Городская реформа в России (1870)

Вопрос №1

Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления.Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправлениябыла разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления.Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Вопрос №2

Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.

Так или иначе, но самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом мнении сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Представляется необходимым выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно непосредственно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организацией. С другой стороны, институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода князь и создаваемые им военно-административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Центральную власть в Киевской, Новгородской и Владимирской Руси олицетворял князь, который являлся военным правителем, осуществлял административные функции и опирался на особый вооруженный отряд — княжескую дружину. Не вдаваясь в подробности, отметим, что роль и функции как князя, так и княжеской дружины менялись не только со временем, но и были не совсем одинаковыми в разных русских землях.

Наряду с князем как олицетворением государственной власти в ранние периоды развития русского государства существовали и традиционные славянские самоуправленческие коллегиальные институты публичной власти и «народоправства» — вечевые собрания и советы старейшин¹Прудников А.С.. Еремин И.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 2-е изд.. перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 71.. При этом важно понимать, что власть князя распространялась на территорию всего княжества (и в этом смысле это была власть государственная), в то время как местная власть в русских землях осуществлялась общинными органами (староста, вече и др.).

Интересна организация управления в Великом Новгороде. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк — тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий.

Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Задачу подготовки и обеспечения выполнения решений, принятых народным вече, выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами²Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51-69..

Великий Новгород являлся центром Новгородского княжества. Несмотря на некоторые особенности городского управления в Новгороде, оно имело сходные черты и аналогичные институты в столицах (стольных городах) и других русских княжеств домосковского периода: наличие органов военно-административного управления в лице князя и дружины, вечевых органов.

Вокруг стольного города как политического, административного и военного центра русского княжества располагались более мелкие городские и сельские поселения, объединенные в территориальные общины, образовывавшие, в свою очередь, сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально-общинную пирамиду³Даркевич В.Ч. Происхождение и развитие городов Древней Руси // Вопросы истории. 1994. № 10. С. 52.. Основным органом управления в территориальных общинах, как сельских, так и городских, также являлось народное вече.

Таким образом, главной формой территориального общинного самоуправления в домосковской Руси являлась так называемая вечевая демократия.

В завершающий период и после свержения татаро-монгольского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI в. — второй половины XVII в. можно разделить на три условных периода⁴Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995 С. 206: Прудников А.С., Еремин В.В.. Лимонов A.M. Указ.соч. С. 76.:

§ «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.;

§ земское и губное управление (самоуправление) вторая половина XVI — начало XVII в.;

§ приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII в. — вторая половина XVII в.

Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Все земли были разделены на «белые» и «черные». Не вдаваясь в подробности, укажем, что «белые» земли были приписаны к княжескому двору, тогда как «черные» земли (все земли, которыми княжеский двор не управлял непосредственно) относились к категории, где могло устанавливаться местное самоуправление.

Управление «черными» землями было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Административно земли Московского княжества были разделены на уезды (которые не являлись такой же административно-территориальной единицей, как уезд в России XIX в.), включавшие в себя уездные города и сельские сообщества — волости и станы.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии с назначением на эту должность. Волостель управлял более мелкой территориальной единицей — волостью, независимо от наместника.

Наместники и волостели являлись представителями верховной власти на местах и в осуществлении своих полномочий опирались на специальный административный аппарат. Главной целью их деятельности являлось максимальное извлечение прибыли из управляемой территории.

Часть сборов составляла жалование наместников и волостелей, т.е. они буквально «кормились» от сборов с управляемой ими территории. Однако это было не жалование за государственную службу, а средства для достаточно вольготного существования наместников и волостелей. Соответственно, в основном они занимались обиранием населения, а не поддержанием общественного порядка.

Впрочем, в компетенции администраций уездов и волостей находились в основном судебно-полицейские вопросы, раскрытие преступлений, розыск преступников и др.

Можно сказать, что наместники и волостели осуществляли своего рода связь между населением на подведомственной им территории и государством.

«Действительное местное управление находилось в руках органов местного самоуправления — пригородного и волостного вече и выборных чиновников: старост, сотников, десятских и «добрых людей».

