Административные учреждения штатов и местное самоуправление

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ЗА РУБЕЖОМ

Курс лекций

Образование—Культур Издательство СЗАГС Санкт-Петербург 1998

Филиал.

г. Новгород

Государственное управление и государственная служба за рубежом: Курс лекций / под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. — СПб.: издательство «Образование—Культу­ра»; издательство СЗАГС, 1998. — 272 с.

Печатается по решению Научно-издательского совета Северо-Западной академии государственной службы

Соответствует требованиям государственного стандарта

Курс лекций подготовлен на кафедре истории и мировой политики Северо-западной академии государственной службы.

Авторский коллектив: д.и.н., проф. В.В.Чубинский (общая редакция и глава 3); к.и.н., доц. В.И.Морозов (глава 1 и пер­вая часть главы 2); ст. преп. В.В.Волошин (вторая часть гла­вы 2); к.и.н., доц. Л.И.Мещанинова (глава 4); д.и.н., проф. Ю.В.Егоров (глава 5); к.ф.н., доц. В. Р.Чаплинская (глава 6); к.и.н., доц. Ю.Н.Полохало (главы 7 и 8).

В процессе становления российской демократической го­сударственности и формирования отвечающей современным требованиям государственной службы важное место принад­лежит изучению, анализу и использованию зарубежного опыта. Этот опыт может оказать немалую помощь в поисках опти­мальных вариантов политических, правовых и организацион­ных решений, способствующих созданию в России подлинно демократического общества.

Предлагаемый курс лекций освещает основные вопросы ис­тории, развития и деятельности органов государственного и муниципального управления и системы государственной служ­бы ведущих стран мира. Издание может быть использовано при изучении курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба», «Политология», «Новей­шая история», «Конституционное право» и др. Оно рассчита­но на преподавателей и студентов вузов, научных работников, учителей и всех; кому интересны проблемы государственного управления и государственной службы.

© СЗАГС, издательство, 1998 © Издательство «Образование-Культура», 1998

~Глава 1 СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

Государственный строй. Конституция

Североамериканские штаты возникли первоначально как переселенческие колонии, находившиеся под властью британ­ской короны. Очень скоро они стали своеобразным центром притяжения для тех, чью политическую и религиозную сво­боду, энергию и творчество подавляли господствовавшие в Европе феодально-монархические режимы. Люди, приезжав­шие в Новый Свет преимущественно из Великобритании и Ирландии, вовсе не были склонны поступаться обретенной ими свободой. Попытки колониальных властей подавить бунтарство и свободолюбие привели к конфликту с британ­скими правителями. Ответом на притеснения стала осво­бодительная антиколониальная война, начатая тринадцатью североамериканскими штатами и вошедшая в историю как американская революция. Эта война длилась с 1775 по 1783 г. и закончилась победой колонистов. Еще во время войны, 4 июля 1776 г., II Континентальный конгресс представителей Североамериканских колоний принял Декларацию Незави­симости.

Сегодня Соединенные Штаты Америки — республика по форме правления и федерация по форме государственного устройства. Субъектами этой федерации в настоящее время являются 50 штатов. На особом правовом положении на­ходятся федеральный округ Колумбия (где расположена сто­лица США г. Вашингтон), а также территории, которыми по конституции США конгресс вправе распоряжаться наравне с «иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам». Федеральный округ, в отличие от штатов, не имеет своего за­конодательного органа и управляется на основе законов, при­нимаемых конгрессом США; его жители избирают президент­ских выборщиков и 1 «делегата» с правом совещательного голоса в состав конгресса. Статус территорий в настоящее вре­мя имеют Виргинские острова. Восточное Самоа и остров Гуам. К «свободно присоединившимся к США государствам» относятся: Пуэрто-Рико, Федеративные штаты Микронезии, Маршалловы острова, Содружество Северных Марианских ос­тровов и Республика Белау.

Американская конституция была разработана и принята Конституционным конвентом в Филадельфии (май — сентябрь 1787 г.). В работе Конвента приняли участие 55 делегатов от 12 (из 13 вошедших в состав США) штатов. Участни­ков конвента принято именовать в США «отцами-основате­лями».

Американская конституция является старейшей из действу­ющих сегодня в мире конституций. Она отличается логично­стью и ясностью построения, лаконизмом, не обременена из­лишней детализацией.

Конституция США — первая конституция в истории, закре­пившая демократический режим. Она отменила дворянские привилегии, зафиксировала представительное правление, рав­новесие и разделение властей, учредила эффективные зако­нодательную, исполнительную и судебную власти. Год при­нятия конституции считается высшей точкой, кульминацией американской революции. Эта конституция оказала огромное воздействие на страны американского континента, народы которых боролись против колониального гнета.

В текст конституции, утвержденный 17 сентября 1787 г. (конституция вступила в силу 4 марта 1789 г.), не были вклю­чены положения, гарантирующие политические, личные и процессуальные права граждан. Однако под давлением обще­ственного мнения и демократически настроенных законода­телей в штатах конгресс принял Билль о правах (первые 10 по­правок к конституции), вступивший в силу в декабре 1791 г.

В фундамент конституционной системы американского государства положено три основных политико-правовых прин­ципа — разделение властей, федерализм и судебный консти­туционный надзор.

Принцип разделения властей, реализуемый через систему «сдержек и противовесов», предполагает организационную независимость трех «ветвей» государственной власти — зако­нодательной, исполнительной, судебной — и разграничение между ними соответствующих функций. На федеральном уров­не ветви власти представлены конгрессом, президентом и Вер­ховным судом. Принцип разделения властей предполагает так­же и определенное взаимодействие, в результате которого не допускалось бы усиление одной ветви власти за счет другой. Взаимодействие и взаимовлияние трех ветвей власти пресле­дуют цель обеспечения стабильности государственных инсти­тутов.

Федерализм — конституционный принцип, предполагаю­щий относительно жесткое разграничение сфер компетенции федеральных властей и властей штатов, при этом значитель­ная часть прав «суверенных» штатов передана федеральному правительству. Считаясь суверенными государственными обра­зованиями, штаты на самом деле не обладают всеми атрибута­ми суверенитета: они лишены внешнеполитических полномо­чий; ограничена их власть в финансовой сфере; ни один штат не вправе изменить у себя форму правления, закрепленную конституцией США; штаты не имеют права на сецессию — выход из федерации по собственному волеизъявлению.

