. В них отражается органическое сочетание задач прокуратуры, форм и методов осуществления прокурорского надзора. Каждый принцип несет в себе и организационные, и функциональные элементы.

Как уже отмечалось, в организации деятельностипрокуратуры используются и внутриорганизационные принципы (зональный, предметный и предметно-зональный).В приказах Генерального прокурора Российской Федерации выбор предметного, зонального либо предметно-зонального принципа организации работы прокуратуры строго не регламентирован. Определение внутриорганизационных принципов деятельности прокуратуры зависит от штатной численности, профессиональной подготовки кадров и стоящих перед прокуратурой задач.

Зональный (территориальный) принцип означает такую организацию работы структурных подразделений прокуратуры, когда вся работа в том или ином подразделении распределяется между прокурорами по определенным, закрепленным за каждым прокурором территориям.В городских и районных прокуратурах «зоны» прокурорского надзора образуют группы территорий органов местного самоуправления. Зональный принцип организации деятельности прокуратуры в основном используется в прокуратурах с достаточной численностью работников.

Предметный принципозначает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются определенные Законом о прокуратуре направления надзорной деятельности. В соответствии с предметным принципом за прокурором закрепляется определенное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения, в частности, определенные сферы прокурорского надзора.

Предметно-зональный принцип организации работы предполагает комплексный подход в решении вопросов прокурорского надзора. Распределение обязанностей в структурном подразделении прокуратуры в соответствии с зональным или предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего руководителя структурного подразделения и находит отражение в положении о данном подразделении прокуратуры. Сочетание предметного и зонального принципов организации работы структурного подразделения может быть различным. Например, прокурор управления прокуратуры субъекта РоссийскойФедерации может быть зональным прокурором по отношению к нижестоящим прокурорам по одной из отраслей надзора, в то же время по более конкретному предмету он организует деятельность всех нижестоящих прокуратур. Этот принцип наиболее характерен для специализированных прокуратур.

Система российской прокуратуры представляет собой совокупность органов и учреждений прокуратуры, действующих на территории Российской Федерации, объединенных в четкую иерархическую систему функционирования, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Систему прокуратуры Российской Федерации можно определить как единую, централизованно соподчиненную совокупность органов и учреждений прокуратуры, объединенных, на всех уровнях управления, общностью целей и задач надзора за соблюдением и исполнением законов, а также требованиями реализации иных взаимосвязанных функций.

Эти положения закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации, где записано, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В ст. 1 Закона о прокуратуре также говорится о прокуратуре как о единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов, а также иных функций, установленных федеральными законами.

Система прокуратуры построена на основах централизации, единства, единоначалия руководства, общих принципах взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры. Прокуратура в Российской Федерации организована с учетом административно-территориального и федеративного устройства нашего государства, а также в соответствии с определенными задачами специализации деятельности прокуратуры.

В систему прокуратуры входят: Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратуры субъектов Федерации (республик, краев, областей), приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; прокуратуры районов (городов районного значения), другие приравненные к ним специализированные прокуратуры (на военных объектах и других специальных образованиях); научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Не допускается создание и деятельность иных органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В системе органов прокуратуры можно выделить:

1) территориальные прокуратуры (по административно-территориальному делению);

2) военные и иные специализированные прокуратуры;

3) учреждения прокуратуры, занимающиеся научной, образовательной, издательской деятельностью.

В систему прокуратуры, как и в любую другую государственную организацию, входят объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Органы прокуратуры образуются на территории Российской Федерации с учетом административно-территориального и федеративного устройства государства и поэтому систему прокуратуры можно рассматривать в качестве трехзвенной (трехуровневой).

Высшим руководящим звеномявляется Генеральная прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации. Она решает основные вопросы формирования и организации деятельности прокуратуры, разрабатываются решения обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами.

Среднее звено образуют прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и автономной области, а также специализированные прокуратуры: прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, Московская региональная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте.

