Глава 14. Социальное обеспечение 10 страница
99
мов. Общая численность агрономического персонала на службе земств составляла в это время почти 2400 человек1.
Земская агрономическая служба принимала меры, возможные в условиях второй половины XIX в., по повышению культуры крестьянского земледелия. Ее специалисты создали более 50 сельскохозяйственных опытных станций и опытно-показательных полей. Они стали инициаторами машинизации полеводства, организовывали выставки земледельческой техники, устраивали массовые показы ее работы в поле. В 1910 г. демонстрация работы различных машин была проведена в 130 уездах 29 губерний.
Органы земского самоуправления первыми стали открывать склады по продаже сельскохозяйственных машин и инвентаря. Особенно быстро сеть складов сельхозтехники стали расти с 90-х гг. Если в 1890 г. в 34 губерниях имелось лишь 37 таких складов, то в 1905 г. их количество увеличилось до 326. Наряду с этим уездные управы откры-; ли при волостных правлениях 504 пункта продажи сель-' хозтехники. Таким образом, склады и пункты сельхозма-,| шин действовали практически во всех уездах земского ве-,< домства. Только в 1910 г. ими было продано сельскохозяйственных машин и инвентаря на 15 млн руб.
Среди добрых дел земской агрономической службы нельзя не отметить создание машинно-прокатных пунктов. Именно ее специалисты стали создавать при сельскохозяйственных складах пункты проката техники и инвентаря для использования в крестьянских хозяйствах. В 1910 г. подобного рода пункты функционировали в 109 из 360 земских уездов. В ряде губерний органы самоуправления особенно активно использовали эту форму обслуживания земледель-1 цев. Например, в Херсонской губернии Елисаветградская земская управа открыла 30, а Херсонская управа — 20 прокатных станций. Органами самоуправления также впервые
|
|
1 См.: Брунст В. Э. Земская агрономия // Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. С. 327, 331.
100
была создана служба зоотехнической помощи крестьянским хозяйствам. В начале 1900-х гг. зоотехнические пункты работали в 250 уездах.
Земские агрономы, зоотехники и другие специалисты считали своим профессиональным и нравственным долгом пропаганду сельскохозяйственных знаний среди крестьянства. Их силами в 1910 г. обеспечивалась работа 30 сельскохозяйственных школ и курсов. В том же году земские органы издали более 150 наименований брошюр по различным вопросам земледелия и животноводства, огородничества и т. д. Широкое распространение в это время получили сельскохозяйственные чтения. Особенно большое внимание им уделяли губернские и уездные управы Воронежский, Вятской, Калужской, Московской, Орловской, Петербургской, Тамбовской и других губерний. В частности, в 1910 г. на сельскохозяйственных чтениях присутствовало в Петербургской губернии 38 тыс., в Саратовской — 37 тыс., в Ека-теринославской губернии.— 32 тыс. слушателей. Одним из направлений деятельности органов самоуправления являлось кадровое обеспечение деревенской экономики. Проявляя заботу о подготовке кадров для села, земские управы открыли более 50 сельскохозяйственных школ.
|
|
Усилиями земских самоуправленческих органов созда-налась сеть ветеринарных учреждений. В конце XIX — начале XX в. ветеринарная служба в земских губерниях объединяла 150 ветлечебниц и около 1000 участков. В них было нанято 975 ветеринарных врачей и более 1600 фельдшеров, в то время как в 1870 г. на службе земств находилось нсего 22 ветеринарных врача. Если в 60-е гг. органы самоуправления вообще не выделяли каких-либо ассигнований па агрономическую и ветеринарную помощь крестьянским хозяйствам, то в 1912 г. их финансовые вложения в эти службы составили более 20 млн рублей.
Среди социальных мероприятий земских управ нельзя не отметить их работу по организации и развитию сельского кредита. В 70-е гг. ими было создано 422 ссудо-сберегательных товарищества с участием земского капитала. Они
|
|
101
открыли около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяйствам. Эти кассы в начале 1900-х гг. располагали средствами на общую сумму около 40 млн руб.
