Предмет и метод административного права. Субъекты административного права.
Общее понятие социального управления. Исполнительная власть и государственное управление.
Социальное управление. Исполнительная власть и государственное управление.
Предмет и метод административного права. Субъекты административного права.
• Социальное управление. Исполнительная власть и государственное управление.
• Понятие и основные черты социального управления.
Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Административное право как отрасль права изучает, прежде всего, вопросы управления государством и обществом. Соответственно, управление обществом и происходящими в нем процессами во многом составляет предмет исследования административного права.
Прежде чем рассматривать социальное управление, необходимо с позиции системного подхода рассмотреть категорию управления. Согласно данному подходу все явления действительности рассматриваются с позиции системы, то есть как определенная организация взаимосвязанных элементов.
Государство устанавливает рамки дозволенного управления обществом, то есть осуществляет государственное управление.
|
|
|
Суть управления в обществе сводится к воздействию на систему с целью ее упорядочивания и совершенствования. Управление является всегда целенаправленным и стабильным.
Вышеуказанный подход в полной мере распространяется и на общество, а также происходящие в нем процессы.
Управление – это процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается стабильность и устойчивость образующих ее элементов. Само управляющее воздействие реализуются в связях между субъектом и объектом управления в пределах самоуправляющихся систем. При этом управление предполагает обратную связь, поскольку это информационное общение (государство должно знать желания и потребности общества).
Административное право изучает и анализирует все те процессы, которые связаны с управлением обществом. Иными словами, изучается то, кто, как и почему управляет обществом.
Таким образом, социальное управление – это целеустремленная организующая деятельность людей, которая обеспечивает согласование и координацию их действий, направляет на решение конкретных поставленных задач, которые важны для общества и государства.
|
|
|
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
|
|
|
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это категории сознательно-волевого характера, в которых опосредуется руководство поведением людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
|
|
|
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные управомоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком виде оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. Здесь можно говорить о том, что задачи и функции этого механизма практически выполняют все государственные органы независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли - административного права. При этом государственное управление может пониматься в нескольких значениях. Так, государственное управление, в широком смысле слова, - управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной). Государственное управление, в узком смысле слова, - деятельность органов исполнительной власти по непосредственной организации социальных процессов в обществе.
Управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление обусловлено:
• наличием субъекта управления (тот, кто управляет) и объекта управления (тот, кем управляют);
• существованием между объектом и субъектом прямой (отдание команд, распоряжений) и обратной связи (информирование о выполнении или невыполнении команд субъектом управления).
Управление сводится к управляющему воздействию субъекта на объект в целях:
- упорядочения системы;
- сохранения структуры системы;
- обеспечения функционирования системы.
Управление обществом является единственно возможной формой воздействия на него с целью обеспечения его стабильности и охраны образующих его элементов.
• Задачи и особенности социального управления.
Основными задачами социального управления являются:
• Обеспечение порядка и дисциплины в индивидуальных действиях людей (например, система правоохранительных органов).
• Мобилизация общественных сил и средств для разрешения вопросов, которые важны для существования самого общества (например, строительство промышленных объектов, война и т.д.).
• Выполнение общепубличных, значимых для общества функций, которые характеризуют Россию как социальное государство (например, выплата пенсий, пособий, заработной платы и т.д.).
Социальное управление играет в обществе, безусловно, созидательную роль. Без социального управления общество просто не может существовать.
Социальное управление очень тесно связано с категорией "власть" и является инструментом реализации властных полномочий того или иного должностного лица либо государственного органа. Иными словами, социальное управление показывает как реализуется власть. Управление предполагает отношения власти и подчинения, так как без этого невозможно реализовать властное веление компетентного органа власти.
Социальное управление очень тесно связанно с категорией "общество" по организации, так как само по себе социальное управление оказывает организующее дисциплинированное воздействие на общество. Организационная работа социального управления состоит в том, что отдельные индивиды и их поведение, с одной стороны, контролируются обществом, а, с другой стороны, их поведение преобразуется в интересах общества.
• Виды социального управления.