Предметно-зональная структура организации работы позволяет руководителям управлений и отделов прокуратур субъектов Российской Федерации выполнять собственные задачи и осуществлять контроль за состоянием деятельности районных (городских), гарнизонных и др. нижестоящих прокуратур по укреплению законности.

Основное звено прокуратуры составляют прокуратуры районов, городов районного масштаба, военные прокуратуры гарнизонов, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях исполнения наказаний, природоохранные прокуратуры, а также прокуратуры ЗАТО (закрытых административно-территориальных образованиях) и на особо режимных объектах. Эти прокуратуры выполняют основную работу по укреплению законности на обслуживаемой территории.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации, в соответствии с законодательством и по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в соответствии с их конституциями (уставами).

Возглавляет Генеральную прокуратуру РФ, как и систему прокуратуры РФ, Генеральный прокурор Российской Федерации. С 2006 г. эту должность занимает Юрий Яковлевич Чайка. Генпрокурор РФ и заместители Генпрокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ч. 2 ст. 129 Конституции РФ).

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генпрокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ).

Прокуроры городов, районов и приравненных к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генпрокурором РФ (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ).

В соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации формируется структура Генпрокуратуры РФ. В структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации входят главные управления, управления и отделы (на правах управлений и в составе управлений), каждое из которых действует в соответствии с положением о нём (утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации). Возглавляются они начальниками этих подразделений – старшими помощниками Генерального прокурора РФ. Заместители начальников главных управлений и начальники отделов в составе управлений – являются помощниками Генерального прокурора РФ. Обязанности между руководителями распределяются в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации.

В структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации имеются: Главное организационно-аналитическое управление; главное управление кадров; главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства; управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; главное управление по надзору за следствием; управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью; управление по надзору за расследованием особо важных дел; управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и терроризму; управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; правовое управление; главное управление международно-правового сотрудничества; управление взаимодействия со средствами массовой информации; управление делами; управление документационного и методического обеспечения; управление по рассмотрению обращений и приему граждан; протокольный отдел; восемь управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах; федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» и др.

В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура.

Предметно-зональная структура организации управления в Генеральной прокуратуре Российской Федерацииобеспечивает оптимальную организацию деятельности взаимоподчиненных ей органов и подразделений. Так, с одной стороны, осуществляется контроль, проверка деятельности прокуратур на определенной территории (зоне), с другой – проверяются результаты деятельности и организация работы по определенной линии (предмету), т.е. направлению деятельности структурного подразделения прокуратуры и отраслевых обязанностей, состоящих на службе в них должностных лиц. Одни руководители главных управлений, управлений, отделов Генеральной прокуроры Российской Федерации (старшие помощники, помощники Генерального прокурора Российской Федерации) осуществляют проверку состояния законности в целом (комплексно) на какой-либо зоне, определенной территории, в военном округе, в учреждениях исполнения наказаний, на транспортной магистрали, в природоохранной зоне. Другие – осуществляют проверку работы и состояние законности по определенному предмету работы, т.е. конкретной отрасли прокурорского надзора.

Функции по организации руководства нижестоящих прокуратур и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора выполняют прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) не только Генеральной прокуратуры Российской Федерации, но также и прокуратур субъектов Российской Федерации. За прокурорами и старшими прокурорами отделов и управлений закрепляется отрасль прокурорского надзора или круг наиболее актуальных вопросов правоприменительной деятельности, по которому они изучают прокурорскую практику, законодательство, участвуют в подготовке плановых заданий, проверке и реализации результатов, взаимодействуя с прокурорами других структурных подразделений.

Специализированные прокуратурыорганизованы и действуют на определенных территориях, наряду с территориальными, но их деятельность обусловлена необходимостью обеспечения законности в сферах правоотношений, требующих определенной специализации. Организация их деятельности в реализации своих полномочий не определяется административно-территориальным принципом. В основе создания и функционирования этих прокуратур положены принципы формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, состояние пользования природными (водными) ресурсами, особенности обеспечения законности на транспортных магистралях, специфичность обеспечения законности в местах ограничения свободы и учреждениях исполнения наказания.

