Оцените данное требование с точки зрения действующего законодательства

⇐ ПредыдущаяСтр 18 из 28Следующая ⇒

2. На основании решений Правительства РФ Банк России предоставил кредиты ряду предприятий, выпускающих критически важную для обороны страны продукцию, импорт которой оказался ограничен. Данное решение позволило стабилизировать социально-экономическую обстановку в стране, в том числе с точки зрения инфляционных ожиданий.

Можно ли отнести данные меры Банка России к инструментам денежно-кредитной политики?

Глава 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

4.1. Банковский надзор: общая характеристика

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основными целями которых являются поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков. Как справедливо отмечал Х.И. Мюллер, "цена плохого или неадекватного надзора в рыночной экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он поэтому не является наглядным" <1>.

--------------------------------

<1> Мюллер Х.И. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги и кредит. 1990. N 3. С. 55. Х.И. Мюллер в 90-е гг. возглавлял Базельский комитет по банковскому надзору.

Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты <1>. Реализация целей денежно-кредитной политики также обусловливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (т.н. инструментов денежно-кредитной политики) на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т.д.

--------------------------------

<1> В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Банковский надзор выступает признанным фактором укрепления банковской системы. Следовательно, наряду со своими непосредственными задачами (защита интересов вкладчиков и иных кредиторов банков), а точнее, в рамках решения этих задач, надзор одновременно способствует решению конституционной - ключевой для Банка России - задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а отсюда и денежной системы <1>.

--------------------------------

<1> Батырева С.В. Современные надзорные и контрольные функции центральных банков: Монография. М., 2011. С. 17.

В банковской сфере государство защищает прежде всего публичный интерес. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, понятие "публичный интерес" является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права <1>. "Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития" <2>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 60.

<2> Там же. С. 3.

Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России позволяют определить цели банковского надзора.

Таким образом, банковский надзор - вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы и - шире - финансовой системы государства, т.е. является подсистемой финансовой системы.

Согласно ч. 2 ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Цели банковского надзора тесно связаны с целями развития банковского сектора. Еще в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года <1> основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу было провозглашено повышение устойчивости банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора. Достижение указанной цели возможно при решении ряда задач, в частности: усиления защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышения эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности по аккумулированию денежных средств населения и организаций и их трансформации в кредиты и инвестиции; повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращения использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях (прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация доходов, полученных преступным путем); развитие конкурентной среды и обеспечение транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепления доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков.

--------------------------------

<1> Заявление Правительства РФ и Банка России от 5 апреля 2005 г. N 983п-П13, 01-01/1617 "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" // Вестник Банка России. 2005. N 19.

Очевидно, что достижение задач развития банковского сектора возможно только при эффективно функционирующей системе банковского надзора. Повышение эффективности банковского регулирования и банковского надзора должно быть основным направлением деятельности Правительства Российской Федерации и Банка России.

Изменение модели развития банковского сектора требует от Правительства Российской Федерации и Банка России реализации комплекса мероприятий, направленных на совершенствование банковского регулирования и банковского надзора прежде всего путем развития в них содержательной составляющей и приведения правовых условий и практики их осуществления в соответствии с международными стандартами. Такая работа должна дополняться формированием системы регулирования и надзора (контроля) за деятельностью всех организаций, оказывающих финансовые услуги, исходя из принципа пропорциональности предъявляемых требований системной значимости организаций и уровня принимаемых ими рисков. Это позволит создать более эффективную систему банковского регулирования и надзора, способную противостоять кризисам.

Таким образом, целью банковского надзора является в конечном счете предотвращение кризисов в банковском секторе и, следовательно, финансовой системы в целом. Эта цель не исключает возможность банкротства отдельных кредитных организаций в правовых условиях компенсации потерь вкладчикам, справедливого возмещения кредиторам, возложения имущественной ответственности на владельцев и менеджеров такого рода кредитных институтов. Способом достижения данной цели является сбалансированное ограничение рисков, возникающих в процессе осуществления кредитными организациями банковской деятельности. Риск-ориентированный надзор особое внимание уделяет вопросам идентификации и оценки рисков, прежде всего рисков, имеющих системную природу.

Банковский надзор осуществляется в соответствии с принципами банковского надзора.

Принцип (от латинского "principium") дословно переводится как начало, основа. Принципы права - это "исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права" <1>, "те объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие направления и способы правовой регуляции социальной деятельности людей" <2>, "ведущие начала его формирования, развития и функционирования... Они характеризуют содержание права в концентрированном виде" <3>.

--------------------------------

<1> Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. N 3. С. 4.

<2> Лукашева Е.А. Общенародное право - сущностный элемент правовой системы // Правовая система социализма: понятие, структура, социальные нормы. М., 1986. Кн. 1 / Под ред. А.М. Васильева. С. 73.

<3> Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 151.

Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской Федерации, подразделяются на правовые и организационно-правовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.

Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ 1993 г.

Конституционные принципы являются основополагающими, общими принципами права и представляют собой важную часть условий и ценностей, соблюдение которых позволяет обеспечить интересы общего блага.

К конституционным принципам, на которых базируется осуществление банковского надзора, относится прежде всего принцип социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции РФ, согласно которому "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Таким образом, Конституция возлагает на государство обязанность соблюдать и защищать признанные им права и свободы человека; тем самым одновременно определяются пределы публичной власти, границы усмотрения государства, которые не могут им быть преодолены без риска утраты своей легитимности. Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, т.е. в том числе, физических лиц.

Чрезвычайно важно подчеркнуть, что вмешательство государства (в том числе при осуществлении банковского надзора) в экономическую деятельность (в том числе кредитных организаций) не должно быть чрезмерным или произвольным, необходимо четко придерживаться баланса частных и публичных интересов. Чрезмерное вмешательство в деятельность кредитных организаций приводит к ограничению активности банковской сферы и в конечном счете замедлению экономического роста. Экономические проблемы в итоге могут сказаться на возможности реализации прав и свобод граждан, например получении качественного образования, медицинской помощи и других, поскольку для реализации прав требуется в том числе и материальная база.

Однако банковская деятельность является рисковой по сути и несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности и физическим лицам, что также может нарушить их права. Именно поэтому так важно государству четко определять границы вмешательства и соблюдать эти границы. Достижению указанной цели способствует принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) закрепляет положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В процессе реализации основных прав неизбежен конфликт интересов как субъектов этих прав, так и других лиц, а также общества в целом. Часть 3 ст. 17 предельно четко очерчивает конституционный критерий соотношения этих интересов: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, свобода одного субъекта заканчивается там, где начинают нарушаться права другого субъекта. Конституция допускает установление федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина. Кроме того, в качестве ограничения основных прав может также рассматриваться изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод. В этом последнем случае ограничение основных прав особенно тесно сопрягается с их умалением, под которым, как отмечалось, имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции (ст. ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010; СПС "Гарант".

"Таким образом, - подчеркивает В.Д. Зорькин, - определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции отсылки к федеральному закону относится к полномочиям федерального законодателя, однако он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, при этом имеется в виду, что такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений и соответствовать характеру и природе отношений государства и гражданина" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Другим конституционным принципом является принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип закреплен в ст. 8 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится положение о том, что "в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". Защита интересов вкладчиков и кредиторов подразумевает в числе прочего правовое равенство участников банковской деятельности.

Положения ст. 8 Конституции РФ являются базисными для т.н. экономических прав, к которым следует прежде всего отнести: право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, т.е. свобода рынка труда (ст. 27); право на объединение, т.е. право для совместной экономической деятельности, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 30); использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34), т.е. право на свободу договора, использования имущества, реализации товаров, работ, услуг; право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); право выбирать род деятельности или занятий, т.е. свобода экономического выбора (ст. 37).

При рассмотрении принципа равенства условий экономической деятельности для всех ее участников следует отметить, что он гарантирует в том числе свободу обращения финансовых средств, как связанных с обращением товаров, работ, услуг, так и не сопровождающих обращение товаров (работ, услуг).

Указанный принцип лежит в основе правового регулирования финансового рынка, включающего рынок банковских услуг.

С указанным принципом тесно связан установленный ст. 74 Конституции РФ принцип свободного экономического пространства: "на территории Российской Федерации не допускается установление... каких-либо... препятствий для свободного перемещения... финансовых средств", который конкретизирует положения, закрепленные в ст. 8 Конституции РФ.

В Определении Конституционного Суда РФ от 16.01.2007 N 22-О <1> отмечалось, что "согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации в качестве основ конституционного строя гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8; ст. 16). Развивая данные положения, ст. 74 (ч. 1) Конституции Российской Федерации предусматривает запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. Названные конституционные положения обязывают государство установить механизм обеспечения единого экономического пространства и единого рынка, включающий как меры, направленные на поддержание свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств в пределах территории Российской Федерации".

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 22-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Собрания Парламента Чеченской Республики о проверке конституционности пунктов 4 и 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 3.