Судебный конституционный надзор — третий принцип по­литической системы США — заключается в том, что суды име­ют право признать не соответствующими конституции и тем самым недействительными законы конгресса и акты испол­нительной власти. В случае, если суд объявляет какой-либо закон или акт противоречащим конституции, он автоматиче­ски теряет юридическую силу. Конституционный надзор яв­ляется мощным средством приспособления конституции к меняющимся политическим и социально-экономическим усло­виям американского общества, орудием, с помощью которо­го судебная власть может воздействовать на законодательные и исполнительные органы и политический процесс в целом.

Основной текст конституции — небольшой по объему до­кумент. Он состоит из преамбулы и семи статей, в которых изложены цели принятия документа, описаны полномочия, структура, порядок формирования и работы высших органов власти и управления США.

Поправки к конституции США принимаются с соблю­дением очень сложных условий: вначале проект каждой поправки должен быть одобрен 2/3 голосов в каждой палате конгресса или (если этого потребуют законодательные орга­ны 2/3 штатов) специальным конвентом, созванным конгрес­сом, а затем проект еще должен быть утвержден законодатель­ными органами 3/4 штатов или (если это будет предложено конгрессом) конвентами 3/4 штатов. До настоящего времени первоначальный текст конституции США был дополнен все­го 27 поправками (21-й поправкой отменялась 18-я).

Первый цикл поправок — Билль о правах — содержит пе­речень демократических свобод, которыми пользуются граж­дане США. Первая поправка запрещает конгрессу издавать за­коны, ограничивающие свободу религиозных убеждений, слова и печати и право народа «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Вто­рая и третья поправки санкционируют создание милиции (ополчения), дают народу право носить оружие и запрещают в мирное время помещать солдат на постой без согласия до­мовладельца. Четвертая поправка запрещает нарушение прав народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов и устанавливает порядок оформления ордеров на обыск или арест. Пятая, шестая, седьмая и восьмая поправки регулируют основные нормы судо­производства исходя из принципов права каждого на закон­ное судебное разбирательство, на суд присяжных, вызов сви­детелей, помощь адвоката и пр. Запрещается наказывать человека дважды за одно и то же правонарушение и принуж­дать свидетельствовать против самого себя. Запрещаются же­стокие наказания и чрезмерные штрафы. В девятой поправке говорится о том, что перечисление в конституции определен­ных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом, а в десятой подтверждает­ся, что права, не предоставленные конституцией федерации и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются «за шта­тами или народом».

В Билле о правах четко фиксируется положение о непри­косновенности частной собственности. В конце пятой поправ­ки записано: «Никакая частная собственность не должна от­бираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».

Принятие Билля о правах имело большое прогрессивное значение. Это была важная победа демократических сил. Пер­вые 10 поправок закрепляли широкие по тому времени де­мократические свободы и права американских граждан.

Конгресс

Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, из­бирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состо­ит из двух палат — сената и палаты представителей. Заседа­ния конгресса проходят в здании Капитолия, расположенном на холме в центре Вашингтона.

Число членов палаты представителей зафиксировано зако­ном в 1912 г. и с тех пор не изменялось — 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. из­бирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представите­лей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату пред­ставителей принадлежит законодательным собраниям штатов. По конституции США каждый штат должен быть представ­лен в палате по крайней мере одним членом.

Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представите­лей обновляется, этим же интервалом измеряется срок пол­номочий всего конгресса каждого созыва (в 1997—1998 гг. ра­ботает конгресс 104-го созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжаю­щиеся с перерывами в течение почти всего года. По консти­туции президент имеет право созывать конгресс на чрезвы­чайную сессию.

В сенате каждый штат представлен двумя членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты пред­ставителей, каждые два года подлежит переизбранию лишь треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положе­ние, чем палата представителей.

Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в фи­нансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акциз­ные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ас­сигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Со­единенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги вли­яния на экономику и внутреннюю политику страны и явля­ется потенциально важным средством воздействия на вне­шнюю и военную политику.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за дея­тельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ас­сигнований, надзора за организацией и действиями правитель­ственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управ­ление, Управление по оценке технологии и Бюджетное уп­равление при конгрессе.

Конгресс имеет право объявлять войну, формировать во­оруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.

Действенность права конгресса объявлять войну значитель­но ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отра­жать внезапное нападение, поэтому использование вооружен­ных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти. За всю свою историю США около 200 раз использо­вали вооруженные силы в различных конфликтах, но до на­стоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался пра­вом объявления войны: в 1812, 1846, 1898, 1917 и 1941 гг. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила.

Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обе­ими палатами, существуют и такие, которые может осуществ­лять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты пред­ставителей: сенат может предлагать к ним поправки и уча­ствовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотре­нии финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю исто­рию США палата представителей воспользовалась этим пра­вом лишь 2 раза — в 1801 и 1825 гг.).

Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международ­ных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный международный договор, только получив принятую двумя третями присутству­ющих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу «совета и согласия» сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его при­нятие поправками, оговорками и т. д.

Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената. Для этого используется форма международной договоренности, именуемая испол­нительным соглашением. Исполнительное соглашение заклю­чается президентом или другими органами исполнительной вла­сти с представителями иностранных правительств и не подле­жит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения либо представляются конгрессу в порядке информации, либо подле­жат одобрению обеими палатами простым большинством пос­ле их заключения. В XX в. эта форма международной догово­ренности широко используется, и в настоящее время количе­ство исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные со­глашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.

Согласно закону 1961 г., никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограниче­ния вооруженных сил и вооружений, не могут быть приняты иначе, как в виде договора, утверждаемого двумя третями го­лосов в сенате, либо в виде соглашения, одобренного про­стым большинством обеих палат.

Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначе­ния руководителей правительственных ведомств, дипломати­ческих представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы.

В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, сенат осу­ществляет выборы вице-президента.

Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом пол­номочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента и только сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуж­дения необходимо согласие двух третей присутствующих сена­торов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в отношении него единственную меру наказания — отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может под­лежать уголовной ответственности на общих основаниях.

Пять раз процедура импичмента возбуждалась против пре­зидентов: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1868 г. президент Э. Джонсон был оправ­дан сенатом, а в 1974 г. президент Р. Никсон добровольно ушел в отставку после того, как юридический комитет пала­ты представителей выдвинул против него обвинения.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении аме­риканского гражданства, о банкротстве, а также в сфере па­тентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каж­дый комитет специализируется в конкретной области государ­ственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специаль­ных комитета. В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов.

Главной задачей постоянного комитета является подготов­ка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90% законопроектов и резолюций, подготовленных коми­тетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства и осуществление над­зора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам, затрагивающим сферу интересов коми­тета.

Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета — назначает заседания, определяет, какие законо­проекты и когда будут рассматриваться, назначает проведе­ние слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области. Спе­циальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов конгресса и по сво­им полномочиям и методам работы фактически не отлича­ются от постоянных.

Существуют также объединенные комитеты сената и па­латы представителей. Их главная задача состоит в координа­ции позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны — демократическая и республиканская. В каж­дой из палат образуются партийные фракции обеих партий: фракция большинства, т. е. фракция партии, имеющей боль­шее количество мест в данной палате, и фракция меньшин­ства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Периодически проводятся собрания фрак­ции, на которых в основном рассматриваются организацион­ные вопросы деятельности палат конгресса, выборы предсе­дателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня конг­ресса. Партийные фракции в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т. е. не обязаны го­лосовать в соответствии с указаниями лидера фракции.

Лидер большинства в сенате является самой важной фигу­рой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, опре­деляет порядок работы сената, осуществляет связь с комите­тами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, ока­зывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии вто­рое место после спикера палаты.

Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате пред­ставителей сводится в основном к формулированию полити­ки оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Руководство партийных фракций обеих палат служит свя­зующим звеном между исполнительной властью и конгрес­сом. Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе и время от времени с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество с руководством партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.

Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер па­латы представителей является одним из самых влиятельных деятелей конгресса. Его кандидатура выдвигается фракцией большинства в палате и утверждается на заседании палаты. Спикер председательствует в палате, определяет порядок рас­смотрения законопроектов, направляет внесенные законопро­екты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Ему же принадлежит право предос­тавлять или не предоставлять слово члену палаты. Учитывая его вес в конгрессе, президент и члены кабинета устанавли­вают со спикером деловые контакты и информируют его о политических проблемах. Особенно велика роль спикера в отношениях с администрацией в те периоды, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей конт­ролирует другая.

Председателем сената является вице-президент. Не буду­чи членом сената, он получает право голоса только в том слу­чае, если при голосовании мнения сенаторов разделились поровну. Обязанности председателя сената вице-президент ис­полняет лишь время от времени, и потому фракция большин­ства выдвигает, а сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей председателя pro tempore (временного председателя), который, выполняя эти функции, принимает участие в голосовании и подписывает одобренные сенатом за­конопроекты. Функции и объем полномочий председателя сената значительно уступают по важности функциям и объе­му полномочий спикера палаты представителей.

Принятый конгрессом законопроект поступает на подпись к президенту. Ему принадлежит право подписать или откло­нить законопроект в течение 10 дней, за вычетом воскрес­ных и праздничных. В случае несогласия с законопроектом президент возвращает его со своими возражениями в ту па­лату, откуда он исходил. Это называется правом президент­ского вето. Конгресс может преодолеть вето президента. Для этого нужно провести повторное голосование по законопро­екту в обеих палатах. В ходе этого голосования проект дол­жен быть одобрен большинством в две трети голосов в каж­дой палате, после чего он становится законом без согласия президента. Если в течение 10 дней при продолжающейся сес­сии конгресса президент не предпримет в отношении зако­нопроекта никаких действий, он обретает силу закона, как если бы он был подписан президентом. Однако, если предо­ставленный президенту десятидневный срок прерывается окончанием работы конгресса и законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает. Это так называемое «кар­манное вето» президента. Его конгресс преодолеть не может, так как никакой процедуры на этот случай не предусмотре­но. Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу может быть предусмотрена в самом законе. Для того, чтобы была осуществлена любая государ­ственная акция, требующая расходов, необходимо одобрение конгрессом двух законопроектов: санкционирующего (его го­товит функциональный постоянный комитет) и об ассигнова­ниях — с включением соответствующих сумм (его разрабаты­вает комитет по ассигнованиям). Комитеты по ассигнованиям в обеих палатах весьма влиятельны, поскольку объем выде­ляемых денежных средств целиком зависит от их решения.

Многоступенчатый процесс прохождения законопроекта в конгрессе предполагает, что он должен быть одобрен на каж­дой из стадий. Отрицательного решения на одной из них до­статочно для того, чтобы его отвергнуть. Этому же часто рав­носильно торможение прохождения законопроекта, поскольку в конгрессе действует принцип дисконтинуитета. Он заклю­чается в том, что законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва; рассмотрение законопроекта на следующую сессию не переносится. Единственное исключение из этого правила — международные договоры, переданные на рассмот­рение сената: они не снимаются с рассмотрения до тех пор, пока сенат не примет решения или президент не отзовет до­говор из сената.

Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов — около 20 тысяч, принимается конгрессом лишь несколько сотен. Законы в американском конгрессе называют именами тех конгрессменов, которые предложили их в обеих палатах: например, закон Тафта—Харт­ли и т. п.

Президент и правительство

Президент занимает центральное место в системе высших государственных органов США. Он глава государства и еди­ноличный носитель исполнительной власти, глава вооружен­ных сил и высший руководитель федерального административного аппарата. «Отцы-учредители» Соединенных Штатов постарались по возможности точно определить порядок за­мещения этого высокого поста, круг его полномочий и ха­рактер взаимоотношений с другими государственными орга­нами.

Обеспечению независимости исполнительной власти, но­сителем которой является президент, служит особый порядок его избрания. Пост главы государства в США замещается пу­тем всеобщих выборов, участие в этом процессе конгресса может быть связано только с особыми, из ряда вон выходя­щими обстоятельствами. Вместе с президентом избирается вице-президент.