В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм кооперативного движения. Развитие сельскохозяйственной кооперации связано с именами таких либеральных деятелей, как Н. П. Гибнер, С. Д. Мае лов, А. В. Чаянов. Для формирования и роста потребительской кооперации многое сделали В. Н. Зельгейм, Д. С. Коробов, А. В. Меркулов. Благодаря поддержке земств с 90-х гг. XIX в. начался устойчивый подъем кооперативного движения. В 1901 г. сеть кооперативных объединений охватывала 1625 кооперативных обществ, в том числе 837 кредитных, 600 потребительских, 137 сельскохозяйственных и др.
Российская кооперация была в основном деревенской. Из общего количества кооперативов 88% действовали на селе и обслуживали крестьянское население. К 1914 г. кооперация в России набрала силу, создала общероссийские или региональные специализированные союзы и центры. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов и 24 млн членов. В нее входили 35 тыс. товариществ потребительской кооперации (11,5 млн членов)^ 16261 кредитных объединений (10,5 млн членов), 5500 обществ сельскохозяйственной кооперации (1,6 млн), 4100 молочных, кустарных и других артелей (495 тыс. членов).
|
|
Вместе с семьями кооперация на селе обслуживала около 100 млн человек, т. е. свыше 80% сельского населения. Земские органы самоуправления содействовали созданию кооперативов и их оформлению в союзы, оказывали помощь в проведении съездов представителей кооперативных объединений, выступали за расширение самостоятельности товариществ и обществ кооперации.
Социальная деятельность земских управ включала их меры по исследованию уровня жизнеобеспечения сельско-
102
го населения, состояния и развития крестьянского хозяйства. Эта работа выполнялась специально созданными структурами. Такими подразделениями стали земско-статисти-ческие бюро. Первоначально они сосредоточили внимание на обследовании сельских обществ. Но с 1880 г. основным объектом анализа бюро являлся крестьянский двор. Статистики учреждений самоуправления собрали громадный материал о демографическом состоянии деревни, экономическом положении крестьянского хозяйства. Их исследования охватили почти всю территорию Европейской России. Из 359 уездов земских губерний к 1913 г. они завершили сбор статистических данных в 305 уездах. Служащие земств составили подворные переписи 4,5 млн крестьянских дворов и почти 40 млн десятин надельной земли, причем их описания отличались полнотой и глубиной обследования, тщательностью обработки исходных данных. Результаты статистического анализа крестьянской экономики, осуществленного земскими бюро, оказали влияние на содержание программных документов либерального движения по аграрному вопросу.
В социальном обслуживании населения самоуправленческие органы придавали большое значение организации юридической помощи населению. Рассматривая юридическую службу как важный инструмент государственного управления, официальная администрация препятствовала созданию этого института в системе земского самоуправления. Однако потребность населения русской "глубинки" в юридической помощи была настолько велика, что губернские и уездные земские управы сочли необходимым пойти навстречу нуждавшимся и практиковать различные формы юридического обслуживания населения. Наибольшее распространение в этой области социальной работы получили юридические консультации. Особенно значительную сеть юридических консультаций создали Московская, Тамбовская, Полтавская и другие земские и уездные управы. Например, юридическая консультация Лохвицкой уездной управы Полтавской губернии рассмотрела в 1910 г. 1100 раз-
103
личного рода дел, в 1911 г. — 1800, в 1912 г. — 2200 дел, податели которых нуждались в квалифицированной помощи специалистов в области права.
Значительная работа проводилась органами земского и городского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение "домов трудолюбия", опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообеспеченным семьям, развитие сети столовых для бедных, финансирование питания в земских больницах и др.
По данным известного исследователя истории общественного призрения в России Е. Д. Максимова, ко времени введения земского самоуправления действовало 107 богаделен, 21 сиротский дом, 33 дома для душевнобольных и ряд других заведений социального обслуживания нуждающихся, причем в земских губерниях находилась примерно половина общего количества этих учреждений. По мере укрепления земских органов и расширения их деятельности по жизнеобеспечению местного населения они уделял* все большее внимание делу социального призрения. С 1871 по 1890 г. земства израсходовали на здравоохранение 130 млн руб. и на общественное призрение — 40 млн ру Если учесть, что эти две области земского "попечения' находились в органическом единстве ^между собой, то за 20 лет на их организацию и развитие было затрачено в общей сложности 170 млн руб., причем расходы на здравоохранение увеличились в 4,9, а на социальное призрение — в 5,5 раза. В 1890 г. самоуправленческие органы выделили на социальную поддержку почти 3 млн руб., или около 10% всего земского бюджета на так называемые необязательные расходы.