Центральное место среди конституционных норм в сфере банковского регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, гласящие: "Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются". Данные положения корреспондируют п. "ж" ст. 71 Конституции, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.

Статья 75 устанавливает еще одно принципиальное положение, в соответствии с которым "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Денежная единица, эмиссионный орган, установление статуса независимости Банка России и его основной функции являются важнейшими элементами финансовой системы Российской Федерации, призванными в том числе обеспечить интеграции государства.

Часть 1 комментируемой статьи относит денежную эмиссию к исключительной компетенции Банка России. Указанное конституционное положение нашло развитие в Федеральном законе "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" (п. 2 ст. 4 - эмиссия наличных денег и организация наличного денежного обращения осуществляется ЦБ РФ монопольно; ст. 29 - эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России).

Введение и эмиссия каких-либо других денег, кроме рубля, не допускается, т.е. ни органы государственной власти и управления, ни кредитные организации не вправе выпускать какие-либо банкноты, монеты, другие денежные единицы и денежные суррогаты.

Следует отметить, что проанализированные принципы, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, лежат в основе осуществления экономической (в том числе финансовой) политики государства и должны применяться при регулировании банковской деятельности, в том числе при осуществлении банковского надзора.

Кроме основных (в том числе конституционных) принципов, для банковского надзора характерны специальные принципы.

К таким специальным принципам банковского надзора следует отнести прежде всего:

- законность;

- соразмерность;

- эффективность;

- независимость;

- объективность и компетентность;

- имплементацию международно-признанных норм (стандартов) в сфере банковского надзора.

Среди всех принципов банковской организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип - необходимое условие реализации всех остальных принципов банковского надзора. Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства. Законность как принцип банковского надзора означает, что Банк России и его структурные подразделения, занимающиеся надзором, должны осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций.

Принцип законности подразумевает, что принципиальные положения должны регулироваться на законодательном уровне, подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им. Вторым аспектом принципа законности является необходимость принуждения в случае необходимости соблюдать нормы закона и основанные на них подзаконные нормативные акты и пресекать правонарушения.

Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным. "Соразмерность является всеобщей и непогрешимой аксиомой, изначально очевидным принципом, поскольку средства представляют собой путь к цели и саму цель в процессе ее рождения" <1>. Деррик Уайатт и Алан Дэшвудса в своей работе "Право Европейского сообщества" принцип соразмерности ставят первым в списке общеправовых принципов <2>.

--------------------------------

<1> Маритен Ж. Человек и государство. М.: Идея-Пресс, 2000. С. 58.

<2> Wyatt D., Dashwood A. European Community Law. London: Sweetand Maxwell, 1993. P. 90.

Деятельность государства должна обеспечивать баланс частных и публичных интересов. Это чрезвычайно актуально для банковской сферы деятельности, поскольку отсутствие банковского надзора или недостижение надзорным органом целей банковского надзора неизбежно приводят к многочисленным нарушениям и, как правило, проведению банками чрезмерно рискованной политики, что неизбежно сказывается на устойчивости как отдельных банков, так и банковской системы в целом, а следовательно, ставит под угрозу права и законные интересы кредиторов и вкладчиков. Однако "избыток" банковского надзора ведет к угасанию деловой активности в банковской сфере, что негативно сказывается не только на банковской системе, но и на экономике в целом, а в конечном счете - на интересах кредиторов и вкладчиков, защита интересов которых является целью банковского надзора.

Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности. Применительно к банковскому надзору необходимо четко определить, сколько общество готово платить за стабильность банковской системы.

Опыт мирового финансового кризиса 2008 г. с очевидностью продемонстрировал, что находящиеся на пороге краха банковские системы может спасти только государство. Огромные вливания в финансовый сектор в различных странах привели к увеличению государственного долга и, как следствие, необходимости сокращать государственные расходы. Однако не менее очевидным является и вывод о том, что граждане десятков стран не желают расплачиваться по обязательствам банков, что наглядно подтверждает набирающая в десятках стран мира акция "Захвати Уолл-стрит".

Затраты государств (в конечном счете всех налогоплательщиков), направленные на спасение финансовой (банковской) системы в период 2008 - 2009 гг., были непропорционально высоки по сравнению с расходами, которые понесли владельцы банков, а также их кредиторы.

Принцип независимости банковского надзора является частным проявлением принципа независимости Банка России (в том числе как надзорного органа). Под независимостью Банка России следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти, ни какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д.

Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

Объективность и компетентность при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень. Сотрудники надзорного органа обязаны непредвзято и самостоятельно подходить к рассмотрению любых вопросов и формированию профессиональных суждений. Это в первую очередь означает, что служащие Банка России, осуществляющие надзор, должны иметь высокую квалификацию и владеть необходимым объемом профессиональных знаний и навыков.

Рассматриваемый принцип приобретает в настоящее время все большее значение в связи с необходимостью совершенствования банковского надзора, которое в настоящее время предполагает переход к профессиональному суждению как основе принятия надзорного решения. Потребность в таком переходе диктуется быстрым развитием банковских технологий на современном этапе, оказывающим существенное воздействие на скорость осуществления финансовых операций. Практически ежегодно банки предлагают клиентам новые финансовые продукты. На повестке дня перевод подавляющего числа банковских операций в режим автоматической обработки данных о проводимых финансовых операциях (т.н. электронный банкинг). Указанные процессы неизбежно сопровождаются изменением характера рисков. В современной ситуации формализованные подходы к осуществлению банковского надзора, предполагающие надзор за выполнением банками установленных нормативными актами количественных показателей, не могут привести к достижению целей банковского надзора - поддержанию стабильности банковской системы и защите интересов кредиторов и вкладчиков. В условиях современного динамичного рынка банковских услуг проверка собственно операций уже не рассматривается как условие, достаточное для обеспечения непрерывной, стабильной и безопасной работы банка.

Необходимы новые подходы при принятии надзорных решений, прежде всего переход к риск-ориентированному надзору, суть которого заключается в том, что надзорный орган обращает повышенное внимание на модели управления рисками, принятыми в кредитных организациях, т.е. на то, насколько кредитная организация способна выявлять, контролировать и, в случае необходимости, минимизировать принимаемые риски.

В основе риск-ориентированного надзора лежит принятие решения на основе профессионального суждения сотрудниками надзорного органа.

Переход к качественно иному содержанию банковского надзора предполагает прежде всего высочайший уровень профессионализма контролеров и предъявляет более высокие требования к объективности и беспристрастности выносимых ими решений.

Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно-признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.

Приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами позволит перейти к модели развития банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в том числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 24 ноября 2008 г. N 47. Ст. 5489.

К организационно-правовым принципам банковского надзора относятся Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (Core Principles for Effective Banking Supervision) <1>, сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору.

--------------------------------

<1> Симановский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России // Деньги и кредит. 2001. 31.03.

Содержащиеся в указанном документе принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина.

Основополагающие принципы эффективного банковского надзора были утверждены Базельским комитетом по банковскому надзору в 1997 г., став результатом сотрудничества и консультаций между надзорными органами многих стран мира. В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике была одобрена новая, уточненная версия Основополагающих принципов.

Базельские Основополагающие принципы в редакции 2006 г. включали в себя двадцать пять принципов, которые подразделялись на семь крупных групп.

1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность - принцип 1. Здесь сразу же отметим, что первый принцип, в отличие от остальных двадцати четырех, содержит еще шесть обязательных компонентов, соблюдение которых необходимо для его реализации.

2. Лицензирование и структура - принципы со 2-го по 5-й.

3. Пруденциальное регулирование и требования - принципы с 6-го по 18-й.

4. Методы текущего банковского надзора - принципы с 19-го по 21-й.

5. Бухгалтерский учет и раскрытие информации - принцип 22.

6. Полномочия органов надзора по корректировке и исправлению - принцип 23.

7. Консолидированный и трансграничный банковский надзор - принципы с 24-го по 25-й.

В настоящее время действует редакция Основополагающих принципов 2012 г., которая содержит 29 принципов, подразделяемых на две группы:

1) надзорные полномочия, обязанности и функции надзорных органов (принципы с 1-го по 13-й);

2) пруденциальное регулирование и требования (принципы с 14-го по 29-й).

Применение Основополагающих принципов самым тесным образом связано с другим документом Базельского комитета по банковскому надзору - Методологией Основополагающих принципов эффективного банковского надзора (далее - Методология), принятой в 1999 г. В 2006 г. одновременно с Основополагающими принципами была принята новая редакция Методологии, также официально в Российской Федерации не переведенная и нигде не опубликованная.

Заявленная цель принятия Методологии - осуществление объективной и единообразной оценки выполнения Основополагающих принципов странами, присоединившимися к ним для идентификации природы и глубины имеющихся недостатков в системе банковского надзора, и в степени соблюдения каждого из принципов. Оценка проводится как самими надзорными органами, так и третьими лицами, в том числе МВФ, Всемирным банком, а также консультативными фирмами <1>. Так как Методология представляет собой толкование и комментирование Основополагающих принципов, она, безусловно, содержательно их дополняет. Оценка в конечном счете является не самоцелью, а лишь средством, поскольку она позволяет органу надзора, а в некоторых случаях и правительству разработать стратегию требуемого совершенствования системы банковского надзора <2>.