Президентские выборы в США всегда проводятся в зара­нее обусловленный день — в первый вторник после первого понедельника ноября месяца каждого високосного года. Ис­пользование такой формулы позволяет избежать специально­го назначения даты выборов со стороны каких-либо органов и в то же время весьма точно определяет срок президентских полномочий — четыре года. Наконец, по этой формуле мож­но надолго вперед знать все даты президентских выборов.

Общие условия участия избирателей в голосовании те же, что и при парламентских выборах. Однако процедура прове­дения голосования и определения результатов иная.

Баллотироваться на выборах могут только зарегистрирован­ные кандидаты. Формальные требования к кандидату незна­чительны. Надо быть гражданином США по рождению. Это значит, что натурализовавшийся американец (эмигрант в пер­вом поколении) не может быть зарегистрирован на законных основаниях в качестве кандидата. Надо быть не моложе 35 лет. Наконец, необходимо проживание на территории США не менее 14 лет. Порядок регистрации кандидатов устанавлива­ется законодательством штатов. Как правило, автоматически пользуются привилегией кандидаты от партии, которая уже участвовала в предыдущих выборах и собрала определенное число голосов. При выдвижении иного кандидата требуется представление петиции в его поддержку, под которой необ­ходимо собрать довольно значительное число голосов. В послевоенной истории США случаи такого рода выдвижения кан­дидатов вне рамок двух главных партий — демократической и республиканской — сравнительно редки. Выборы президента в США — это крайне дорогостоящее предприятие, и без мощ­ной финансовой и организационной поддержки рассчитывать не только на победу на выборах, но даже на регистрацию весь­ма трудно. На президентских выборах 1996 года такое мог себе позволить только один из самых богатых людей США — муль­тимиллионер Росс Перо.

Президент и вице-президент избираются не прямыми, а косвенными выборами. Сначала избирают выборщиков, а за­тем уже коллегия выборщиков решает судьбу кандидатов. Каж­дый штат посылает в коллегию выборщиков столько членов, сколько он избирает членов палаты представителей и сената. К ним добавляются также три выборщика от федерального округа Колумбия. Таким образом, всего в коллегии оказыва­ется 538 выборщиков.

Официальному выдвижению кандидатов предшествуют так '^s называемые первичные выборы — праймериз. В ходе праймериз на основе симпатий и антипатий избирателей (это выясняется посредством голосования сторонников каждой из "^ двух партий за того или иного кандидата) решаются вопросы о возможном кандидате партии на президентских выборах и выдвижении кандидатур в коллегию выборщиков. Затем на съезде партии, который обычно проводится в июле месяце в год выборов, официально выдвигается кандидат, одержавший победу в ходе первичных выборов. Наконец в ноябре, в за­вершение длительной и упорной избирательной борьбы и шумной и дорогостоящей избирательной кампании, проводит­ся избрание выборщиков. Применяется мажоритарная систе­ма относительного большинства. Выборщики, в соответствии с обычаем, голосуют за кандидата той партии, по списку ко­торой они избраны. Победителем считается кандидат, полу­чивший абсолютное большинство голосов (50% плюс 1. В дан­ном случае 270 или более). Как только становится известным, кто одержал победу при избрании выборщиков, уже практи­чески можно приносить поздравления вновь избиравшемуся президенту США. Официальная же церемония продолжается да­лее. В декабре выборщики, собравшись в столицах своих шта­тов, выносят окончательный вердикт. 20 января следующего года, после принесения торжественной присяги, проводимой обычно в Вашингтоне на лужайке перед Белым домом (так име­нуется резиденция президента) и известной под названием ина­угурации, новый президент США вступает в должность. На выборах 1996г. победу одержал кандидат демократической партии Билл Клинтон.

Конституция США предусматривает и тот случай, когда ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства го­лосов. Тогда решение передается палате представителей, ко­торая должна сделать выбор между тремя кандидатами, со­бравшими наибольшее число голосов. Единственный эпизод такого рода имел место в 1824 г., когда президентом стал Д.К. Адаме.

В том же порядке, что и президент, избирается вице-пре­зидент США. Условия его выдвижения и регистрации анало­гичны условиям, применяемым при выдвижении кандидата в президенты. Единственное ограничение состоит в том, что президент и вице-президент не должны быть жителями од­ного и того же штата. Поправки 12 и 20 к Конституции США, установив одновременное избрание одними и теми же выбор­щиками президента и вице-президента, практически исклю­чили возможность ситуации, сложившейся в первые годы су­ществования государства, когда президент и вице-президент могли принадлежать к разным политическим партиям. В слу­чае, если кандидат на пост вице-президента не получит аб­солютного большинства голосов, решение передается сенату.

Весьма подробно регулирует основной закон порядок за­мещения поста главы государства при досрочной вакансии. Это может случиться в результате покушения на президента (например, убийство А. Линкольна или Дж. Кеннеди), кон­чины, вызванной болезнью (например, смерть в апреле 1945 г. Ф.Д. Рузвельта), или по иной причине.

Во всех такого рода случаях пост президента США автома­тически занимает вице-президент, который становится полноправным главой государства в полном объеме без каких-либо ограничений на весь период до истечения срока полномочий ушедшего президента и проведения новых очередных выбо­ров. Подобная формула подтверждена специальной поправ­кой (25) к конституции США, принятой в 1967 г. До этого в истории США было восемь случаев кончины президента на своем посту и замещения вакантной должности вице-прези­дентом, но только в 1967 г. этот обычай был закреплен в кон­ституции. Одновременно был урегулирован и вопрос о до­срочной вакансии поста вице-президента (смерть, отставка). Нового вице-президента назначает президент при условии ут­верждения кандидатуры большинством голосов обеих палат конгресса. Установленная процедура позволяет обеспечить пре­емственность власти, но таит в себе опасность занятия выс­шего поста в государстве лицом, не избиравшимся населени­ем страны. Так произошло, например, в 1973—1974 гг., когда после отставки президента Никсона пост главы государства за­нял не избиравшийся народом вице-президент Дж. Форд.