Само по себе управление, как философская категория, подразделяется на 3 большие вида (по объекту управления):
• техническое управление (машины, механизмы и их комплексы);
• биологическое управление (животные и растительные организмы, в том числе и человек, как биологический объект (например, клонирование);
• социальное управление (поведение людей в обществе).
В свою очередь социальное управление делится на 3 вида:
1. Государственное управление.
2. Муниципальное управление.
3. Общественное самоуправление.
Государственное управление осуществляется органами государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ (ст. 71-73).
Муниципальное управление - местное самоуправление - деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Компетенционную основу местного самоуправления составляют Конституция, Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также уставы муниципальных образований.
Общественное самоуправление - деятельность граждан и иных субъектов по решению житейских, бытовых и иных вопросов (например, кондоминиумы, товарищества собственников жилья). Данная деятельность не касается государственных институтов.
Правовые условия и основания функционирования органов местного самоуправления и общественных структур устанавливаются компетентными органами власти.
Признаки социального управления:
• социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;
• главное назначение социального управления - упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;
• объектом воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности, взаимоотношения между ними;
• социальное управление, регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;
• базис социального управления - соподчиненность воли участников управленческих отношений;
• механизм реализации социального управления олицетворяют субъекты управления (органы управления).
В процессе осуществления социального управления выполняются следующие функции:
• сбор и обработка информации;
• прогнозирование (научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных);
• планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения);
• организация (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления);
• координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
• контроль и учет.
1.1.4. Исполнительная власть: понятие и характерные черты. Соотношение категорий "исполнительная власть" и "государственное управление".
Административное право является самостоятельной отраслью правовой системы государства и по своей природе является правом публичным, то есть правом, защищающим своими нормами, прежде всего, государственные, общественные интересы.
Административное право регулирует управленческий процесс в различных отраслях и сферах общественной жизни, то есть административное право изучает функционирование государственных органов власти как представителей публичных государственных интересов.
Учитывая, что в фокусе административного права находятся процессы управления обществом, то основным предметом его изучения является исполнительная власть, поскольку именно исполнительная власть непосредственно обеспечивает реализацию того, что закреплено в правовых актах, выявляет и наказывает в установленных законом случаях тех, кто нарушает закон. Практически любое право гражданина может быть реализовано только во взаимодействии с органами исполнительной власти.
Исполнительная власть – это юридически властная подзаконная деятельность по практической реализации законодательства применительно к разнообразным отраслям и сферам общественной жизни. У системы исполнительной власти две основные задачи:
- создать условия для реализации прав граждан и иных субъектов права;
- выявить и наказать тех, кто нарушает закон.
Основные черты исполнительной власти:
1. Всегда носит подзаконный характер.
2. Осуществляется в режиме публичной власти и носит государственно-значимый характер. Именно исполнительная власть призвана поддерживать государственный и общественный порядок, обеспечивать безопасность государства и общества, выполнять общепубличные функции социального характера (например, пенсионное обеспечение).
3. Исполнительная власть универсальна по своему содержанию. В ее рамках осуществляется нормотворческая, правоприменительная и правоохранительная функции.
4. Исполнительная власть имеет в своем распоряжении огромный ресурсовый потенциал (в частности, органы исполнительной власти распоряжаются государственной собственностью, определяют порядок добычи природных ресурсов и т.д.).
5. В ведении системы исполнительной власти находятся легитимные вооруженные отряды людей, которые вправе применять принуждение от имени государства к лицам, нарушающим закон (МВД, Министерство обороны, ФСБ). Однако непосредственно руководит ими Президент РФ единолично, как Верховный главнокомандующий (это предусмотрено в целях оперативности принятия решений в обстановке, угрожающей безопасности государства и общества).
6. В рамках исполнительной власти осуществляется специфическая административная юрисдикционная деятельность, которая предполагает возможность отдельных органов исполнительной власти привлекать субъектов, совершивших правонарушения, к мерам административной ответственности. Однако следует заметить, что в ряде случаев применение мер административной ответственности возможно только с участием суда.