--------------------------------

<1> Методология // Вестник Банка России. 2002. N 23.

<2> Симановский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора. 2-е изд. // Деньги и кредит. 2007. N 1. С. 20.

Методология подробно рассматривает каждый Основополагающий принцип, при этом оценка их соблюдения базируется на степени соблюдения критериев.

Используются два вида критериев - "обязательные критерии" и "дополнительные критерии".

Согласно Методологии к обязательным критериям относятся те элементы, которые считаются эффективными для проведения надзора. Эти критерии отражают надлежащую практику банковского надзора, которая с позиций мирового надзорного сообщества может рассматриваться в качестве стандарта, повсеместно рекомендуемого к применению.

Соблюдение обязательных критериев не является ни абсолютно достаточным, ни абсолютно необходимым для признания любого принципа соблюденным. Действительную основу оценок составляет степень соблюдения принципов по содержанию.

Дополнительными критериями являются элементы, еще более усиливающие надзор, которые страны должны стремиться выполнять.

Дополнительные критерии отражают лучшую практику банковского надзора. Их роль при оценке соблюдения Основополагающих принципов не определена. Их выполнение или невыполнение носит чисто факультативный характер и не имеет значения для оценки соблюдения принципов. Исключения составляют "ситуации, когда инструменты и процедуры надзора, отраженные в этих критериях, могут рассматриваться как компенсирующие дефицит "нормальных", стандартных, здоровых инструментов и процедур, отраженных в существенных критериях" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 23.

Оценка соответствия Основополагающим принципам производится по шкале с четырьмя категориями: "соблюдается", "в основном соблюдается", "в существенной степени не соблюдается" и "не соблюдается".

Таким образом, цели принятия Основополагающих принципов и Методологии следующие:

- названные документы служат основной рекомендацией надзорным органам при осуществлении надзора за всеми банковскими организациями, подпадающими под их юрисдикцию;

- выступают ориентиром при проведении организационных и методических мероприятий, по совершенствованию банковского законодательства, в первую очередь регламентирующего национальную систему банковского надзора;

- представляют собой методологическую основу при проведении в странах как внутренней, так и внешней оценки состояния банковской системы в целом и организации банковского надзора в частности;

- способствуют пониманию кредитными организациями в лице их собственников и руководителей сути и содержания предъявляемых к ним со стороны надзорных органов пруденциальных требований.

Реализация основополагающих принципов эффективного банковского надзора предполагает реализацию следующих положений:

- основной целью надзора является поддержание стабильности и доверия к финансовой системе и тем самым снижение риска потерь для вкладчиков и других кредиторов;

- органам надзора следует поощрять и поддерживать рыночную дисциплину, стимулируя хорошее корпоративное управление, а также усиливая прозрачность рынка и контроль;

- для эффективного выполнения своих задач орган надзора должен обладать оперативной самостоятельностью, средствами и полномочиями для сбора информации как на месте, так и путем проверки отчетности, а также полномочиями по приведению в исполнение принимаемых им решений;

- надзорные органы должны понимать характер деятельности, осуществляемой банками, и обеспечивать, насколько это возможно, управление должным образом рисками, которым подвергаются банки;

- эффективный банковский надзор требует, чтобы оценивался уровень риска отдельных банков и соответствующим образом распределялись ресурсы органов надзора;

- органы надзора должны добиваться того, чтобы у банков были ресурсы, необходимые для принятия на себя рисков, включая достаточный капитал, надежное управление и эффективные системы контроля и бухгалтерского учета;

- необходимо тесное сотрудничество с другими органами надзора, особенно тогда, когда банковские организации осуществляют операции за рубежом.

Основополагающие принципы банковского надзора служат необходимым фундаментом для создания надежной системы надзора в конкретном государстве. Необходимо учитывать местные особенности в конкретных методах воплощения в жизнь этих стандартов. Эти стандарты являются необходимыми, но могут как таковые оказаться недостаточными во всех ситуациях. Система надзора должна принимать во внимание характер рисков, присущих местному банковскому рынку, а также местную инфраструктуру. Таким образом, каждая страна должна определить, насколько необходимо дополнить данные стандарты дополнительными требованиями для учета конкретных рисков и общих условий, превалирующих на ее собственном рынке. Более того, банковский надзор - динамичная деятельность, которая должна реагировать на изменения на рынке. Следовательно, органы надзора должны быть готовы периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых тенденций или событий. Для того чтобы они могли это делать, нужна достаточно гибкая законодательная система.

4.2. Система банковского надзора

Термин "система банковского надзора" часто встречает в официальных документах и литературе.

Система банковского надзора включает:

- субъекты банковского надзора;

- объекты банковского надзора;

- отношения, возникающие между субъектом (субъектами) и объектами банковского надзора;

- регулятивную подсистему (нормы права, регулирующие осуществление банковского надзора, а также экономические нормативы, определяющие деятельность кредитных организаций);

- цели банковского надзора;

- принципы банковского надзора.

Субъектом банковского надзора в Российской Федерации является Банк России, который в соответствии со ст. 56 Закона о Банке России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Также возможно в качестве субъекта банковского надзора рассматривать Агентство по страхованию вкладов, которое не только участвует в проведении проверок кредитных организаций для целей реализации Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <1>, но и с 2008 г. осуществляет полномочия по предупреждению банкротства кредитных организаций <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

<2> Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981. Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 381-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" и статью 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7059, действие Федерального закона N 175-ФЗ продлено до 31 декабря 2014 г.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности, он независим от органов государственной власти.

Органами управления Банка России являются Председатель и Совет директоров, которые осуществляют общее руководство, в том числе и в сфере банковского надзора. Кроме того, определенными полномочиями в сфере организации надзорной деятельности обладает Национальный финансовый совет <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: § 2.10 настоящего учебника.

Специальным органом банковского регулирования и банковского надзора Банка России является действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора (КБН), который объединяет руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций (т.н. надзорный блок), и в своей деятельности руководствуется федеральными законами, Положением Банка России "О Комитете банковского надзора Банка России" <1>, а также иными актами Банка России.

--------------------------------

<1> См.: Бизнес и банки. 2004. N 41.

КБН возглавляет председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России.

К компетенции Комитета относятся вопросы, связанные с осуществлением регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций, а также отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля. В частности, Комитет по вопросам, отнесенным к его компетенции: проводит обсуждения; подготавливает по поручению Председателя Банка России необходимую информацию Национальному финансовому совету Банка России по вопросам, входящим в его компетенцию; готовит предложения Совету директоров Банка России и Председателю Банка России; принимает решения по вопросам государственной регистрации кредитных организаций при их создании; выдачи генеральных лицензий на осуществление банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права; вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов; формирования собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов; введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России; назначения временной администрации по управлению кредитной организацией; аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций, а также государственной регистрации кредитных организаций в связи с их ликвидацией; выдачи кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства дочерних организаций; применения к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения в случаях, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, а также отмены (изменения) ранее принятых (в том числе территориальными учреждениями Банка России) решений о применении мер воздействия к кредитным организациям, за исключением решений о применении мер воздействия, принятых Председателем Банка России, и решений об отзыве лицензии на осуществление банковских операций; осуществляет в соответствии с ч. 1 ст. 75 Закона о Банке России анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации; в случае возникновения ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций (банковских групп), стабильности банковской системы Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Закона о Банке России принимает меры, предусмотренные ст. 74 указанного Федерального закона, а также ходатайствует перед Советом директоров Банка России об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций; КБН в обязательном порядке рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, а также на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора; КБН принимает по вопросам его ведения рекомендации и представляет их на утверждение Совета директоров Банка России.

В "надзорный блок" входят различные структурные подразделения Банка России, имеющие свои задачи и полномочия в сфере осуществления банковского надзора. На сентябрь 2015 г. к таким подразделениям можно было отнести: Департамент банковского регулирования, Департамент банковского надзора, Департамент лицензирования деятельности кредитных организаций и их финансового оздоровления, Департамент надзора за системно значимыми банками, Департамент финансового мониторинга и валютного контроля, Главная инспекция. В состав КБН также входят руководители ряда иных подразделения Банка России (например, Юридический департамент, Главное управление безопасности и защиты информации), включая территориальные учреждения (ГУ по ЦФО).