К специализированным прокуратурам относятся: военные, природоохранные, транспортные, по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях.

В систему прокуратуры входят также научные и образовательные учреждения. Так, исследованием проблем организации деятельности прокуратуры и прокурорского надзора занимается Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В ее структуру входят –Юридический институт, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Научно-исследовательский институт, а также два филиала: Иркутский юридический институт (г. Иркутск) и Санкт-Петербургский юридический институт (г. Санкт-Петербург).

3. Прокурорский надзоркак одно из основных направлений деятельности прокуратуры.Полномочия прокурора при осуществлении надзора

Под прокурорским надзоромпонимают осуществляемую от имени Российской Федерации деятельность специально уполномоченных должностных лиц – прокуроровпо обеспечению точного соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации[31].

Характеризуя прокурорский надзор, необходимо сказать о
некоторых особенностях, определяющих его специфику.

Во-первых, прокурорский надзор имеет самые широкие границы, которыми не обладает ни один государственный орган. Он распространяется на: все министерства, ведомства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управлении, органы контроля, а также на деятельность их должностных лиц, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также на соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Во-вторых, прокурорский надзор не распространяется на органы судебной власти и высшие представительные и исполнительные органы (должностных лиц этих органов) Российской Федерации. Вместе с тем, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации» (ч. 3 ст. 24 Закона прокуратуре).

В-третьих, при осуществлении надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную и управленческую деятельность организаций, учреждений и должностных лиц. Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями. Он не вправе сам применить меры наказания. Однако при установлении нарушения закона прокурор может вынести постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Прокурор также вправе возбудить производство об административном правонарушении (ч. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре).

В-четвертых, сам по себе прокурорский надзор является одним из основных направлений прокурорской деятельности, так как определяет государственно-правовую сущность прокуратуры.

Какотмечалось, надзорное направление деятельности прокуратуры характеризуется наличием отраслей надзора.

1)Надзор за исполнением законов.Характеризуя это направление прокурорского надзора, следует, прежде всего, отметить чрезвычайную широту предмета и объектовнадзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора и на практике его принято называть «общий надзор»[32]. По задачам, количеству и разнообразию поднадзорных объектов он является наиболее сложным и трудоемким.

Объектами данной отрасли надзора, согласно ст. 21 Закона о прокуратуре являются: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты; 3) государственные службы; 4) иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 6) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) органы местного самоуправления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10) должностные лица перечисленных органов; 11) субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания; 12) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; 13) руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

В предмет отрасли надзора входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории, перечисленными выше органами, а также надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых и принимаемых этими органами и должностными лицами (гл. 1 раздел 3 Закона о прокуратуре).

В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора на практике выделяются дополнительные, более узкие подотрасли, например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т.д.

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.Вэтой сфере осуществляется надзор засоблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральнымиминистерствами, государственными комитетами, службами ииными федеральными органами исполнительной власти,представительными (законодательными) и исполнительнымиорганами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления ируководителями коммерческих и некоммерческих организаций.Специфика данной отрасли прокурорского надзора определяетсясферой правовых отношений, связанных с правами и свободамиграждан.

В предмет этой отрасли прокурорского надзора (ст. 26 Закона о прокуратуре) входит исполнение законодательных актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина. Исполняют эти нормативные акты организации, учреждения, их должностные лица, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя данную отрасль прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность, что связано с реализацией государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.Надзорза соблюдением конституционных прав личности включает в себя также надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних и молодежи (по сути – ювенально-правовой надзор), а также, надзор в сфере охраны природы и природных ресурсов (по сути – природоохранный надзор).

3) Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта отрасль выделена в самостоятельную в связи с исключительно важной для каждого гражданина защитой его конституционных прав и свобод, ограничение которых связано с деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, дознание и предварительное следствие. Названныевиды деятельности затрагивают важнейшие права и свободыграждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушение этогозаконодательства может причинять гражданам невосполнимый вред. Вот почему законодатель закрепил в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в самостоятельную отрасль надзора, подчеркнув тем самым ее особую важность.