Постепенно система кормлений доказала свою неэффективность и вредность для развивающегося Московского государства. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. Ивана IV Грозного устранить кормления. Наместников и волостелей, назначаемых центральной властью, частично заменило губное управление в посадах, станах, уездах, волостях, а позднее и земское самоуправление полностью.

Губные учреждения появились еще до упразднения системы наместничества, но ранее земских учреждений. Губное управление XVI в. представляло собой сложную систему руководящих и подчиненных полицейских органов. При этом введение губного управления в конкретной провинции происходило исключительно по просьбе самого населения и на основании специальной государевой грамоты.

Губные власти в XVI в. были представлены губным старостой (избираемым из дворян или детей боярских), при котором находились старосты, десятские и лучшие люди и губной дьяк. Все вместе они составляли специальный судебно-полицейский орган — губную избу.

В компетенцию губных властей входили поимка преступников, суд над разбойниками, убийцами и поджигателями, заведование тюрьмами.

В середине XVI в. Иваном IV был начат очередной этап реформы, в результате которой кормление было упразднено совершенно. Появились новые для России земские органы местного самоуправления.

Юрисдикция земских учреждений распространялась на уезды или волости, в зависимости от решения государя, жаловавшего населению земское управление. По кругу лиц земское управление распространялось на тяглых людей, посадских и крестьян, а служилые люди были выведены из-под него. Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего управления уездом или провинцией.

Возглавлял земское учреждение XVI в. земский староста (излюбленная голова). При нем находились земский дьяк и лучшие люди (земские судьи), а также выборные лица от каждой общины: сотские и пятидесятские.

В компетенцию земских властей XVI в. входили полицейские, финансовые, экономические и судебные вопросы, т.е. во всех сферах управленческой деятельности. При этом параллельное существование и осуществление компетенции по уголовным делам земскими и губными учреждениями приводило к необходимости либо совместной их деятельности, либо к упразднению последних.

В начале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «осуществление управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал за свою службу специальное жалование, а не кормился за счет сборов.

Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на так называемую приказную избу, в которую входили дьяки, подьячие и иные люди. Структура приказной избы могла быть довольно сложной и напоминать приказное учреждение при государе.

Количество воевод в одной территориальной единице могло быть различным, но даже в том случае, если воевода был один, управление делами, подведомственными воеводскому ведомству, всегда было коллегиальным.

В компетенцию воеводских ведомств, определяемую государевыми наказами, входило заведование обороной и оборонными сооружениями.общественной безопасностью, судом.

Итак, воевода олицетворял государственную власть на местах. При этом воеводское управление находилось в сложных взаимоотношениях с губным и земским самоуправлением, продолжавшим существовать в этот период.

Распространение власти воевод на полицейскую и судебную сферы непременно должно было повлечь ее тесное взаимодействие с губной и земской властями. И если вначале воевода обладал правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже он стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не во все сферы их деятельности.

Как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, в середине XVII в. наряду с губным и земским самоуправлением выделяются городское самоуправление и общее самоуправление на более мелких территориальных единицах, чем уезд⁵Прудников А.С.. Еремян В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. 2-е изд.. перераб. и доп. М.: Книжный мир. 2005. С. 83..

Так, в крупных городах, население которых не было выведено из земского управления, складывалось собственное местное управление, выражением которого являлись сходы и собрания «градских людей», или старост от концов города, или иных выборных лиц от населения, которые входили также в земскую избу.

Практика местного самоуправления складывалась и в отдельных самоуправляемых общинах (например, волостях, слободах, улицах). Самоуправление на этих территориях осуществлялось порой целым учреждением, состоящим из выборных лиц: старост, сотских, лучших людей. В компетенцию этих учреждений входило решение экономических вопросов, а иногда и судебных дел.

Очередной попыткой реформирования публичной власти в государстве стали реформы Петра I. Им, в частности, была изменена территориальная организация российского государства (указы 1708 и 1714 гг.), что во многом предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на 8, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем.

Началом непосредственного реформирования системы местного управления Петром Великим можно считать 1702 г., когда был издан указ.на основании которого было упразднено губное управление, а воеводам было предписано осуществлять свою власть только совместно с представителями от дворянства.