Определенные полномочия при организации банковского надзора есть у территориальных учреждений Банка России. В частности, они рассматривают документы, необходимые для регистрации кредитных организаций и получения ими лицензии на осуществление банковских операций, а также согласовывают уставы кредитных организаций и вносимые в них изменения; согласовывают назначение руководителей исполнительных органов и главных бухгалтеров кредитных организаций и их филиалов и руководителей служб внутреннего контроля в кредитных организациях; ведут базу данных учредителей (участников), а также формируют базу данных по крупным кредитам и направляют указанную информацию в центральный аппарат Банка России; рассматривают аудиторские заключения, представленные кредитными организациями по итогам их деятельности за год; контролируют соблюдение кредитными организациями обязательных нормативов, установленных Банком России, иных пруденциальных норм деятельности; осуществляют надзор за деятельностью филиалов кредитных организаций, находящихся на подведомственной территории, независимо от места нахождения головного офиса кредитной организации; применяют меры воздействия, предусмотренные Законом о Банке России, другими федеральными законами и нормативными актами Банка России к кредитным организациям, допустившим нарушения; и т.д.

Поскольку банковский надзор направлен прежде всего на поддержание стабильности банковской системы и, следовательно, недопущение банкротства кредитных организаций, территориальные учреждения Банка России на основе имеющейся отчетности и данных, полученных в порядке банковского надзора, проводят анализ деятельности кредитных организаций и филиалов, выявляют кредитные организации, испытывающие временные финансовые трудности или имеющие признаки несостоятельности (банкротства), определяет степень их проблемности. В необходимых случаях в кредитных организациях реализуются планы мероприятий по их финансовому оздоровлению, а территориальные учреждения осуществляют контроль за их выполнением, а также проводят в проблемных кредитных организациях проверки в целях экспертной оценки их активов и пассивов, установления их реальной стоимости и оказывают содействие в проведении работы по их реорганизации.

К полномочиям территориальных учреждений Банка России относится также подготовка материалов об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и направление соответствующих заключений в Банк России. В случае если Банк России принимает решение об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, территориальные учреждения обращаются в арбитражные суды с исками о принудительной ликвидации либо с заявлениями о признании кредитной организации банкротом.

Следующим элементом системы банковского надзора является объект (объекты) банковского надзора, к которым в соответствии со ст. ст. 4, 56 Закона о Банке России относятся кредитные организации и банковские группы.

Отношения, складывающиеся между субъектами и объектами банковского надзора, разнообразны и включают экономические, политические, информационные и иные отношения. В случае урегулирования нормами права указанные общественные отношения становятся правоотношениями.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления банковского надзора, регулируются различными отраслями права: финансовым, конституционным, административным и др. Однако основная роль принадлежит финансовому праву.

К финансовым правоотношениям в области банковского надзора следует прежде всего отнести правоотношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу создания кредитных организаций; лицензирования банковской деятельности; оценки финансовой устойчивости учредителей кредитной организации; осуществления текущего надзора; проведения проверок; применения мер воздействия и т.д.

Следующим элементом системы банковского надзора являются нормы права, регулирующие осуществление банковского надзора, а также обязательные (экономические) нормативы, определяющие деятельность кредитных организаций. Такие нормы устанавливаются в Российской Федерации на уровне Конституции РФ (принципы, статус Банка России), федеральных законов, подзаконных актов Банка России.

Законом о банках определены основы организации банковской деятельности в Российской Федерации, в том числе определены субъекты банковской системы, нормативные правовые акты, регулирующие банковскую деятельность; перечислены лицензируемые банковские операции и иные сделки, осуществляемые кредитными организациями, установлен порядок создания, лицензирования, ликвидации кредитных организаций, дан закрытый перечень оснований для отзыва лицензии, правовые последствия отзыва лицензии и другие вопросы.

Закон о Банке России определил правовой статус Банка России, его цели, функции, систему органов управления, принципы взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления, основные инструменты денежно-кредитной политики, порядок и особенности осуществления Банком России банковских операций, основы банковского регулирования и банковского надзора, принципы построения системы Банка России, правовой статус служащих Банка России, порядок принятия нормативных правовых актов Банка России и другие вопросы.

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" определил понятие банкротства кредитной организации, установил основные меры по предотвращению банкротства кредитных организаций и порядок их применения, а также особенности, основания и порядок проведения процедур банкротства, включая ликвидацию кредитной организации.

Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" определил порядок создания и функционирования Агентства по страхованию вкладов, установил страховые случаи, требования, предъявляемые к банкам при вступлении в систему страхования вкладов, определил правовой статус фонда страхования вкладов.

Помимо перечисленных законов, правовые основы банковского надзора установлены и иными федеральными законами.

Особое место в системе банковского надзора занимают нормативные правовые акты Банка России, так как в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России Банк России разрешает вопросы, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и иными законами (т.е. по вопросам денежно-кредитной политики, банковского надзора, расчетов, валютного регулирования и т.д.).

4.3. Формы банковского надзора

В отечественной научной литературе существуют хотя и не противоположные, но все же различные точки зрения по проблеме определения форм и методов банковского надзора в Российской Федерации.

Так, в качестве основной формы банковского надзора предлагается рассматривать проверку, основным методом которой является применение мер принуждения <1>.

--------------------------------

<1> Неретин М.С. Понятие и правовые основы банковского надзора в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 27.

Л.Г. Ефимова в качестве форм банковского надзора выделяет наблюдение и проверку <1>. По ее мнению, наблюдение - это разновидность оперативного (текущего) контроля. Оно ведется непрерывно в течение всего периода существования кредитной организации по всем без исключения направлениям ее деятельности, при этом Банк России обязан обеспечить нейтральность наблюдения. Наблюдение осуществляется в ходе изучения отчетности кредитных организаций, на основе которой Банк России обязан производить анализ их деятельности в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. В свою очередь, проверка отличается исследованием обстоятельств дела с привлечением всех возможных документальных источников информации.

--------------------------------

<1> Ефимова Л.Г. Банковское право. Банковская система Российской Федерации. М.: Статут, 2010. С. 118.

Авторы учебника "Организация деятельности центрального банка" <1> используют иную терминологию для определения форм и методов банковского надзора - направления и инструменты, что, однако, не меняет сути дела.

--------------------------------

<1> Организация деятельности центрального банка: Учебник / Г.Г. Фетисов, О.И. Лаврушин, И.Д. Мамонова. М.: КНОРУС, 2008.

В качестве направлений банковского надзора выделяются:

- лицензирование и государственная регистрация банковской деятельности;

- дистанционный надзор;

- контактный надзор.

С ними корреспондируют соответствующие инструменты:

- разработка методологических документов, определяющих требования к кредитным институтам для их лицензирования;

- аналитическая работа по изучению представляемой банками отчетности и материалов инспекционных проверок; по оценке перспектив финансовой устойчивости кредитных институтов;

- контрольная работа, охватывающая оценку достоверности представляемой банком отчетности, его финансового состояния и качества управления;

- организация дифференцированных отношений с каждым банком: предоставление права на получение от центрального банка определенных кредитов или введение режима предписаний и ограничений.

Н.Ю. Ерпылева отмечает, что банковский надзор осуществляется в следующих формах:

1) документарного надзора;

2) инспекционных проверок;

3) применения мер воздействия <1>.

--------------------------------

<1> Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. М.: ФОРУМ; ИНФРА-М, 1998. С. 55.

Таким образом, под формами банковского надзора понимаются способы выражения его содержания и внутренняя организация, представляющие собой способ конкретного выражения контрольных действий надзорного органа, направленных на достижение целей банковского надзора на стадии создания, функционирования, ликвидации кредитных организаций.

В соответствии с определением банковского надзора его формы должны определяться исходя из этапов "жизнедеятельности", или стадии функционирования, кредитной организации.

Банковский надзор в Российской Федерации осуществляется в трех формах:

1) предварительный (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций);

2) текущий (в ходе текущей деятельности кредитной организации);

3) "последующий" надзор (надзор за "проблемными" банками (частично), вопросы отзыва лицензии на осуществление банковских операций, вопросы ликвидации (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций).

Для каждой формы банковского надзора характерны свои цели и методы.

Вместе с тем для всех форм банковского надзора характерны такие методы, как:

1) установление на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России специфических требований;

2) методы надзора за выполнением указанных требований (документарные либо предполагающие непосредственное исследование деятельности кредитной организации на месте (проверки, в том числе инспекционные));

3) принуждение кредитной организации к выполнению указанных требований (отказ в выдаче лицензии, применение мер предупреждения или пресечения нарушений, применение наказания) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Рождественская Т.Э. Банковское право: Учебное пособие. М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. С. 191 - 205; Рождественская Т.Э. Формы банковского надзора в Российской Федерации // Банковское право. 2010. N 3.

Документарный надзор основан на анализе представляемой банком отчетности и включает:

- системный анализ деятельности банка на основании изучения как баланса банка, так и отдельно балансов его головного офиса и филиалов;

- анализ сложившихся значений показателей, по которым установлены обязательные нормативы, и тенденций их изменения;

- анализ качества активов на основании форм общей финансовой отчетности;

- анализ управления ликвидностью;

- анализ соответствия положения о внутрибанковском контроле требованиям Банка России и эффективности деятельности службы внутреннего контроля <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Ерпылева Н.Ю. Указ. соч. С. 55 - 57.