В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратурепредметом надзора этой отрасли является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляется на основании ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности Генеральным прокурором Российской Федерации и уполномоченными им прокурорами. Эта статья определяет объем и характер материалов, предоставляемых уполномоченному прокурору органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также последствия неисполнения его законных требований.

В УПК отражены полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Это правовые средства, реализуя которые, прокурор предупреждает, выявляет и устраняет нарушения закона при расследовании преступлений.Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства.

4)Надзор за исполнением законов судебными приставами.В ст.19 Закона о судебных приставах закреплено, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Это подтверждено и в ст.1 Закона о прокуратуре. Однако Закон не конкретизирует предмет и полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами, хотя согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации это должно определяться федеральным законом.На страницах юридической печати высказывалось совершенно справедливое мнение о необходимости внесения в Закон о прокуратуре самостоятельной главы, отражающей специфику этого направления прокурорского надзора[33].

5) Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.Выделение законодателем этой отрасли прокурорского надзора объясняется исключительной важностью законов, регулирующих права и свободы граждан, отбывающих наказание. Закон о прокуратуре предусматривает также осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Поскольку вина этих лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор долженвыступатьгарантией законности существенного ограничения свободы граждан.

В предмет данной отрасли надзора входят: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора представляют собой совокупность правовых средств, находящихся в распоряжении прокурора, для предупреждения, выявления и пресечения нарушения закона. Полномочия прокурора позволяют своевременно выявить и устранить нарушения законов, их причины, предупредить нарушения законов только в том случае, если активно применяются.

Полномочия прокурора по осуществлению возложенных на него функций по надзору за исполнением законов закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре, приказах Генерального прокурора Российской Федерации и условно подразделяются на две группы: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушений.

Полномочия по выявлению нарушений закона закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, которая указывает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов. На прокурора не распространяются правила пропускного режима, ограничение допуска прокурора на территорию поднадзорного объекта ведомственной инструкцией не допускается;

- иметь доступ к их документам и материалам, относящимся к правонарушению или способным установить и доказать совершенное правонарушение. При этом необходимо учитывать, что работа с документами и материалами, содержащими сведения, составляющие государственную или военную тайну, осуществляется при наличии у прокурора соответствующего допуска. Работа с такого рода документами требует от прокурора соблюдения соответствующего режима обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами;

- требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре);

- требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Специалист как лицо, обладающее специальными познаниями, дает обоснованные ответы (консультации, заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором, участвует в отборе необходимых документов, при получении прокурором объяснений и др. Услуги, оказываемые прокурору независимыми специалистами, подлежат оплате. В качестве специалистов могут быть привлечены врачи, экономисты, бухгалтеры, инженеры и т.п.;

- требовать от руководителей и должностных лиц объектов надзора проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица поднадзорных органов, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно (п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре);

- вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов;

- проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

С этой целью прокурор использует систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п.

Полномочия по предупреждению и устранению, выявленных правонарушений – система правовых средств, реализуемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, устранения последствий:

- по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении и проводит административной расследование;

- по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;

- требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);

- предостерегает о недопустимости нарушения закона;

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты;

- обращается в суд или арбитражный суд с требованием (заявлением) о признании нормативных правовых актов недействительными. Право прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением о признании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, противоречащими федеральному закону признано несоответствующим Конституции Российской Федерации[34], соответственно суды общей юрисдикции лишены полномочия признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным[35];

- вносит представление в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений закона;

- принимает меры к обеспечению в установленном законом порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;

- обращается в суды и арбитражные суды в интересах государственных органов, общественных организаций и граждан.

Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации[36]. В целях улучшения взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации введена должность представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, что способствует выполнению Генеральным прокурором Российской Федерации возложенных на него полномочий общего надзора;

- при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства надзирающий прокурор представляет материалы Генеральному прокурору, который в свою очередь информирует Президента Российской Федерации.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Невыполнение требований прокурора, осуществляющего свои надзорные полномочия влечет за собой установленную законом ответственность (ст. 6 Закона о прокуратуре).

В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре должно быть налажено необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечено непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

Средства реагирования прокурорапри выявлении нарушений закона реализуются посредством актов прокурорского надзора, которыми в соответствии с Законом о прокуратуре являются:протест, представление, постановление и предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.ст. 23-25¹). Выбор формы реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.Реагирование прокуроров должно быть своевременным и оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, динамичным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.

Акты прокурорского надзора – это индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными, конкретными фактами (нарушениями законов).

Протестпрокурора (ст. 23 Закона о прокуратуре) применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты полностью или частично не соответствующие Конституции Российской Федерации и иным законам Российской Федерации.

Протест прокурора не только его право, но и обязанность, поскольку во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Содержание рассматриваемого средства прокурорского реагирования заключается в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие) закону акты, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, обращенное к должностному лицу или органу, издавшему (принявшему) незаконный акт либо к вышестоящему органу или должностному лицу, компетентному отменить такой акт, либо суду в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Принесение протеста производится прокурорами в соответствии с их компетенцией и означает, что нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора, тогда как вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Исключением является ограничение права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта Российской Федерации недействительным.

Протест приносится в письменном виде и должен содержать следующие реквизиты: название органа или должностного лица, которым приносится протест; наименование правового акта, находящегося в противоречии (несоответствии) с законом; основания, которые свидетельствуют о противоречии (несоответствии) правового акта закону; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и его подпись.

Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта.

Протест подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания этого органа сообщается прокурору.

До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором его принесшим.

О результатах рассмотрения протеста в письменной форме незамедлительно сообщается прокурору.

Если протест не рассмотрен в установленный законом срок, либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Так, в частности, заявления прокурора о признании недействительными нормативных актов, противоречащих закону и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, направляются прокурором в арбитражные суды на основании ст. 52 АПК.

Представлениепрокурора об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре) означает право и обязанность прокурора или его заместителя требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые причинили или создали реальную угрозу интересам личности, общества или государства, обращенное к органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, обладающим правомочием устранить выявленные нарушения закона.

Представление имеет письменную форму и содержит следующие реквизиты: наименование органа или должностного лица, которому вносится представление; вид нарушения закона, по поводу которого применяется данный акт прокурорского реагирования; краткое изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и их причин; должностные и иные лица, виновные в их совершении; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения представления; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего представление и его подпись.

Представление должно быть юридически обоснованным, достоверным, грамотным, конкретным, исчерпывающим.

В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановлениепрокурора(ст. 25 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. В соответствии с положениями УПК (ст. 37, 146) в компетенцию прокурора не входит вынесение постановления о возбуждении уголовного дела.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое является эффективным средством устранения нарушений закона и проводит административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Административное расследование проводитсяв случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Согласно КоАП прокурор вправе возбуждать любое дело об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.4.). Одновременно с этим, КоАП определяет перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором (ст. 28.4.), среди которых можно назвать:

нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1.);

отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7.);

сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (ст. 5.23.);

непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25.);

отказ в предоставлении информации (ст. 5.39.);

использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45.);

подделка подписей избирателей, участников референдума (ст. 5.46);

нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24.);

незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35.);

нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11.);

разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14.);

нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети «Интернет» (ст. 13.27.);

нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 13.28.);

нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35.);

нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ч. 5 ст. 15.27.);

нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9.);

самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.26.) и др.

Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25¹ Закона о прокуратуре) имеет целенаправленный профилактический характер и применяется, когда прокурор в процессе осуществления прокурорского надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправные деяния.