В начале XVIII в. городами и уездами по-прежнему управляли воеводы, однако компетенция их была значительно урезана. В частности, они были лишены судебной и административной власти над торгово-промышленным населением городов и свободным сельским населением.

Свободному торгово-промышленному населению городов и землевладельческому классу было даровано право формировать выборные органы. Так, в каждом уезде на выборной основе при воеводе формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой.

В 1708 г., после введения новой обширной территориальной единицы империи — губернии, для управления ею была учреждена должность губернатора. Губернатор как глава аппарата управления сначала уездом, а потом и губернией заменяет воеводу, который остается еще на некоторое время в управлении городами.

Губернатор осуществлял исполнение своих полномочий и принимал решения не единолично. При губерниях, начиная с 1713 г., создаются ландраты — сословно-представительные органы, члены которых назначались Сенатом из числа кандидатов, предложенных губернатором.

В соответствии с указом от 1715 г. территории губерний были разделены на доли, а уезд в том понимании, в каком он сложился во времена Московского централизованного государства, был упразднен. Территориально доля могла совпадать с территорией уезда либо объединять несколько уездов или расчленять их.

Управлением долями в составе губернии занялись ландраты. Они имели широкие финансовые, полицейские и судебные полномочия, но их юрисдикция не распространялась на города и городское (посадское) население. В то же время ландраты не являлись и органами земского самоуправления, хотя осуществляли свои полномочия на территории земства и в отношении населения уезда, так как формировались органами государственной власти, т.е. являлись местными органами, осуществлявшими государственное управление.

В 1719 г. территориальное деление Российской империи изменилось. Страна делилась на губернии, губернии на провинции, провинции на дистрикты. Провинции заменили собой ландратные доли. При этом провинция стала гораздо большей по территории, чем ландратная доля.

«Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт»⁶Прудников А.С., Еремян И.И., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 91.. Во главе губернии стоял губернатор; вице-губернатор, который являлся либо помощником губернатора, либо управляющим частью губернии; ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, которые ведали вопросами сбора хлебных доходов; комиссары по разным делам.

При этом губернатор занимался управлением отдельных наиболее крупных и важных провинций самостоятельно, остальные провинции находились в управлении воевод, обладавших широкими полномочиями. При воеводе находились провинциальная канцелярия и большой штат помощников.

Управлением самыми мелкими административными единицами — дистриктами — в петровскую эпоху занимались земские комиссары.

Параллельно со становлением нового земского управления в первой четверти XVIII в. шло развитие городского самоуправления. Городское население было исключено из ведения провинциальной администрации. На основании регламента Главного магистрата 1721 г. и Инструкции городовым магистратам 1724 г. были созданы новые органы городского управления. Главный магистрат, находившийся в Санкт-Петербурге, как орган государственной власти должен был организовывать магистраты в городах и руководить ими.

Городовые магистраты являлись выборными органами городского самоуправления, в которые входили в основном представители от крупного купечества. Магистраты «обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли; способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед Главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений)».

Можно сделать вывод о том, что реформирование системы местного управления при Петре I было продиктовано желанием главы государства укрепить власть дворянства на местах, а система органов управления была скопирована с зарубежных аналогов.

Вместе с созданной системой органов государственного управления на местах продолжали существовать и традиционные для России формы общинного самоуправления: сотские, десятские, старосты и крестьянские сходы. Все они являлись проявлением низшей структуры провинциального управления Российской империи.

Уже в начале царствования Екатерины II Великой правительством был проведен ряд мер, направленных на продолжение реформирования системы местного управления, так как система, созданная Петром I, оказалась слишком громоздкой, дорогостоящей; отсутствовала единая стройная система управления.

В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, и городовые магистраты перешли в подчинение губернаторам и воеводам.

Земства по-прежнему управлялись губернаторами и воеводами, порядок деятельности которых оставался таким, каким его создал Петр I. В 1763 г. губернаторские полномочия были существенно дополнены: в их распоряжение были переданы воинские команды.

«Крестьянская война 1773—1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда — губернскую реформу 1775 г.».

Вопрос №3

Введение дворянского самоуправления в 1775 г.