Таким образом, дистанционный надзор направлен на выявление на оперативной основе банковских рисков, с которыми сталкивается банк. Одно из главных ограничений, связанных с документарным надзором, состоит в том, что он основывается на статистических данных и сведениях, передаваемых самими банками.

Проверить степень достоверности передаваемой информации, получить наиболее полное представление о банковских операциях, финансовом положении банка, провести качественный анализ его кредитного портфеля, в полной мере оценить деятельность руководства можно только во время проверки на месте.

Для осуществления функции банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов).

Предварительный банковский надзор

Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, ее потенциальные руководители готовы с точки зрения финансовой, управленческой, технической к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации.

На первой стадии банковского надзора Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, осуществляет взаимодействие по вопросам государственной регистрации кредитных организаций с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, его соответствующими подразделениями в Российской Федерации (далее - уполномоченный регистрирующий орган), выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, ведет реестр выданных лицензий на осуществление банковских операций, ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций в целях осуществления контрольных и надзорных функций.

Порядок государственной регистрации кредитных организаций определен в Законе о банках и Инструкцией Банка России от 2 апреля 2010 г. N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вестник Банка России. 2010. 30 апреля (с изменениями и дополнениями).

В ходе предварительного надзора Банк России должен исследовать следующие основные вопросы, связанные с оценкой готовности создаваемой кредитной организации к осуществлению деятельности:

а) финансовое состояние учредителей, прозрачность их деятельности, их деловую репутацию;

б) источники происхождения вкладов в уставный капитал кредитной организации;

в) место кредитной организации в системе иных корпоративных структур (в том числе банковской группы и банковского холдинга);

г) профессиональные качества, а также деловую репутацию руководителей кредитной организации;

д) структуру управления кредитной организации;

е) перспективы деятельности кредитной организации с учетом структуры рынка, предполагаемой бизнес-ориентации, конкурентной среды (т.н. бизнес-план);

ж) наличие помещения для размещения кредитной организации, отвечающего соответствующим техническим стандартам (т.н. банковское здание), наличие необходимого для осуществления банковской деятельности.

Законом о банках и Инструкцией Банка России N 135-И установлены требования к учредителям кредитной организации, которыми могут быть юридические и (или) физические лица, участие которых в кредитной организации не запрещено федеральными законами.

Предварительная стадия банковского надзора завершается, когда кредитная организация получает лицензию на осуществления банковских операций.

Кредитной организации может быть отказано в государственной регистрации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций только в установленных ст. 16 Закона о банках случаях:

1) при несоответствии квалификационным требованиям, предъявляемым к предлагаемым кандидатам на должности руководителей исполнительных органов и (или) главного бухгалтера;

2) при неудовлетворительном финансовом положении учредителей кредитной организации или неисполнении ими своих обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года;

3) при несоответствии документов, поданных в Банк России для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций, требованиям федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России;

4) при несоответствии деловой репутации кандидатов на должности членов совета директоров (наблюдательного совета) квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, наличие у них судимости за совершение преступления в сфере экономики.

Решение об отказе в государственной регистрации и выдаче лицензии сообщается учредителям кредитной организации в письменной форме и должно быть мотивировано. Данное решение, а также непринятие Банком России в установленный срок соответствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

К предварительному банковскому надзору также можно отнести меры, направленные на повышение транспарентности структуры собственности кредитных организаций, а также на воспрепятствование появления в капитале банка фактически не существующих активов. Банки - участники системы страхования вкладов обязаны осуществлять раскрытие информации о структуре собственности (ст. 44 Закона о страховании вкладов). Иные кредитные организации также осуществляют раскрытие структуры собственности.

Среди мер, направленных на достижение указанных целей, выделяются меры, связанные с получением в Банке России предварительного согласия на приобретение акций (долей), составляющих более 10% капитала кредитной организации, либо установление контроля за указанным количеством акций (долей) (ст. 11 Закона о банках, ст. 60 Закона о Банке России). В процессе предварительного согласия приобретатели акций (долей) обязаны представить доказательства наличия средств (соответствующих легальных доходов), позволяющих приобрести заявляемое количество акций. Порядок получения предварительного согласия установлен Инструкцией Банка России от 25.10.2013 N 146-И "О порядке получения согласия Банка России на приобретение акций (долей) кредитной организации" <1>. Оценка достаточности средств производится в отношении юридических лиц в соответствии с Положением Банка России от 18 февраля 2014 г. N 415-П "О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц - учредителей (участников) кредитной организации и юридических лиц, совершающих сделки, направленные на приобретение акций (долей) кредитной организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации" <2>; физических лиц - в соответствии с Положением Банка России от 18 февраля 2014 г. N 416-П "О порядке и критериях оценки финансового положения физических лиц - учредителей (участников) кредитной организации и физических лиц, совершающих сделки, направленные на приобретение акций (долей) кредитной организации и (или) на установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации" <3>.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 22 января 2014 г. N 8.

<2> Там же. 2014. N 56.

<3> Там же.

Текущий (пруденциальный) надзор

Целью банковского надзора, осуществляемого в форме текущего надзора, является создание условий, при которых кредитная организация осуществляла бы эффективное управление рисками, возникающими в ходе ее деятельности.

Любой банковский риск увеличивается, если существует в концентрированной форме, например при большой зависимости от одного или группы взаимосвязанных контрагентов, промышленных секторов или валют.

Риски с формальной стороны ограничиваются т.н. обязательными нормативами, т.е. предельными показателями того, какой уровень риска в зависимости прежде всего от уровня капитала может принимать на себя кредитная организация.

Значение большинства нормативов так или иначе связано со значением капитала кредитной организации, который рассчитывается в соответствии с нормой ст. 72 Закона о Банке России и Положением Банка России от 28.12.2012 N 395-П "О методике определения величины и оценке достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций ("Базель III")" <1>. Банк России указанным актом на основании методологии, явившейся результатом договоренностей между надзорными органами различных стран (т.н. Базель III) ввел более структурированную методику расчета собственных средств (капитала) банков.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2013. N 11.

В соответствии с нормативными актами Банка России в расчет капитала ранее (до 01.01.2013) включались субординированные кредиты со сроком погашения не менее 5 лет и с возможностью предъявления требований по ним в рамках процедур банкротства банка после всех кредиторов, но до акционеров (в дополнительный капитал). Субординированные кредиты со сроком погашения более 30 лет, которые могли бы быть направлены в соответствии с условиями договора на погашение убытков банков, вследствие которых возникли основания для осуществления мер по предупреждению банкротства, установленных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", включались в расчет капитала 1 уровня (т.н. субординированные займы с дополнительными условиями).

В соответствии с Базелем III в расчет капитала (в добавочный капитал) могут быть включены субординированные займы с дополнительными условиями, но с постепенным (не менее 10% в год) уменьшением их суммы, подлежащей включению в состав источников капитала.

Банк России объявил о начале процесса выполнения Базеля III в марте 2011 г. <1>. В марте 2013 г. вступило в силу Положение Банка России N 395-П. В данном Положении нашли свое отражение основные расчетные величины капитала, предусмотренные Базелем III, - базовый капитал, добавочный капитал, совокупный капитал (как капитал, объединяющий капитал 1 и 2 уровней) - и определены методики расчета соответствующих нормативов.

--------------------------------

<1> http://cbr.ru/press/Plugins/Archive_get_blob.aspx?doc_id=110329_120551bazel1.htm.

Вступление в силу Положения N 395-П ограничило возможность банков увеличивать капитал за счет субординированных кредитов. Так, в состав добавочного капитала согласно Положению могут быть включены субординированные займы с дополнительными условиями, привлеченные до 1 марта 2013 г. (дата вступления в силу Положения N 395-П), а также субординированные займы, привлеченные на условиях бессрочности на основании иностранного права, с такими ковенантами договора, как возможность конвертации суммы кредита в обыкновенные акции при падении величины показателя достаточности базового капитала менее 6,4%. Естественно, обязательства банка-заемщика считаются с этого момента прекращенными.

До момента перехода на расчет собственных средств (капитала) и соответствующих показателей достаточности капитала в соответствии с методикой, установленной Положением Банка России N 395-П, продолжают действовать Положение Банка России от 10.02.2003 N 215-П "О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций" <1> и Инструкция Банка России от 03.12.12 N 139-И "Об обязательных нормативах банков", установившая порядок расчета норматива достаточности капитала <2>.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2003. N 15.

<2> Более подробно о правовых проблемах имплементации Базеля III в России см.: Гузнов А.Г. Правовые аспекты "Базеля III" как международно-признанной системы мер предупреждения финансовых кризисов.

При расчете капитала важное значение имеет регулирование т.н. субординированных кредитов (займов, депозитов), т.е. источников капитала, которые включают элементы долга и участия в капитале. Основным признаком субординированного кредита является то обстоятельство, что возмещение требований по ним осуществляется в случае банкротства банка позже иных кредиторов, но ранее акционеров (участников) банка. Законодательством (ст. 50.39 Закона о банкротстве банков, ст. 72 Закона о Банке России) предусмотрен ряд иных ограничений прав субординированных кредиторов.