При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, предостережение о недопустимости нарушения закона направляется также руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В целях предупреждения совершения противоправных деяний и недопущения их общественно опасных последствий прокурор в тексте предостережения сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о готовящихся противоправных деяниях и о том, что при совершении деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.

Применение предостережения – исключительная компетенция прокурора и его заместителя.

Предостережение необходимо объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Основанием для предостережения могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам, либо охраняемым законом правам и свободам граждан.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется к должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Применению предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Предостережение оформляется в письменной форме и объявляется лицу под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы предостерегаемого лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

5. Правоохранительная и правозащитная деятельность органов прокуратуры по иным направлениям деятельности

5.1. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел

Участие прокурора в рассмотрении дел судами предусмотрено ч. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре и является одним из направлений деятельности прокуратуры, содержанием которой является защита нарушенных прав и их восстановление. Через такую правозащитную деятельность реализуется и правоохрана, поскольку судебное разбирательство выполняет не только карательную и восстановительную функцию, но и предупредительную, осуществляя как общую, так и частную превенцию.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами, внесение представлений на незаконные, необоснованные и несправедливые решения судов не рассматривается законодателем как осуществление надзора. При этом прокурор осуществляет процессуальную функцию как участника судопроизводства, но реализуяособенные задачи:

обеспечение верховенства закона при осуществлении судопроизводства;

вынесение законного, обоснованного и справедливого судебного решения по каждому делу;

гарантирование прав и законных интересов участников судебного разбирательства;

своевременное исполнение судебных решений в соответствии с требованиями закона.

Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. В соответствии с ч.3 ст.37 УПК прокурор в ходе судебного производства по уголовному делу поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. В ч.2 ст.35 Закона о прокуратуре отмечается, что, выступая в суде в качестве государственного обвинителя, прокурор тем самым осуществляет уголовное преследование.

Поддержание от имени государства обвинения в суде – одно из приоритетных направлений деятельности прокуроров. Реализуя данную функцию, прокурор как представитель стороны обвинения, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду своё мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания; предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов. В то же время прокурор обязан отказаться от поддержания государственного обвинения, если придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение.

Правовой основой данного направления деятельности прокурора являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы (в том числе Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Закон о прокуратуре), а также нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации. В частности, следует назвать приказы Генпрокурора РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и от 25 декабря 2012 г. № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства».

Полномочияпрокурора, участвующего в судебном рассмотрении уголовных дел, определяются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Они заключаются в том, что прокурор участвует в стадии назначения судебного заседания на этапе предварительного слушания (ст. 229, гл.34 УПК РФ); обеспечивает законность, обоснованность и справедливость приговоров, участвуя в качестве государственного обвинителя в ходе судебного разбирательства в суде первой и апелляционной инстанций; вносит представления на незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов в апелляционном, кассационном и надзорном порядке; участвует в производстве ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств; участвует в заседаниях судов апелляционной, кассационной, надзорной инстанций и при разрешении вопросов, связанных с исполнением приговоров.

Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве состоит в том, что прокурор в пределах установленных законом компетенции и порядке вправе обратиться в суд с заявлением (иском) или вступить в дело в любой стадии гражданского процесса, если этого требует защита прав и законных интересов граждан, общества или государства.

Цельюучастия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел является обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, а также неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований при разрешении судами споров о праве в порядке гражданского судопроизводства.

Для достижения названной цели прокурор, участвуя в рассмотрении судом гражданских дел, решает следующие задачи:

предупреждения нарушений норм материального или процессуального права участниками гражданского судопроизводства или судом;

вынесения судом по каждому гражданскому делу законного и обоснованного решения, определения, постановления;

обеспечения прав и законных интересов участников гражданского судопроизводства.

Правовой основой данного направления деятельности прокурора являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы (в том числе Гражданско-процессуальный кодекс РФ и Закон о прокуратуре), а также нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации (в частности, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»).

Участие в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трёх формах, а именно путём:

а) обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК (в защиту прав, свобод и законных интересов граждан[37], неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), - как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 3805; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!