Сравнительный анализ социального обеспечения в 60-е и 90-е гг. убедительно свидетельствует, что за 30 лет дея-
104
тельности губернские и уездные управы добились заметного улучшения дел в области общественного призрения, которое в сельской местности к концу дореформенного периода делало лишь первые шаги.
В начале 60-х гг. в среднем на одну губернию приходилось 9 больниц. К 90-м гг. в земских губерниях их количество возросло в три раза и достигло 26 в каждой губернии. За это время произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Вместо двух богаделен на губернию в 60-х гг. теперь количество этих благотворительных заведений составляло 10 на одну губернию. Если в начале 60-х гг. один сиротский и воспитательный дом приходился почти на 1,5 губернии, то в 90-е гг. каждая земская губерния имела по два таких заведения. Неземские губернии, где социальное обеспечение находилось в ведении государственных приказов общественного призрения, по количеству призреваемых остались на уровне 60-х гг. или даже сократили количество некоторых видов благотворительных заведений. Состояние закрытого социального призрения в виде сети заведений и количества призреваемых в 90-е гг. наглядно показывают следующие сравнительные данные по земских и неземским губерниями.
Виды губерний | Всего заведений для призрения взрослых, в т.ч. земских, городских, приказных, сословных и частных | Всего заведений для призрения детей, в т.ч. земских, городских, приказных, сословных и частных |
всего в них призреваемых | всего в них призреваемых | |
1)28 земских губерниях | 710/996236 | 318/321656 |
И 16 неземских губерниях | 782/58071 | 35/2451 |
11риходится на 1 земскую губернию | 25,3/35686 | 11,3/11452 |
Приходится на 1 неземскую губернию | 52,1/3871 | 2,33/163,3 |
105
Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 90-х гг. они содержали более 300 богаделен, т. е. почти в пять раз больше, чем в 60-е гг. В Московской губернии функционировало 14 богаделен, в Воронежской — 4, Пермской — 3, Рязанской — 3, Казанской — 3 и т. д., при этом количество мест в них колебалось от 25 до 320. В тот же период общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318, в том числе земских — 42, городских и сословных — 100, и частных — 176. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей.
Достигнутые органами самоуправления заметные результаты в формировании системы социального призрения позволили Е. Д. Максимову сделать обоснованное заключение о том, что при острой нужде в финансовых средствах земством "сделано больше того, что можно было ожидать"."] Повысив в населении интерес к общественным делам и живым примером подтвердив важность участия в них общественных сил, земское самоуправление тем самым вызвало население к самодеятельности и к инициативе в делах, по привычке считающихся в неземских губерниях "предметом ведения" приказов и других казенных учреждений.
Справедливость этих заключений Е. Д. Максимова подтверждается сравнительными данными состояния социального призрения в губерниях с земским самоуправлением и в губерниях, управлявшихся официальными административно-бюрократическими государственными органами. Материалы по 28 губерниям свидетельствовали, что в 1891 г. в них действовало 134 земских, 348 городских и сословных и 228 частных богаделен, приютов, столовых, обществ помощи и других учреждений социальной поддержки престарелых, инвалидов, безработных и других нуждающихся лиц. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений. "Попечением" этих учреждений было охвачено в це-
106
лом почти 1 млн 100 тыс. человек, в число которых входили как находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах и других учреждениях общественного призрения, так и получавшие какую-либо социальную помощь. В то же самое время в 16 неземских губерниях подобного рода опекой пользовались лишь 60 тыс. человек, или в 17 раз меньше. Такое положение объясняется тем, что сеть "попечительских" учреждений земств, городских и сословных обществ в земских губерниях несла на себе основную тяжесть работы по оказанию социальной поддержки нуждающейся части населения, располагала более широким арсеналом социальных услуг "адресного" характера. Не случайно, если одно земское заведение ухватывало различными формами социальной помощи в среднем 980 человек, то аналогичное учреждение в неземских губерниях лишь 74 нуждающихся.