В соответствии со ст. 72 Закона о Банке России Банк России устанавливает условия включения субординированных кредитов (депозитов, займов, облигационных займов) в состав источников собственных средств (капитала) кредитной организации, а также условия исключения субординированных кредитов (депозитов, займов, облигационных займов) из состава источников собственных средств. Сумма субординированного кредита (депозита, займа, облигационного займа) после предварительного согласования с Банком России может быть исключена из расчета собственных средств (капитала) кредитной организации при досрочном расторжении договора субординированного кредита (депозита, займа), досрочном погашении облигаций по инициативе кредитной организации - заемщика.

Банк России вправе приостановить выплату основной суммы долга и (или) процентов по договору субординированного кредита (депозита, займа) или облигациям в случаях, если приостановление выплат предусмотрено договором субординированного кредита (депозита, займа) или зарегистрированными условиями эмиссии облигаций и осуществление очередных платежей в пользу кредиторов приведет к возникновению оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, установленных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Одновременно Банк России устанавливает запрет на принятие кредитной организацией решений о распределении прибыли между ее учредителями (участниками), выплате (объявлении) дивидендов, а также запрет на распределение прибыли между ее учредителями (участниками), выплату им дивидендов, удовлетворение требований учредителей (участников) кредитной организации о выделе им доли (части доли) или выплате ее действительной стоимости либо выкупе акций кредитной организации. Приостановление выплат по договору субординированного кредита (депозита, займа) или по облигациям и запрет на принятие кредитной организацией решений о распределении прибыли, выплате (объявлении) дивидендов, а также запрет на распределение прибыли между ее учредителями (участниками), выплату им дивидендов, удовлетворение требований учредителей (участников) кредитной организации о выделе им доли (части доли) или выплате ее действительной стоимости либо выкупе акций кредитной организации подлежат отмене при условии устранения реальной угрозы возникновения оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства по ходатайству кредитной организации, представляемому в порядке, установленном Банком России.

В соответствии с Законом о Банке России Банк России устанавливает значение ряда обязательных нормативов, в том числе (ст. 62 Закона о Банке России):

1) предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;

2) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

3) максимальный размер крупных кредитных рисков;

4) нормативы ликвидности кредитной организации;

5) нормативы достаточности собственных средств (капитала);

6) размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;

7) минимальный размер резервов, создаваемых под риски;

8) нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;

9) максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).

Указанные обязательные нормативы могут устанавливаться Банком России для банковских групп.

Порядок и методика расчета обязательных нормативов банков определены в Инструкции Банка России N 139-И <1>.

--------------------------------

<1> В редакции указания Банка России от 30 мая 2014 г. N 3268-У и указания Банка России от 16 декабря 2014 г. N 3490-У.

Нормативы достаточности капитала банка рассчитываются как отношения величины базового капитала банка, величины основного капитала банка и величины собственных средств (капитала) банка, определяемых по методике, предусмотренной Положением Банка России N 395-П, к сумме:

- к сумме кредитного риска по активам, отраженным на балансовых счетах бухгалтерского учета (активы за вычетом сформированных резервов на возможные потери и резервов на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности, взвешенные по уровню риска);

- к сумме кредитного риска по условным обязательствам кредитного характера;

- к сумме кредитного риска по производным финансовым инструментам;

- к величине риска изменения стоимости кредитного требования в результате ухудшения кредитного качества контрагента;

- к сумме операционного риска;

- к сумме рыночного риска.

Нормативы достаточности капитала банка - норматив достаточности базового капитала банка (далее - норматив Н1.1), норматив достаточности основного капитала банка (далее - норматив Н1.2), норматив достаточности собственных средств (капитала) банка (далее - норматив Н1.0) рассчитываются по определенной формуле и не могут быть менее определенного значения.

Минимально допустимое числовое значение норматива Н1.1 устанавливается в размере 5%.

Минимально допустимое числовое значение норматива Н1.2 устанавливается в размере 5,5%. С 1 января 2015 г. минимально допустимое числовое значение норматива Н1.2 устанавливается в размере 6,0%.

Минимально допустимое числовое значение норматива Н1.0 устанавливается в размере 10,0%.

В целях контроля за состоянием ликвидности банка, т.е. его способности обеспечить своевременное и полное выполнение своих денежных и иных обязательств, вытекающих из сделок с использованием финансовых инструментов, устанавливаются нормативы мгновенной, текущей, долгосрочной ликвидности, которые регулируют (ограничивают) риски потери банком ликвидности и определяются как отношение между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов, других факторов.

Норматив мгновенной ликвидности банка (Н2) регулирует (ограничивает) риск потери банком ликвидности в течение одного операционного дня и определяет минимальное отношение суммы высоколиквидных активов банка к сумме пассивов банка по счетам до востребования.

Минимально допустимое числовое значение норматива Н2 устанавливается в размере 15%.

Норматив текущей ликвидности банка (Н3) регулирует (ограничивает) риск потери банком ликвидности в течение ближайших к дате расчета норматива 30 календарных дней и определяет минимальное отношение суммы ликвидных активов банка к сумме пассивов банка по счетам до востребования и на срок до 30 календарных дней.

Минимально допустимое числовое значение норматива Н3 устанавливается в размере 50%.

Норматив долгосрочной ликвидности банка (Н4) регулирует (ограничивает) риск потери банком ликвидности в результате размещения средств в долгосрочные активы и определяет максимально допустимое отношение кредитных требований банка с оставшимся сроком до даты погашения свыше 365 или 366 календарных дней к собственным средствам (капиталу) банка и обязательствам (пассивам) с оставшимся сроком до даты погашения свыше 365 или 366 календарных дней.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н4 устанавливается в размере 120%.

Норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) регулирует (ограничивает) кредитный риск банка в отношении одного заемщика или группы связанных заемщиков и определяет максимальное отношение совокупной суммы кредитных требований банка к заемщику или группе связанных заемщиков к собственным средствам (капиталу) банка.

Норматив Н6 рассчитывается по группе связанных заемщиков, являющихся в соответствии со ст. 64 Закона о Банке России по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними.

В целях отнесения хозяйственных обществ к группе связанных заемщиков применяются правила ст. ст. 105 и 106 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В иных случаях заемщики - юридические лица включаются в группу связанных заемщиков, если один из заемщиков может оказывать прямо или косвенно (через третьих лиц) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого заемщика (других заемщиков), или третье лицо, которое может также являться самостоятельным заемщиком, оказывает существенное прямое или косвенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого заемщика (других заемщиков).

Норматив Н6 рассчитывается также по группе связанных заемщиков, если заемщики:

- входят в состав банковской группы или банковского холдинга, в состав финансово-промышленной группы;

- являются близкими родственниками по отношению друг к другу, определенными в качестве таковых федеральными законами;

- являются лицами, способными оказывать прямое или косвенное (через третьих лиц) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления юридических лиц - заемщиков.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н6 устанавливается в размере 25%.

Норматив максимального размера крупных кредитных рисков (Н7) регулирует (ограничивает) совокупную величину крупных кредитных рисков банка и определяет максимальное отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и размера собственных средств (капитала) банка.

В соответствии со ст. 65 Закона о Банке России крупным кредитным риском является сумма кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента, превышающая 5% собственных средств (капитала) банка.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н7 устанавливается в размере 800%.

Норматив максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (Н9.1), регулирует (ограничивает) кредитный риск банка в отношении участников (акционеров) банка и определяет максимальное отношение размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) к собственным средствам (капиталу) банка.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н9.1 устанавливается в размере 50%.

Норматив совокупной величины риска по инсайдерам банка (Н10.1) регулирует (ограничивает) совокупный кредитный риск банка в отношении всех инсайдеров, к которым относятся физические лица, способные воздействовать на принятие решения о выдаче кредита банком.

Указанный норматив Н10.1 определяет максимальное отношение совокупной суммы кредитных требований к инсайдерам к собственным средствам (капиталу) банка.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н10 устанавливается в размере 3%.

Норматив использования собственных средств (капитала) банка для приобретения акций (долей) других юридических лиц (Н12) регулирует (ограничивает) совокупный риск вложений банка в акции (доли) других юридических лиц и определяет максимальное отношение сумм, инвестируемых банком на приобретение акций (долей) других юридических лиц, к собственным средствам (капиталу) банка.

Максимально допустимое числовое значение норматива Н12 устанавливается в размере 25%.

Банки обязаны соблюдать установленные обязательные нормативы ежедневно.

Нарушение банком числового значения обязательного норматива по состоянию на любой операционный день является несоблюдением обязательного норматива.

Банк России устанавливает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами. При этом Банк России вправе устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций. О предстоящем изменении нормативов и методик их расчета Банк России официально объявляет не позднее чем за один месяц до их введения в действие.