7. Осуществление исполнительной власти требует систематической повседневной работы особой группы людей: государственных служащих. Государственные служащие обладают особым правовым статусом, так как каждый из них наделен государственными полномочиями.
8. Согласно Конституции РФ, в силу федеративного устройства России, исполнительная власть осуществляется на двух уровнях: на уровне федерации и на уровне субъектов федерации. На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется Правительством РФ, которое формируется Президентом РФ по согласованию с Государственной Думой РФ. На уровне субъектов федерации исполнительная власть осуществляется высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта федерации) и высшим исполнительным органом власти субъекта федерации. В Красноярском крае таковыми являются Губернатор края и Правительство края.
Соотношение категорий "исполнительная власть" и
"государственное управление".
Исполнительная власть составляет содержание государственного управления, и она присуща государству любого типа. Эта категория статичная и политико-правовая, которая отражает саму необходимость общественного развития. Исполнительная власть по своей сути осуществляется чиновниками, реализующими волю государства, и имеет исполнительно-распорядительный характер.
Государственное управление – это организационно-правовая форма реализации исполнительной власти, и она динамична по своей сути, то есть изменчива в зависимости от политического режима, уровня развития производительных сил общества и т.д.
По объему логического содержания вышеуказанные категории могут соотносится следующим образом:
- если категория "государственное управление" понимается в широком смысле слова (как деятельность органов государства, представляющих все ветви государственной власти), то соотношение понятий "государственное управление" и "исполнительная власть" может быть представлено как соотношение категорий "общее" и "частное". В данном случае государственное управление представлено как более общее, более широкое понятие;
- если категория "государственное управление" понимается в узком смысле слова (как деятельность органов исполнительной власти по непосредственной организации социальных процессов в обществе), то интересы исполнительной власти оказываются в сфере осуществления государственного управления. В данном случае государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Контрольные вопросы и задания для СРС:
• Раскрыть сущность управления.
• Раскрыть понятие и признаки государственного управления.
• Определить систему и правовое обеспечение основных принципов государственного управления.
• Перечислить функции исполнительной власти.
• Рассмотреть исполнительную власть в системе разделения властей.
• Раскрыть соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Предмет и метод административного права. Субъекты административного права.
1.2.1. Предмет и метод административного права.
Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти . В этих общественных отношениях соответственно:
а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная или государственно-управленческая деятельность);
в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.
Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права. Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.
Отсюда видно, что не все общественные отношения, являющиеся по своей природе управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутри профсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства. В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах, а, например, в уставных нормах. Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.
При этом достигается цель "подчинения" деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций путем установления обязательной их государственной регистрации, регламентации их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществления государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне-властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы (например, добровольные народные дружины).
Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно, административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (правом управления). Необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права в правовой системе, на его служебную роль. Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, то есть соответствующий интересам государства и общества, характер. Во-вторых, в центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Соответственно, административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям. Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией РФ являются субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрации государственных корпораций). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме того, руководство названными процессами является функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.
Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, которые регулируются нормами административного права и, прежде всего, это отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, деятельности публичной администрации.
В литературе существует две основные концепции определения структуры предмета административного права:
• Классическая (Козлов, Попов) – предполагает существование в предмете административного права трех составляющих:
• Государственно-управленческие отношения, т.е. отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
• Общественные отношения, определяющие внутриорганизационную деятельность иных органов государства (законодательные органы, суд, прокуратура).
• Общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности общественных объединений и политических партий, которые оказывают косвенное воздействие на систему исполнительной власти (например, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы).
• Современная (разработана профессором Бельским К.С.) - включает три составляющие:
• Государственно-управленческие отношения:
а) отношения по руководству определенными подведомственными отраслями и сферами общественной жизни (у каждого органа исполнительной власти есть своя компетенция, и он руководит той или иной сферой);
б) внутриаппаратные отношения (складываются в самом органе исполнительной власти - назначение, перевод).