Установленный в США порядок замещения высшей госу­дарственной должности отличается определенной сложностью. Не вызывает, однако, сомнений, что эта процедура носит демократический характер. Президент получает свои полно­мочия от народа в результате всеобщих выборов. Для предот­вращения чрезмерного усиления его власти установлено ог­раничение возможности переизбрания одного и того же лица на пост главы государства двумя сроками. Соответствующий прецедент был создан первым президентом США Дж. Вашинг­тоном, отказавшимся баллотироваться на третий срок. Одна­ко эта неписаная норма была нарушена в период правления Ф.Д. Рузвельта, избиравшегося четыре срока подряд. После его кончины была предложена поправка к конституции, ко­торая должна была формально ограничить возможность из­брания одного и того же лица двумя сроками. Соответствую­щая 22-я поправка вступила в силу в 1951 г. Одновременно было уточнено, что если вице-президент вступает в должность президента США на период двух лет и более, то это засчи­тывается ему в срок двух мандатов.

В определенной мере потребностями обеспечения неза­висимости верховной власти обусловлена и та часть регла­ментации порядка занятия поста президента, которая посвя­щена финансированию избирательной кампании. Различного рода финансовые злоупотребления, связанные с выборами, привели к появлению целой серии нормативных актов, уста­новивших требование публичной отчетности в отношении всех поступлений и расходов, связанных с выборами. Огра­ничены также предельные размеры пожертвований со сторо­ны частных лиц и разного рода деловых или общественных объединений, равно как и «потолок» общих расходов каж­дого из кандидатов. По Закону 1975 г., кандидаты, выдвину­тые на съезде одной из двух ведущих партий, имеют право на получение из казны 20 млн. долларов каждый при усло­вии отказа от частных пожертвований. Закон регулирует так­же порядок использования в ходе избирательной кампании средств массовой информации (СМИ). Обусловлено это тем, что СМИ, и особенно телевидение, оказывают огромное влия­ние на американское общественное мнение и поведение из­бирателей. В обычную практику вошло, например, проведе­ние теледебатов с участием ведущих претендентов на пост президента и вице-президента. По мнению многих исследо­вателей, влияние СМИ на политическую жизнь настолько возросло, что сегодня о них можно даже говорить как о чет­вертой ветви власти. Возможно, это определенное преуве­личение. Речь все же идет о влиянии на принятие решений, а не о праве на принятие решений, которое принадлежит лишь государственным органам, представляющим три основ­ные ветви власти.

Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим во­оруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верхов­ного суда, послов и высших должностных лиц аппарата ис­полнительной власти, в том числе руководителей министерств и ведомств. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий, право отсрочки исполнения приговора и право по­милования лиц, осужденных по федеральным законам. Не за­нимая какой-либо должности в партийном аппарате, прези­дент считается лидером своей партии. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций (войны, крупные забастовки и пр.) президент может располагать чрезвычайными полномочиями.

Велика роль президента в законодательном процессе. Он является фактическим лидером законодательной политики, формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу. В одном из них конгрессу пред­ставляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Бе­лого дома. Глава исполнительной власти обладает правом из­дания президентских приказов, фактически имеющих силу закона.

Что касается вице-президента, то его полномочия по кон­ституции ограничиваются председательствованием в сенате. Принятая в 1933 г. 20-я поправка к конституции США укре­пила статус вице-президента, рассматривая его в качестве пре­емника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. Реальные функции вице-пре­зидента в правительстве определяются президентом в каждом конкретном случае.

Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме, вызванным к жизни возросшими масштабами государственного регулирования, является Испол­нительное управление президента. Основанное президентом Ф. Рузвельтом в 1939 г., оно способствовало укреплению пре­зидентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности госу­дарства. В рамках Исполнительного управления действует воз­главляемый президентом Совет национальной безопасности, который занимается разработкой внешней и военной поли­тики США.

Конституция США не применяет понятия «правительство». Как совещательный орган при президенте функционирует кабинет министров, созданный помимо конституции. Уже пер­вый президент США Дж. Вашингтон ввел в практику нефор­мальные заседания всех глав исполнительных департаментов (министерств) для обмена мнениями по интересующим пре­зидента вопросам. К 1793 г. эти совещания получили назва­ние заседаний кабинета.

В состав кабинета входят главы 12 федеральных мини­стерств, именуемые в США секретарями (глава министерства иностранных дел называется государственным секретарем), и генеральный атторнеи (глава министерства юстиции), однако президент может включать в кабинет и других должностных лиц. В заседаниях кабинета принимает участие вице-прези­дент, на них могут приглашаться имеющие отношение к обсуждаемому вопросу представители исполнительного аппа­рата. Протоколы заседаний не ведутся. Регулярность и пове­стка дня заседаний кабинета зависят от президента. Им же назначается секретарь кабинета для подготовки и организа­ции заседаний.

Как коллегиальный орган кабинет большой роли не игра­ет, что не исключает существенного политического влияния отдельных министров. В практике последних президентов США использовалась форма дробления кабинета на целевые межведомственные советы, что давало возможность обсуждать тот или иной круг вопросов без привлечения всех членов ка­бинета. Значительную роль в деятельности этих советов, в ча­стности, играет Управление по разработке политики при Бе­лом доме.

Громоздкий и разветвленный бюрократический аппарат исполнительной власти, помимо уже упоминавшегося испол­нительного управления президента, включает систему ми­нистерств (федеральных департаментов) и других админи­стративных ведомств. Руководители министерств подчинены непосредственно президенту, назначаются им при согласии сената, но могут быть отстранены от должности президентом единолично. Административные ведомства учреждаются по инициативе конгресса, который определяет также круг их за­дач и полномочий. Поэтому в США такие административные ведомства называют независимыми агентствами. Руководите­ли этих ведомств не могут быть уволены президентом по его усмотрению, но такое право может быть возложено на него конгрессом. Главы министерств и ведомств не могут быть чле­нами конгресса. Однако конгресс вправе осуществлять конт­роль за деятельностью этих государственных учреждений, в частности, заслушивать их руководителей на заседаниях коми­тетов.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление

Законодательная власть во всех штатах принадлежит зако­нодательным собраниям (легислатурам) штатов. Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного орга­на штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуще­ствления. По своей структуре и методам работы законодатель­ные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. По своему численному составу за­конодательные собрания штатов существенно различаются — от нескольких сотен до нескольких десятков членов; причем количество законодателей не зависит от численности населе­ния и размеров штатов. Сроки полномочий членов законо­дательных собраний в разных штатах различны: в 46 штатах члены палаты представителей избираются на два года; в че­тырех штатах — на четыре года; сенаторы в 38 штатах изби­раются на четыре года, в 12 штатах — на два года. Перио­дичность проведения сессий законодательных собраний также различна: в большинстве штатов сессии проводятся ежегодно, а в некоторых штатах — раз в два года. В отличие от конг­ресса США, сессии законодательных собраний штатов прово­дятся в сравнительно короткие сроки — один или два месяца.

Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характер­ной особенностью большинства законодательных собраний яв­ляется доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках за­конодательного собрания, но и вообще в штате.

В тексты ныне действующих конституций штатов, сред­ний возраст которых составляет 82 года, внесено более 5 тыс. поправок. Столь высокая частота конституционного пересмот­ра в штатах во многом объясняется достаточно упрощенной процедурой принятия поправок. Проект поправки одобряет­ся законодательным собранием штата. В отдельных штатах для этого достаточно простого большинства голосов членов ле­гислатуры, в других — трех пятых или двух третей голосов. В 14 штатах предусмотрено дополнительное требование повтор­ного одобрения проекта поправки на следующей очередной сессии законодательного собрания. Во всех штатах, кроме Делавэра, одобренные поправки передаются для утверждения на референдум. Конституционные поправки могут выноситься на референдум и в порядке «прямой конституционной инициа­тивы» избирателей, предусмотренной конституциями 17 шта­тов. Для этого необходимо составить петицию, под которой должны быть собраны подписи определенного числа избира­телей, например, в Северной Дакоте — более 20 тыс., а в Ар­канзасе — не менее 15% избирателей. Конституциями штатов предусмотрен также порядок принятия новых конституций. Вопрос о необходимости принятия новой конституции выно­сится на референдум легислатурой штата. Если это предло­жение будет одобрено, назначаются выборы членов консти­туционного конвента. Следующая стадия включает проведение выборов, созыв конституционного конвента (за всю историю американских штатов действовало более 230 конвентов), об­суждение и утверждение на его заседании проекта конститу­ции. Последняя стадия — вынесение проекта конституции на референдум. При положительном исходе голосования новая конституция вступает в силу.

Исполнительная власть во всех штатах вверяется губерна­тору. Конституционные предписания устанавливают порядок выборов губернатора, круг и срок его полномочий. На него возлагается обязанность обеспечивать исполнение законов и осуществлять контроль за деятельностью административного аппарата. Одно из наиболее весомых полномочий губернато­ра — право вето в отношении законопроектов, принятых за­конодательными собраниями. Право вето предусмотрено кон­ституциями всех штатов, кроме Северной Каролины. Более чем в 20 штатах губернаторы не могут переизбираться после одного или двух сроков пребывания на посту. В 46 штатах губернаторы избираются на четыре года, в четырех штатах — Арканзасе, Вермонте, Нью-Гэмпшире и Род Айленде — на два года. С поправкой на масштабы деятельности полномо­чия губернатора штата во многом повторяют прерогативы гла­вы исполнительной власти США. Подобно президенту, губер­натор рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата, осу­ществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий за­конодательного собрания и правом помилования лиц, осуж­денных за преступления по законам штата, является в масш­табах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии (так в США имену­ется организованный резерв) штата. Губернатор представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и пра­вительствами других штатов.

Если президент США назначает членов кабинета, то гу­бернатор, как правило, имеет дело с руководителями испол­нительных органов, которые избираются вместе с ним. К ним относятся государственный секретарь штата, генеральный атторней штата, казначей, аудитор, контролер и другие выс­шие должностные лица.

В отличие от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернаторы большинства штатов пользуются правом выборочного вето, которое исполь­зуется против отдельных статей законопроектов. Это обеспе­чивает губернаторам большое влияние на распределение бюд­жетных средств.

В каждом штате имеются департаменты и независимые ве­домства. На уровне штатов они появились раньше, чем на уровне федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века не­которые штаты учредили комиссии по регулированию желез­нодорожных перевозок.

Что касается назначений на должности, то глава исполни­тельной власти штата обладает меньшими полномочиями, чем президент, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора (его заместителя) население избирает, как уже говорилось, ряд других должностных лиц. Эти лица не подчи­нены губернатору и фактически самостоятельны. Их незави­симость, а также самостоятельность независимых ведомств ча­сто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению по­зиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Для США характерна значительная децентрализация вла­сти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы вла­сти и местного самоуправления наделены достаточными пол­номочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собствен­ные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положе­ние дел с административным правом и с административны­ми учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно копируют федеральную практику.

Местное самоуправление складывалось на заре американ­ского государства, когда США были по преимуществу аграр­ной страной с преобладанием сельского населения. Для уп­равления делами небольших поселков колонисты использовали известные им традиционные формы, вывезенные из Англии. Эти архаичные и чрезвычайно разнообразные формы органи­зации местных органов власти сохранились до наших дней. Местные органы создаются на основе законодательства шта­та и обладают правами, определенными этим законодатель­ством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои функции без формального контроля со сто­роны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Организация местного самоуправления относится, соглас­но 10-й поправке к конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституци­ях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие мест­ное управление. Это обеспечивает достаточную свободу в орга­низации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), создает обилие не­стандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их око­ло 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи — около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях про­живает около двух третей всего населения страны. Таунши­пы (маленькие городки в составе приходов) и тауны (адми­нистративные центры районов или центры деловой и торговой жизни города), которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление особыми ок­ругами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распростра­нено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов, в графствах избира­ются также такие должностные лица, как шериф, коронер, каз­начей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назна­чаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление дела­ми графства. Совет графства контролирует состояние мест­ных дорог, содержание мест заключения, больниц и мест для отдыха. Под контролем штата графство несет ответственность за организацию выборов, переписей населения, сбор и обра­ботку статистических данных по своей территории. Параллель­но с советом графства могут действовать различные целевые комиссии (по вопросам здравоохранения, общественных со­оружений и т. п.).