Для осуществления реформирования системы органов государственной власти на местах в первую очередь необходимо было провести реформу территориального устройства Империи.

В 1775 г. на основании императорского акта, который носил название Учреждение для управления губерний, началась губернская реформа Екатерины II, которая является одной из ключевых в истории становления местного самоуправления в России.

Екатерина II упразднила провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале — до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды, значение которых вплоть до революции 1917 г. для управленческих целей государства оставалось неизменным.

Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти в губернии. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами).

Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Важно отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили классовый характер.

Кроме того, дворяне получили право образовывать на выборной основе уездные дворянские собрания, возглавляемые уездным дворянским предводителем. Этот выборный орган не имел реальной власти, но играл существенную роль в процессе управления уездом, так как имел статус совещательного органа при земской администрации, но позволял серьезно отстаивать интересы уездного дворянства.

Дальнейшее развитие земская реформа получила в 1785 г. Согласно Жалованной грамоте дворянству учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернским дворянским предводителем, который избирался из числа уездных дворянских предводителей, после чего утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями.

На заседаниях дворянство также избирало представителей в губернские и уездные учреждения, где некоторые должности замешались по выбору от дворянства.

«Органы дворянского сословного самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако, несмотря на предоставленные широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц — генерал-губернаторов, губернаторов, наместников. Причем ни в законодательстве, ни в практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления».

Еще одним важнейшим императорским актом в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи от 1785 г.

Все городское население было разделено на 6 разрядов в зависимости от имущественного положения, социальной роли в городском обществе, рода занятий и т.д. Таким образом, городское население состояло из городовых обывателей, купцов гильдейских, цеховых ремесленников, иностранных и иногородних гостей, именитых граждан и людей посадских.

В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова — для председательствования при выборе депутатов, и дума. Городская дума состояла из двух частей: общей думы (представительное собрание, состоявшее из выборных лиц от каждого из разрядов горожан, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действующее представительное собрание, члены которого избирались членами общей думы).

В ведении думы, согласно Городовому положению 1785 г., были:

§ прокормление и содержание городских жителей;

§ предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

§ сохранение в городе мира, тишины и согласия;

§ наблюдение порядка и благочиния;

§ обеспечение города привозом необходимых припасов;

§ охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

§ приращение городских доходов;

§ разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике компетенция этого выборного органа городского управления была скромнее, так как часть указанных дел исполнялась органами государственного управления.

Кроме указанных органов Положением 1785 г. устанавливалось еще так называемое «собрание градского общества», на котором могли присутствовать все члены городского общества. Однако право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию собрания градского общества входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных»; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками», и некоторые другие вопросы.

Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, которые наделялись полномочиями непосредственно государем.

Можно сделать вывод о том, что реформа городского управления 1785 г. внесла системность и упорядоченность в городское управление, предоставила городскому сообществу широкие права по самоуправлению, заложила основы для создания в будущем городского самоуправления, близкого к современному.

Таким образом, система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована реформами Екатерины Великой, что позволяло повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ этого периода можно считать их ярко сословный характер, возвысивший дворянство и их роль в управлении на долгие годы.

При этом, как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, «сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000 душ) управляется выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины»¹Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс. 1995. С. 269..

За некоторыми изъятиями, явившимися следствием реакционной политики императора Павла I, система местного управления, созданная при Екатерине II, просуществовала вплоть до середины XIX в.

Вопрос №4

Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.

В середине XIX в. при императоре Александре II началось очередное реформирование системы государственного управления на местах. Однако, прежде чем приступать к непосредственному реформированию учреждений земского и городского управления и самоуправления, правительству было необходимо разрешить вопрос с огромным количеством крепостных крестьян, которых необходимо было освободить от крепостной зависимости и предложить им модель крестьянского самоуправления, которая устроила бы и крестьян, и государство.

Эта идея воплотилась в Манифесте от 19 февраля 1861 г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и об устройстве их быта»¹Манифест от 19 февраля 1861 г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и об устройство их быта» // Полное собрание законов Российской империи. СПб.. 1863. Т. XXXVI. Отделение I., в соответствии с которым началось создание системы крестьянского сословного самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.