Практически та же картина представлялась при сравнении деятельности городских и сословных обществ социальной помощи в земских и неземских губерниях. В то время как в первых действовало в среднем 18 заведений в каждой губернии с 11 призреваемыми, в неземских губерниях городские и сословные общества содержали в среднем
7 учреждений в одной губернии, где опекались только
190 нуждавшихся лиц.
Подобными показателями характеризовалось положение в области призрения и воспитания детей. В губерниях с самоуправлением сеть детского" социального призрения объединяла 42 земских, 100 городских и сословных и 176 частных (всего 318) заведений, а в неземских губерниях, соответственно, 15,5 и 15 (всего 35) детских заведений.
8 318 учреждениях земских губерний, в том числе сиротс
ких и воспитательных домах, детских яслях, дешевых или
Гк'сплатных столовых, ремесленно-исправительных приютах
и др. Опекалось свыше 320 тыс. детей (в ряде случаев вме
сте со взрослыми). Что касается 16 губерний, управляв
шихся только государственной администрацией, то в их
107
заведениях общественного призрения получало помощь всего около 2,5 тыс. детей.
В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. Во второй половине XIX в., когда многие российские губернии оказались в тяжелом положении из-за неурожаев 1873, 1880, 1881, 1891 гг., — большее место в работе земских и городских органов самоуправления занимала организация продовольственной помощи населению этих губерний. Земства живо откликались на бедствия крестьян, вызванные неурожайными годами. Они оказывали помощь пострадавшему населению прежде всего посредством выделения ссуд сельским крестьянским обществам. В течение 1870—1891 гг. размер этих ссуд составил в среднем 42 тыс. рублей в каждой губернии. За тот же период государственная финансовая помощь в 11 неземских губерниях немногим превысила 3 тыс. рублей. Таким образом, каждая выборная губернская управа оказала нуждающимся сельским обществам большую материальную помощь, чем бюрократическая администрация всех вместе взятых неземских губерний.
В связи с неурожаем 1905 г. на съезде представителей губернских земских собраний, состоявшемся в августе того же года, было принято решение о проведении кампании по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. Для ее организации съезд избрал общероссийскую земскую управу, на ме*стах созданы губернские и уездные комитеты помощи голодающим. В течение 1905—1906 гг. в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых. На территории 7 губерний в это же время было организовано 220 детских яслей с лечебным питанием. В общей сложности на создание врачебно-питательных пунктов и оказание продовольственной помощи голодающим семьям было израсходовано более 3 млн руб.
108
В своей записке в Государственную думу (1906 г.) министерство внутренних дел дало высокую оценку благотворительной деятельности земских органов в связи с неурожаем. По его заключению, заведование продовольственным делом вообще было наиболее свойственно земским учреждениям, как по связи этого дела с хозяйственной деятельностью означенных учреждений, так и по личному их составу, вышедшему из местного населения.
Было бы необъективным представлять социальную деятельность органов самоуправления только в позитивном ключе, без проблем и трудностей. Земские деятели обоснованно отмечали крупные нерешенные задачи даже в тех социально-культурных областях, где были достигнуты заметные успехи. По заключению, например, 3. Г. Френкеля, для "более или менее удовлетворительной" организации лечебного и санитарного обслуживания населения 40 земских губерний необходимо было увеличить сеть врачебных участков с 3,3 тыс. в 1912 г. до 4—5 тыс., что требовало 250 млн руб. дополнительных ассигнований, в то время как годовой общероссийский бюджет земств по расходам на все отрасли хозяйства, культуры и социального "попечения" составлял в том же году 220 млн руб.
По справедливой оценке современников, земства выделяли на нужды социального призрения относительно небольшие и недостаточные суммы. В 1912 г. их расходы по статье "содержание богаделен и помощь бедным" выразились в сумме 3,6 млн руб., или менее 2% всех земских расходов по России за год.
Главным образом это было связано со скудным бюджетом самоуправленческих органов, недостаточной финансовой помощью со стороны государства, а также со все новыми и новыми мерами правительства по ограничению правового статуса институтов самоуправления в направлении уменьшения их самостоятельности. Тем не менее при исех недостатках социальная деятельность земских управ заслуживает положительной оценки. Благодаря их усили-
109
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 259; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!