Ежемесячно по состоянию на первое число каждого месяца банки обязаны представлять в территориальные учреждения Банка России, осуществляющие надзор за их деятельностью, сведения о расчете обязательных нормативов и их значениях по формам отчетности, установленным указанием Банка России от 12 ноября 2009 г. N 2332-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2009. N 75 - 76.

Банк обязан по требованию Банка России и (или) территориального учреждения Банка России, осуществляющего надзор за его деятельностью, представлять сведения о расчете обязательных нормативов и их значениях на внутримесячную дату (даты) по формам отчетности, установленным Банком России.

В случае предъявления Банком России и (или) территориальным учреждением Банка России требования о представлении расчета обязательных нормативов на внутримесячную дату (даты) все показатели, участвующие в расчете обязательных нормативов, в том числе показатель собственных средств (капитала) и величина резервов, рассчитываются на дату расчета обязательных нормативов.

Требования по корпоративному управлению

Закон о банках и Закон о Банке России содержат ряд норм, определяющих особенности системы корпоративного управления кредитных организаций, по сравнению с иными хозяйственными обществами. Основное содержание установления этих особенностей состоит в снижении уровня рисков управления (осуществление некомпетентного и чрезмерно рискового управления организацией в целом, осуществления чрезмерно рисковых операций и сделок).

В частности, на уровень основных акционеров (участников), руководителей кредитных организаций не допускаются лица, не соответствующие определенным стандартам деловой репутации.

Существуют обеспечивающие данные требования процедуры согласования руководителей кредитных организаций на должность и процедуры приобретения крупных пакетов (более 10% от уставного капитала) акций (долей).

Также в соответствии со ст. 11.1-2 Закона о банках кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана соблюдать требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, включая требования к деятельности руководителя службы внутреннего контроля и руководителя службы внутреннего аудита кредитной организации, в банковских группах.

Лицо при назначении на должность руководителя службы управления рисками, руководителя службы внутреннего аудита или руководителя службы внутреннего контроля кредитной организации и в течение всего периода осуществления функций по указанным должностям должно соответствовать установленным Банком России квалификационным требованиям и установленным ст. 16 Закона о банках требованиям к деловой репутации.

Надзор за проблемными банками

В случае если финансовое состояние кредитной организации становится критическим и возникает реальная угроза того, что кредитная организация окажется не в состоянии выполнять свои обязательства перед кредиторами, то Банк России вправе (в некоторых случаях обязан) предпринять меры по уменьшению негативных последствий развития событий.

К основному институту т.н. предупреждения банкротства следует отнести назначение Банком России временной администрации по управлению кредитной организацией (ст. 75 Закона о Банке России, глава III Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"). Временная администрация - институт "двойной" правовой природы - признается "специальным органом управления кредитной организации" (ст. 16 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций") и одновременно мерой воздействия.

Временная администрация является специальным органом управления кредитной организацией, назначаемым Банком России на срок не более 6 месяцев в порядке, установленном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и Положением Банка России от 9 ноября 2005 г. N 279-П "О временной администрации по управлению кредитной организацией" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вестник Банка России. 2005. 15 дек.

4.4. Правовое регулирование осуществления Банком России

проверок кредитных организаций

Банк России осуществляет проверку кредитной организации на основе представляемых ею документов, в частности отчетности, которая должна отражать основные показатели деятельности кредитной организации, а также с помощью проведения инспекторских проверок. Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Банке России и принимаемыми в соответствии с ней нормативными актами Банка России.

Основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.

Под уполномоченными представителями Банка России в Инструкции Банка России от 25.02.2014 N 149-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" <1> (далее - Инструкция N 149-И) понимаются:

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2014. N 23 - 24.

1) работники инспекционных подразделений Банка России и инспекционных подразделений территориальных органов Банка России;

2) работники иных структурных подразделений Банка России, осуществляющих функции контроля:

а) за выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов;

б) за соблюдением кредитными организациями (их филиалами) валютного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

в) за соблюдением кредитными организациями (их филиалами) нормативных актов Банка России по организации наличного денежного обращения и ведения кассовых операций, в том числе осуществления контроля за соблюдением организациями порядка ведения кассовых операций и работы с наличными деньгами;

г) иными служащими Банка России (по решению должностного лица Банка России, обладающего правом поручать проведение проверки).

Кроме того, Банк России вправе привлекать для проведения проверок аудиторские компании. Однако в силу нерешенности ряда вопросов, прежде всего связанных с оплатой такого рода проверки, аудиторские компании в качестве проверяющих Банка России не использовались, хотя соответствующая международная практика на этот счет имеется.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Поскольку основные задачи проверки состоят в подтверждении показателей финансовой и иной деятельности кредитной организации, полномочия лиц, осуществляющих проверку, сосредоточены в информационной сфере. Так, уполномоченные представители (служащие) Банка России вправе получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки. Круг документов, которые вправе истребовать в кредитной организации инспектор, комментируемым Законом не ограничен. Вместе с тем такое ограничение может вытекать из задания на проверку.

Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров.

Порядок проведения проверок регулируется нормативными актами Банка России, в частности Инструкцией Банка России от 05.12.2013 N 147-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации" <1> (далее - Инструкция N 147-И) и Инструкцией N 149-И.

--------------------------------

<1> См.: Вестник Банка России. 2003. N 67.

Проведение проверок в банках - участниках системы страхования вкладов обладает некоторыми особенностями. В частности, в ст. 32 Закона о страховании вкладов установлено право Банка России привлекать служащих Агентства по страхованию вкладов к участию в проверках банков по вопросам, касающимся объема и структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, установленных Законом о страховании вкладов. Такие проверки проводятся либо по предложению Агентства по страхованию вкладов, либо, если какие-либо нарушения требований выявляются в ходе текущей проверки Банка России, по предложению Банка России <1>. Особенности участия служащих Агентства по страхованию вкладов и включения их в состав рабочих групп, осуществляющих проверку деятельности банка по вопросам исполнения требований Закона о страховании вкладов, устанавливаются специальным актом Банка России - указанием Банка России от 13.01.2005 N 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" <2> (далее - указание N 1542-У). В целом служащие Агентства по страхованию вкладов привлекаются к участию в проверках в качестве членов рабочей группы Банка России и обладают всеми правами, а также несут обязанности членов рабочей группы, т.е. служащих Банка России, проверяющих банк. Однако полномочия служащих Агентства по страхованию вкладов ограничены кругом вопросов, которые они проверяют в процессе проверки <3>.

--------------------------------

<1> См.: Голубев С.А., Гузнов А.Г., Комиссарова М.В. Система страхования вкладов: вопросы взаимоотношения Банка России и Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. 2005. N 1.

<2> См.: Вестник Банка России. 2005. N 7.

<3> См.: Голубев С.А., Гузнов А.Г., Комиссарова М.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор, 2011. С. 245.

В соответствии с Инструкцией N 147-И основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе:

1) оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России;

2) оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала);

3) определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации;

4) оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации;

5) выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации (п. 1.3).

Инструкцией N 147-И конкретизированы права уполномоченных представителей (служащих) Банка России, входящих в состав т.н. рабочей группы, проводящей проверку. Так, руководитель и члены рабочей группы вправе:

1) входить в здания и другие помещения проверяемой кредитной организации (ее филиала);

2) пользоваться необходимыми для проведения проверки и организации деятельности рабочей группы техническими средствами;

3) запрашивать и получать от руководителя и работников проверяемой кредитной организации (ее филиала) все необходимые для достижения целей проверки документы (информацию) за проверяемый период;

4) снимать копии с документов кредитной организации (ее филиала) и выносить их из помещения кредитной организации (ее филиала) для приобщения к материалам проверки;

5) при необходимости руководитель и (или) члены рабочей группы вправе требовать предоставления копий документов кредитной организации (ее филиала), которые должны быть прошиты, заверены подписями руководителя кредитной организации (ее филиала) и главного бухгалтера кредитной организации (ее филиала), лиц, их замещающих, и оттиском печати кредитной организации (ее филиала);

6) получать доступ к документации кредитной организации (ее филиала) на используемые автоматизированные банковские и информационные системы, а также письменные или устные разъяснения по вопросам, связанным с их разработкой, внедрением, стандартизацией и эксплуатацией;

7) требовать от кредитной организации (ее филиала) демонстрации и ознакомления с функционированием и ресурсами автоматизированных банковских и информационных систем;

8) получать доступ к автоматизированным банковским и информационным системам кредитной организации (ее филиала) в режиме просмотра и выборки необходимой информации, а также получать электронные копии документов и копии иных записей (на собственные носители информации), в том числе регистров бухгалтерского учета, хранящихся в базах данных автоматизированной банковской и информационной систем, автономных компьютерных системах, отдельных компьютерах, а также расшифровки этих записей;

9) требовать от кредитной организации (ее филиала) проведения ревизии банкнот, монеты и других ценностей;

10) документы (информация) кредитной организации (ее филиала), необходимые для проведения проверки, предоставляются руководителю и (или) членам рабочей группы на основании заявки на предоставление документов (информации).