Эта система, по замыслу авторов законодательства, была призвана.кроме выполнения фискальных функций, во-первых, защитить крестьянство от бывших крепостников, во-вторых, подготовить его к участию во всесословных органах местного самоуправления²Захарова Л.Т. Правительственная программа отмены крепостного права в России // История СССР. 1975. № 2. С. 201..

Создавалась двухступенчатая система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда — в волости.

Сельское общество могло объединять крестьян, живших в одном или нескольких селениях, принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в рамках сельского общества возлагалось на сход домохозяев и сельского старосту, избираемого на сходе.

На уровне волости это были волостной сход, состоящий из сельских и волостных должностных лиц и выборных от каждых 10 дворов, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Поскольку волостной старшина и волостные судьи выбирались на волостном сходе, а волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и некоторых других выборных лиц, можно сказать, что в основе формирования волостного управления, как и сельского, лежало выборное начало.

Волость по своему характеру не являлась административно- территориальной единицей российского государства. Скорее всего, волость необходимо признать неким специализированным административным округом, создаваемым для организации крестьянского самоуправления и управления крестьянскими сообществами государственными чиновниками после отмены крепостного права.

Руководить организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по крестьянским делам. Они включали в себя председателя — губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора, двух членов из местных дворян-помещиков, назначенных министром внутренних дел, и двух членов из местных дворян-помещиков, избранных собранием губернского и уездных предводителей дворянства.

Под руководством присутствия по крестьянским делам в каждом уезде учреждалась особая комиссия под председательством уездного предводителя дворянства из земского исправника и одного из местных помещиков по приглашению губернатора.

Для осуществления связи между сельскими сообществами и государством в лице должностных лиц губернии, а также для способствования разрешению конфликтных ситуаций учреждался институт мировых посредников.

Организация крестьянского самоуправления и учреждение мировых посредников позволили снизить уровень крестьянских волнений и создать опору государственной власти на селе. Однако крестьянского самоуправления как такового не вышло. Зачастую крестьянские старшины назначались губернским руководством, а избранные крестьянами старшины, защищавшие права крестьянства, отстранялись от своих должностей.

Действительными органами крестьянского самоуправления по-прежнему оставались сход и староста, хотя их полномочия насильственно подменялись назначаемыми или навязываемыми крестьянскому населению старшинами.

Таким образом, в 1861 г. в Российской империи было создано двухуровневое крестьянское самоуправление — в сельских обществах и волостях бывших помещичьих крестьян, а в 1866 г. эти административные преобразования были распространены на население государственной деревни. «Структура самоуправления и суда стала одинаковой для всего российского крестьянства. Органом решения дел стал сельский сход, который из своего состава избирал старосту, а на волостном уровне — волостной сход, избиравший старшину и формировавший путем выборов крестьянский волостной суд».

Крестьянская реформа, начатая в 1861 г., фактически растянулась на десятилетия. Но уже через несколько лет после начата этой реформы правительство Российской империи приступило к реформированию местного управления в губерниях, уездах и городах.

«Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г.³Положение о губернских и уездных по крестьянским делам Учреждений 1864 г.// Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1863. Т. XXXVI. Отделение 1.предусматривалось создание специальных учреждений земского самоуправления.

Губернские и уездные земские учреждения состояли из уездных и губернских земских собраний (распорядительные органы) и уездных и губернских управ (исполнительные органы). Как распорядительные, так и исполнительные органы были выборными.

Формирование земских представительных органов производилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели подразделялись на три курии:

1. землевладельцы, вне зависимости от сословной принадлежности;

2. горожане, имевшие в собственности недвижимое имущество в городе;

3. члены сельских сообществ.

Выборы проводились раздельно по куриям. Сословный характер выборов исключал возможность участия в них всех лиц, проживавших на территории уезда. Особенно это касалось сельского населения, даже несмотря на то, что на территории уезда было несколько крестьянских съездов. Кроме того, участие в выборах существенно ограничивалось имущественным цензом.

Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев. Гласные избирались на трехлетний срок.

Губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских земских собраниях гласные от дворян, также как и в уездных земских собраниях, имели абсолютное большинство.

Уездные и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний являлись уездные и губернские предводители дворянства.