В большинстве штатов города, находящиеся на территории графства, имеют собственные, независимые от графства и бо­лее разнообразные по форме органы самоуправления. В од­них случаях избираются мэр и совет, члены которого стано­вятся главами департаментов городского управления', в других — избирается муниципальная комиссия, которая может назначить мэра с ограниченными правами. Получила распространение и такая форма муниципального управления, при которой из­бранный населением совет нанимает управляющего для ква­лифицированного руководства городским хозяйством.

Особо сложная структура местного самоуправления суще­ствует в городских агломерациях, состоящих из города и тя­готеющих к нему в социально-экономическом отношении близлежащих населенных пунктов. В пределах одной город­ской агломерации может действовать до 300-400 администра­тивно-политических подразделений, что в значительной мере затрудняет координацию их деятельности. Одна из форм ме­стного самоуправления организуется в пределах специальных округов, не совпадающих с границами графств, городов и дру­гих административных единиц. Специальные округа создаются в тех случаях, когда местные власти не обеспечивают адми­нистративный надзор в той или иной области, представляю­щей интерес для населения. Их типичной разновидностью являются школьные округа, но могут создаваться специаль­ные округа и в таких, например, целях, как борьба с моски­тами, освещение улиц и т. п. Население при этом избирает небольшой совет директоров, уполномоченный набирать не­обходимых специалистов.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми на них представителя­ми. Собрание или представители избирают исполнительный орган — совет из 3-5 членов обычно на один год. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица:

клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Подобным образом управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосо­ванием на избирательных участках. Во главе школьного или осо­бого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избирае­мый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представите­лей. Управление приблизительно 200 городами осуществля­ется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет — уп­равляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, кото­рый подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управ­ление по схеме «мэр — совет». При этом «сильный» мэр, из­бираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет про­ект бюджета и принимает меры для его исполнения, налага­ет трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

Стремительное экономическое и демографическое разви­тие, быстрый рост отдельных городов привели к возникнове­нию огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Поэтому возникает постоянная не­обходимость создания новых административно-территориаль­ных единиц, новых органов местного самоуправления, необ­ходимость координации новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переме­нами, порождая массу проблем для жителей и органов управ­ления.

Судебная власть

Характерной особенностью судоустройства в США явля­ется отсутствие единой, общенациональной судебной систе­мы; существуют организационно обособленные, параллельные судебные системы в каждом из штатов и федеральная судеб­ная система.

Согласно статье 3 конституции, судебная власть Соединен­ных Штатов предоставляется Верховному суду США и ниже­стоящим федеральным судам, учреждаемым конгрессом. В силу 10-й поправки к конституции каждый штат имеет право со­здавать собственные судебные органы. Федеральным судам, действующим на всей территории страны, подсудны дела, от­несенные к их компетенции конституцией США и федераль­ным законодательством. Судам каждого штата подсудны дела, отнесенные к их компетенции конституцией и законодатель­ством соответствующего штата. Суды штатов организацион­но не связаны с федеральными: ни Верховный суд США, ни другие федеральные судебные органы никакого администра­тивного контроля над ними не осуществляют.

Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США — высший орган в федеральной судебной иерархии, ко­нечная апелляционная инстанция. Состав, структура и поря­док работы Верховного суда не были определены конститу­цией США, ограничивающейся лишь упоминанием «Главного судьи» (председателя Верховного суда) и закрепляющей за президентом право «по совету и с согласия» сената назначать «судей Верховного суда». Численность Верховного суда — де­вять человек (включая председателя) — была установлена кон­грессом в 1869 г. Численный состав других федеральных су­дов устанавливается конгрессом в зависимости от объема работы конкретного суда, характера компетенции, населен­ности подведомственной территории и т. п. Члены федераль­ных судов назначаются президентом «по совету и с согласия» сената и остаются в должности, как говорится в конституции, пока они «ведут себя безупречно», т. е. практически пожиз­ненно. Смещение федерального судьи с его должности воз­можно только в порядке импичмента.

Важнейшей особенностью судебной деятельности в США является право суда осуществлять конституционный надзор, т. е. надзор за соответствием актов законодательных или ис­полнительных органов положениям конституции. Особенно велика в этом отношении роль Верховного суда США, реше­ния которого, являющиеся окончательными и обязательны­ми для всех, не раз оказывали воздействие на политическую и экономическую жизнь страны.

Каждый штат в пределах своих границ может учреждать те судебные органы, какие сочтет нужными, поэтому судо­устройство в штатах различное. Однако существуют и типич­ные черты судоустройства, общие для всей страны. Так, в шта­тах имеется три группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции, общей юрисдикции, апелляционной юрисдикции. Первые две группы — местные суды первой инстанции, рас­сматривающие дела по существу. Третья группа объединяет про­межуточные апелляционные суды и верховные суды штатов.

Низшее звено судебной системы штата — местные суды ограниченной и специальной юрисдикции. Названия судов ограниченной юрисдикции самые различные — «мировые», «полицейские», «муниципальные». Объединяет их то, что они рассматривают гражданские дела по исковым требованиям, количество которых невелико, и малозначительные уголовные дела. В большинстве штатов должность судьи — выборная. Судьи избираются населением по партийным спискам.

Роль судебных органов в штатах, как и на федеральном уровне, не ограничена рассмотрением конкретных дел. Суды, и прежде всего верховные, толкуют конституционные нормы, осуществляя тем самым конституционный надзор в пределах штата.

Государственная служба

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномо­чий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» («government employee») или «служащим общественного сектора» («public employee») в ши­роком смысле считается любое лицо, труд которого опла­чивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в амери­канской литературе термины «гражданская служба» («civil service»), «публичная служба» («public service»), «правительствен­ная служба» («government service») зачастую носят характер си­нонимов.

В то же время в специальной американской литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской служ­бой», охватывающей категорию профессионального несме­няемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чи­новников, сменяемых на основе «системы добычи». На русский язык все эти термины переводятся как «государственная служ­ба», и этот термин используется в отечественной литературе.