Кроме того, Инструкция N 147-И определила обязанности кредитной организации, связанные с проведением проверки. Так, руководитель проверяемой кредитной организации (ее филиала) не позднее рабочего дня, следующего за датой начала проверки, обязан:

1) определить должностных лиц кредитной организации (ее филиала) и работников кредитной организации (ее филиала), которые должны взаимодействовать с руководителем и членами рабочей группы, их компетенцию и ответственность по обеспечению доступа к документам (информации), необходимым для проведения проверки, к автоматизированным банковским и информационным системам кредитной организации (ее филиала), предоставлению документов (информации) кредитной организации (ее филиала), а также по обеспечению иных условий, необходимых для проведения проверки;

2) уведомить в письменной форме руководителя рабочей группы об ответственных работниках проверяемой кредитной организации (ее филиала).

Сотрудники кредитной организации обязаны:

1) обеспечивать беспрепятственный доступ в здания и другие помещения проверяемой кредитной организации (ее филиала);

2) предоставлять руководителю и членам рабочей группы рабочие места в служебном помещении кредитной организации (ее филиала), изолированном от работников кредитной организации (ее филиала) и посторонних лиц;

3) обеспечивать руководителю и членам рабочей группы доступ к документам (информации), необходимым для проведения проверки;

4) исполнять требования руководителя и членов рабочей группы о проведении ревизии наличной валюты комиссией кредитной организации (ее филиала) в присутствии руководителя и (или) членов рабочей группы, а также об оформлении результатов ревизии наличной валюты в соответствии с нормативными актами Банка России;

5) исполнять требование руководителя рабочей группы, касающееся подтверждения возможности формирования кредитной организацией документов.

В случае неисполнения кредитной организацией, ее отдельными служащими обязанностей, определенных Инструкцией N 147-И, связанных с проведением проверки, руководитель рабочей группы вправе составить акт о противодействии проверке. Противодействие проведению проверки, подтверждаемое данным актом, представляет собой нарушение требований федеральных законов и нормативных актов Банка России, что является основанием для применения мер принуждения, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России.

Моментом (датой) начала проверки кредитной организации (ее филиала) является момент предъявления руководителем рабочей группы или членом рабочей группы поручения на проведение проверки кредитной организации (ее филиалу). Проверка кредитной организации (ее филиала) завершается после передачи акта проверки кредитной организации (ее филиала) для ознакомления органам управления кредитной организации на основании протокола приема-передачи акта проверки или заказным почтовым отправлением. К результатам проверки кредитной организации (ее филиала) относится информация, необходимая для осуществления Банком России функций банковского регулирования и банковского надзора, полученная в ходе проверки в дополнение к данным отчетности кредитной организации, представленной в Банк России, являющаяся основой для оценок и выводов Банка России.

Проверка кредитной организации состоит из нескольких этапов:

1) подготовительного (предпроверочная подготовка);

2) собственно инспекционного (проверка);

3) заключительного (оформление результатов проверки).

Подготовка к проведению проверок кредитных организаций (их филиалов) осуществляется на основе имеющейся в Банке России информации для уточнения вопросов, подлежащих проверке, проверяемого периода и определения объема выборки документов (информации), необходимых для проведения проверок.

Результаты проверки кредитной организации (ее филиала) отражаются в акте проверки. Акт проверки составляется по результатам проверки:

1) кредитной организации;

2) головного офиса кредитной организации;

3) филиала, представительства или внутреннего структурного подразделения кредитной организации (ее филиала), в том числе вне местонахождения головного офиса или филиала кредитной организации.

Акт проверки относится к документам, содержащим информацию ограниченного доступа, и состоит из трех частей: вводной, аналитической и заключительной. Акт проверки передается руководителем рабочей группы или членом рабочей группы на ознакомление руководителю кредитной организации (ее филиала) либо вручается ответственному работнику внутреннего структурного подразделения кредитной организации (ее филиала).

В зависимости от обстоятельств проверки может быть составлен:

1) сводный акт (по окончании проверки);

2) промежуточный акт (если проверяющие выявляют данные, которые, по их мнению, требуют принятия надзорных решений);

3) акт проверки по отдельным вопросам (по вопросам формирования обязательных резервов, по вопросам исполнения кредитной организацией требований Закона о противодействии отмыванию преступных доходов).

В судебной практике несколько раз возникал вопрос о том, можно ли считать акт проверки кредитной организации ненормативным правовым актом в смысле АПК РФ, а действия по его составлению - действиями, нарушающими права и обязанности кредитной организации. Так, проверяя в порядке надзора постановление суда апелляционной инстанции, ФАС Уральского округа сформулировал правовую позицию о том, что суды пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемых действий Банка России в форме сделанных выводов и заключений, содержащихся в акте проверки, по выявлению ненадлежащих активов в источниках основного капитала общества "Социнвестбанк", по выявлению нарушений обществом "Социнвестбанк" обязательных нормативов, по недосозданию резервов на возможные потери по ссудной и приравненной к ней задолженности, резервов на возможные потери по условным обязательствам кредитного характера, резервов на возможные потери под прочие активы и других выводов и заключений, в том числе выводов о недостоверности отчетности, вытекающих из вышеуказанных незаконных действий, требованиям действующего законодательства Российской Федерации <1>. Вместе с тем при рассмотрении иного дела ФАС Уральского округа пришел (при практически одинаковых исходных данных) к прямо противоположному выводу: сам по себе акт проверки не содержит властные предписания, обязательные для исполнения обществом, и не затрагивает его права и законные интересы, а представляет собой описание установленных Банком России в ходе проведенной проверки обстоятельств, у общества отсутствовали основания для его оспаривания в порядке арбитражного судопроизводства. На этом основании решения нижестоящих судов в части обжалования акта проверки были отменены <2>. Аналогичную позицию поддержал и ФАС Сибирского округа <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2010 N Ф09-4771/10-С1 по делу N А07-1288/2009.

<2> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11.03.2012 N Ф09-5727/11.

<3> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25.08.2011 N Ф02-3416/11 по делу N А19-19839/2010.

Законом о Банке России установлены ограничения на проведение проверок. В частности, при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.

Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

- если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

- по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации. Указанные признаки должны выявляться и оцениваться в соответствии с методиками, установленными нормативными актами Банка России. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.

Данные ограничения дают основание для признания регулирования надзорной деятельности как не вполне соответствующего стандартам банковского надзора, которые одобрены Базельским комитетом банковского надзора. Необходимость такой редакции комментируемой части обосновывалась необходимостью ограничить произвольное вмешательство в предпринимательскую деятельность кредитных организаций.

Закон о Банке России определяет случаи исключений из ограничения на проведение проверок. Банк России вправе проводить повторные проверки либо при определенных случаях, либо при соблюдении специальной процедуры. Так, повторная проверка может проводиться в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации. При этом к случаям, указанным в ч. 6 ст. 73 Закона о Банке России, следует добавить случаи, предусмотренные Законом о страховании вкладов: особенностью процедуры отбора банков в систему страхования вкладов является принцип нераспространения ограничения на проведение повторных проверок на основании повторного ходатайства банка в части проверки устранения нарушений и недостатков, которые были выявлены ранее проведенной проверкой на предмет соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Голубев С.А., Гузнов А.Г., Комиссарова М.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор, 2011. С. 333.

Кроме того, проведение повторных проверок возможно по мотивированному решению Совета директоров. Однако это решение Совета директоров не может быть произвольным, а принимается: в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение банковского надзора.

2. Каковы цели банковского надзора?

3. Каковы основные принципы банковского надзора? Раскройте каждый принцип.

4. Когда и с какой целью был принят БКБН документ "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора"?

5. Назовите и охарактеризуйте основные полномочия Банка России как органа банковского надзора.

6. Каков правовой статус Комитета банковского надзора?

7. Назовите и охарактеризуйте формы банковского надзора.

8. Какие методы применяет Банк России для осуществления банковского надзора?

9. Каков порядок проведения проверок кредитных организаций Банком России? Какими нормативными правовыми актами он определяется?

Задачи

1. Банк России ввел норматив, ограничивающий возможность привлечения средства физических лиц в зависимости от собственных средств (капитала) банков. Банк, в котором вы работаете руководителем, не может выполнить этот норматив, и ему грозят серьезные санкции.

Ваши действия?

2. В Банке проведена проверка соблюдения требования по оценке активов и созданию резервов. В ходе этой проверки проверяющие затребовали документы по ряду заемщиков, включая их отчетность, иные данные. Через два месяца в банк была направлена новая проверка по вопросам, связанным с соблюдением обязательных нормативов, в частности норматива достаточности капитала. В ходе данной проверки вновь были затребованы документы по указанным выше заемщикам.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 540; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 13 14 15 16 171819 20 21 22 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!