Исполнительные органы уездного и губернского земства — уездные и губернские земские управы — состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ — министром внутренних дел.

Компетенция земских учреждений строго ограничивалась хозяйственными делами: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, взаимным страхованием, борьбой с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, попечением о местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и др.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т.е. органам государственным.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Им было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т.д.⁴Шингарев А. Задачи юбилея // Современное слово. 1914. № 2148. 1 (14) января. С. 552-553.

В 1890 г. вышло новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое еще более ограничило права земств, а ценз на участие в выборах был повышен.

Реформирование системы земского управления неразрывно связано и с реформой городского самоуправления. Органы городского самоуправления по Городовому положению 1870 г. — городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий.

Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях.

Положением 1870 г. избирательное право (пассивное и активное) было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал. При этом были установлены следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг и т.п. Соответственно, каждый, кто владел хоть какой-нибудь недвижимостью в городе или в качестве торговца либо ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные думы.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по 6 гласных. Однако по Городовому положению 1870 г. общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.

Можно обоснованно утверждать, что Положением 1870 г. городскому общественному управлению была предоставлена широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). В основном же дела решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

На губернатора возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Наряду с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Городовое положение 1870 г. необходимо считать чрезвычайно важным и прогрессивным шагом в развитии местного самоуправления в России.

Однако в области городского управления, также как и земского управления, в конце XIX в. произошла контрреформа. В 1892 г. было издано новое Городовое положение, которое урезало избирательные права горожан и значительно уменьшило самостоятельность городовых учреждений самоуправления.

Вопрос № 5

Земская реформа 1864г.

1. Земская реформа 1864 г.

2. Избирательные курии

3. Итоги земской реформы

1. Земская реформа 1864г. была проведена на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях, принятого 1 января 1864 г.

В ходе реформы создавались органы местного самоуправления: в губерниях и уездах избирались земские собрания и управы. На них возлагались: ведение местных хозяйственных дел; содержание земских зданий и путей сообщения; строительство и содержание школ и больниц; мероприятия по благотворительности; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры и др.

2. Губернские и уездные земские собрания, а также земские управы были выборными органами. Собрания и управы возглавлялись выборными председателями. Земское собрание и земская управа избирались сроком на три года.

Выборы проходили по трем избирательным куриям:

курия уездных землевладельцев состояла главным образом из дворян-помещиков, для участия требовался высокий имущественный ценз;

городская курия, для участия в которой необходимо было отвечать достаточно высокому имущественному цензу;

сельская курия, для участия в которой имущественный ценз не был установлен, введена следующая система выборов— крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.

3. Земская реформа 1864 г. положительно сказалась на развитии местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земские органы способствовали становлению общественно-политической жизни, стали своеобразной политической школой, через которую прошли представители либерального и демократического общественных направлений.

Однако реформа не сформировала централизованной системы управления. Деятельность земских органов контролировалась губернаторами и Министерством внутренних дел, которые могли отменять любые их решения. Отсутствие достаточных материальных ресурсов усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Вопрос №6

Городская реформа в России (1870)

Городская реформа (реформа городского самоуправления) 1870 года— одна из реформимператора Александра II, имевшая собой цель дать населению городов право ведать своё городское хозяйство. Подготовка реформы началась еще в1862 году, но царь выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Содержание · 1 История реформы · 2 Положения реформы o 2.1 Городское общественное управление o 2.2 Выборы в думу · 3 Итоги реформы

История реформы

В 1862 году началась работа по подготовке реформы. Были созданы в губернских и уездных городах 509 комиссий, предназначенных для выработки предложений. Но предложенное многими нововведение о выдаче избирательных прав всем сословиям не устраивало правительство, во многом это тормозило реформу.

На основании сводки выработанных комиссиями материалов министерством внутренних дел под руководством Петра Александровича Валуевабыло составлено «Городовое положение» в 1864 году. Положение было направлено вГосударственный совет, где пролежало еще два года. Когда уже не было иного выбора, Александру II пришлось принять принцип «всесословности», и 16 июня1870 годаизменённый закон был принят. Он стал началом второй реформы местного самоуправления.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 175; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!