• Общественные отношения, направленные на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности:
а) полицейские отношения (деятельность полиции по обеспечению порядка);
б) юрисдикционные отношения, связанные с привлечением виновных к административной ответственности.
• Отношения административной юстиции, связанные с деятельностью по рассмотрению судами заявлений и жалоб граждан и юридических лиц на предположительно неправомерные действия или бездействие органов исполнительной власти и их должностных лиц.
В данной концепции основной акцент сделан на участие гражданина в управлении государством.
Если предмет административного права показывает "что" изучается, регулируется административным правом, то метод показывает "как" реализуются нормы административного права на практике, и регулируются те или иные общественные отношения.
Метод административного права - это система юридических средств и приемов, используемых государством для реализации норм административного права в общественной жизни. По своей природе - это повелительный императивный метод, который не предполагает согласования воль участников административных правоотношений. Он основан на подчинении интересов частных интересам публичного характера (что обусловлено, прежде всего, спецификой самого предмета административного права), и, если кто-либо нарушает нормы административного права, к нему применяются жесткие санкции, установленные законом.
В административном праве применяются все средства правового регулирования, а именно: дозволение (управомачивающие нормы), предписание (обязывающие нормы) и запрет (запрещающие нормы). Однако приоритет имеют обязывающие нормы, когда законом возлагается обязанность на объект управления поступать только соответствующим образом.
Нормы административного права закрепляют неравенство сторон-участников правоотношений и придают им форму властеотношений, основанных либо на прямом подчинении либо на обязанности объекта управления следовать властному указанию.
Основу метода административного права составляют односторонние предписания, которые издаются или совершаются органом исполнительной власти от имени государства.
Таким образом, административно-правовой метод регулирования не является результатом договорного процесса, а предполагает наличие официального компетентного органа исполнительной власти, который вправе в одностороннем порядке принять управленческое решение.
Основные черты современного административного права
• Административное право многопрофильно и объемно, и представлено огромным массивом правовых актов.
• В современных условиях административное право недостаточно развито и противоречиво. Вместе с тем, оно обладает очень высокой степенью динамичности и изменчивости.
• Административное право представлено в основном не законами, а подзаконными актами Президента РФ, Правительства РФ, а так же органами исполнительной власти субъектов федерации, что делает административное право ведомственным правом. Часть актов административного права носит гриф секретности или для служебного пользования.
1.2.2. Система административного права. Место административного права в правовой системе РФ.
Административное право имеет свою систему, в которую входят правовые нормы, институты, а некоторые ученые выделяют даже подотрасли административного права. Следует заметить, что многие из сегодняшних самостоятельных отраслей права (финансовое, таможенное, налоговое и другие) ранее входили в состав административного права.
Современное административное право состоит из двух частей: общей и особенной.
В общей части исследуются вопросы предмета и метода административного права, административно-правовой статус граждан, органов власти и иных субъектов права, административно-правовые нормы и отношения, основы государственной службы, способы обеспечения законности в сфере государственного управления, вопросы административной ответственности и т.д., то есть, наиболее общие вопросы государственного управления.
Особенная часть посвящена вопросам государственного управления в конкретных сферах общественной жизни (экономика, здравоохранение, оборона и безопасность и т.д.). При этом, изучается статус соответствующих федеральных и региональных органов исполнительной власти в аспекте их повседневной деятельности по управлению соответствующими сферами общественной жизни.
Административное право, сохраняя свою "самобытность", выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти. Ни одна правовая отрасль не существует в "чистом" виде. В силу этого, вопрос о взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному праву - в особенности.
Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, административное, конституционное право. В других случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве отчетливо проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.
Следствием данной особенности действующей правовой системы является "проникновение" административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления - фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно-правовых по своей сути норм.
Административное право охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Вместе с тем, сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71 - 72, 77, 83 - 88, 102 - 103, 110 - 117, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 111, 117), и т.п. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.п.
Гражданское и административное право нередко с внешней стороны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения (основной предмет трудового права) возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и контракты, об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т.п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.
Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами. Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов (преступление или административное правонарушение).
Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В частности, гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).
Отдельно следует уделить внимание такой категории, как "управленческие отношения". Так, например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ (высшего звена системы органов исполнительной власти страны) с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако, отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.
Управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Конечно, такой аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсобная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это делопроизводство, планирование, подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.п. По сути, это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.
Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности). Необходимо особо подчеркнуть, что административное право ориентировано на определяющее качество государственно-управленческой деятельности, то есть на практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе. При этом оно регулирует не исполнительную власть как таковую (это функция законодательства), а ее внешние проявления.
Ведущая роль административного права - юридического "спутника" исполнительной власти, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов. В частности, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня. Не означает отказа от административно-правового регулирования и резкое сокращение государственного сектора (особенно в сфере экономики). Меняются его методы, что не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отношений. Об этом свидетельствуют, например, возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), выход на приоритетные позиции административно-правовых средств контрольно-надзорного характера, активная роль совершенствующихся институтов административной ответственности и административного процесса, широкое распространение административно-правовых средств укрепления правопорядка, таких как государственная регистрация, разрешительная система и т.п. В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых административным правом.
1.2.3. Понятие, система, виды субъектов административного права.
Во избежание превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности требуется установление определенных границ. Эти границы определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов - органов исполнительной власти (исполнительных органов).
Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов (см., например, ст. 3, 8, 13, 51 ГК РФ). Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении.
Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, то есть государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.
В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как "сфера государственного управления" и "управленческие отношения", настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни. Соответственно, они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.
Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с законодательством функционируют в качестве обязательной стороны в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие предмет административного права.
Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:
• сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
• наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
• практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.
По существу, это те условия, при которых управленческие отношения возникают "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций исполнительной власти.
В административном праве необходимо разграничивать категории: "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения". "Субъект административного права" - абстрактная категория, а "субъект административного правоотношения" - категория конкретная, то есть в этом случае гражданин или иной субъект административного права вступает в конкретные негативные (привлечение к административной ответственности) или позитивные (получение водительского удостоверения) взаимоотношения с органом исполнительной власти.
Субъект административного права - обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным правом.
Субъекты административного права могут стать субъектами административных правоотношений, если имеют место следующие составляющие: административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта; административная правоспособность и дееспособность субъекта; основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения.
Административная правоспособность - установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения.
Административная дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений. В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российскую Федерацию, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В этой роли они обладают административной правоспособностью. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют. Административной дееспособностью обладают их органы исполнительной власти или управления.
Субъект административно-правовых отношений - лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделены определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способны их осуществлять.
Субъект административной ответственности - это также абстрактная категория, то есть все гипотетически могут совершить административное правонарушение, а субъект административного правонарушения всегда конкретен, это непременный, обязательный элемент состава конкретного административного правонарушения.
Субъекты административного права очень разнообразны. В литературе их классифицируют на индивидуальные и коллективные.
Индивидуальные субъекты:
• граждане Российской Федерации;
• иностранные граждане;
• беженцы;
• вынужденные переселенцы;
• лица без гражданства.
Коллективные субъекты - предприятия, учреждения, организации, которые, в частности, могут привлекаться к административной ответственности. Кроме того, выделяется специальная группа субъектов, куда включают государственных служащих, должностных лиц, военнослужащих, а также субъектов, имеющих определенные психофизиологические особенности (несовершеннолетние, инвалиды, беременные женщины и т.д.). Совершенно особой группой субъектов административного права являются высшие должностные лица субъектов федерации (губернаторы, президенты и т.д.), руководители Правительства РФ, федеральные министры и др. При этом следует учитывать, что на систему исполнительной власти огромное влияние оказывает Президент РФ, следовательно, и он является субъектом административного права.
Контрольные вопросы и задания для СРС:
1. Назвать предмет и метод административного права.
2. Раскрыть систему административного права.
3. Перечислить основные черты современного административного права.
5. Каково место административного права в правовой системе РФ?
6. Раскрыть понятие и виды субъектов административного права.
7.Соотнести категории: «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения».
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 261; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!