На американскую государственную службу оказали боль­шое влияние федеративная форма государственного устрой­ства, президентская форма правления, конституционные прин­ципы разделения властей, «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации общества.

Федеральная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального испол­нительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то что концепция суве­ренности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в об­щественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли роль более значительную, чем простые административно-территориальные единицы.

Ввиду того, что конституция обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой власти штатов и мест­ного управления. Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не под­лежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти строится по большей час­ти на независимой от властей штата основе.

В результате, с юридической точки зрения, в США не су­ществует единой государственной службы. Она как бы разде­лена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важ­ная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так назы­ваемые исключенные федеральные службы — заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Начало современной гражданской службе на уровне феде­рации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и кон­курсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган — Комиссию гражданской службы, ставшую впослед­ствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее граж­данскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Од­ним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы (1978 г.). Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа: Управление по руководству персоналом, Управ­ление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Им поручалось выполнение трех различных функций, выпол­нявшихся ранее комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев наруше­ний правовых норм; 3) вынесение решений по таким наруше­ниям. Помимо этого. Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, ввел более широкое при­менение поощрительных премий и создал новую группу слу­жащих — Службу высших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном пя­том разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу граждан­ских служащих. Ими не являются: должностные лица, нахо­дящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительствен­ных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некото­рые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрис­дикцию вышеуказанных Управлений и Совета. В 1988 г. таких было 60 %. В США существует детальная классификация ра­бот и должностей в зависимости от относительной сложно­сти обязанностей и ответственности, к которой тесно привя­заны ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для Службы высших руководителей установ­лен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, уволь­нения и пенсионного обеспечения.

Набор служащих осуществляется Управлением по руковод­ству персоналом. Разрешается поступление на службу прак­тически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им про­граммам, а также экзаменует претендентов на должности ад­министративных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повыше­ние квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их про­ведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профес­сиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер опла­ты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудни­ков), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и ин­валидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в при­нятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих так­же ограничены, поскольку официально они должны быть по­литически нейтральными. Особо льготные условия пребыва­ния на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведом­ственной основе производится лишь на основе оценки их тру­да руководителем. Имеются льготы в повышении квалифи­кации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей ныне действующей адми­нистрации Клинтона является обновление госаппарата. Это, в частности, относится и к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играет важную роль в прове­дении реформ. Не случайно в доклад, посвященный измене­ниям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководите­лей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразова­нии правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего раз­вития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, ав­торы доклада предложили три направления действий. Во-пер­вых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем: а) развития учебных центров, занятых обучением госу­дарственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.; б) выработки стратегии для изменения бюрократической куль­туры в министерствах и агентствах; в) совершенствования ин­формационной системы для содействия руководителям при принятии решений и планировании. Во-вторых, внедрить в государственные органы управления общую модель по выяв­лению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации. В-третьих, улучшить систему рота­ции членовСВР, чтобы полнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функциональные обязан­ности.

Короче говоря, на данном этапе свою основную задачу пра­вительство США видит в том, чтобы, сохраняя основы СВР, внести коррективы, которые позволили бы лучше выполнять поставленные перед ней задачи и повысить эффективность работы федеральных органов власти.

В целом федеральная государственная служба США на сен­тябрь 1994 г. состояла из следующих групп:

1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые пре­зидентом США, — 450 человек.

2. Высшие государственные служащие: а) служба высших руководителей — 7650; б) дипломатическая служба — 1100; в) другие государственные органы — 5500 человек.

3. Государственные служащие: а) категории 13-15; высшие должности — 285 300 человек, включая 104 700 руководите­лей; б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

Таким образом, члены СВР выступают в качестве связую­щего звена между политическими руководителями и осталь­ными государственными служащими. В нее не входят долж­ности, назначение на которые производит президент США с согласия сената, должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, государственных корпораци­ях, центральных финансовых ведомствах.

В законе перечисляются пять критериев, позволяющих оп­ределить должности, входящие в Службу высших руководи­телей:

1. Управление деятельностью государственных организа­ций.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль за реализацией целей, регулирование и оцен­ка деятельности.

4. Руководство работой государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или вы­полнение других функций руководителя.

Большинство из членов СВР работают в районе Вашинг­тона (72%). Их средний возраст — 52 года, стаж государствен­ной службы — 24 года. 67,5% имеют диплом магистра или доктора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не очень высока — 13%.

Федеральные ведомства самостоятельно определяют коли­чество должностей СВР на двухлетний период. Но право окон­чательного утверждения остается за Службой управления пер­соналом после консультаций с Административно-бюджетным управлением на основе миссии данного ведомства, потребно­стей федеральных программ и возможностей бюджета.

В законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должно­сти могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству и ведомству дается квота на карьер­ные должности.

На общие должности могут назначаться представители дру­гих профессиональных групп. В 1993 г. на карьерных долж­ностях работали 54%, а на общих — 46% служащих.

Введены 4 типа назначений для членов СВР: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назна­чения происходят в соответствии с квалификационными тре­бованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кад­ровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распро­страняются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегическо­го курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве.

Временные назначения на общие должности производят­ся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее дли­тельности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

При реформировании государственной службы США ста­вилась задача сделать ее более открытой и конкурентоспособ­ной по сравнению с частным сектором. Поэтому, чтобы по­ступить на должность в СВР, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами. Заинтересованные лица могут получить список вакансий в государственных организациях или регио­нальных центрах занятости. Все вопросы, связанные с отбо­ром, приемом и оценкой кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы по руководящим кадрам, разра­ботаны принципы и механизм работы с персоналом, опреде­лены квалификационные требования к членам СВР.

Государственные организации передают информацию о ва­кансиях в службу управления персоналом, которая публикует их список каждые две недели. Вакансии остаются открытыми на протяжении 14 календарных дней. В случае, когда наз­начение на должность в СВР происходит впервые, управлен­ческие навыки претендента оценивает специальная квалифи­кационная комиссия, состоящая из 3 членов СВР из различных министерств. Во внимание принимаются: управленческий опыт; успешное участие в обучающих программах СВР; осо­бые профессиональные качества, обеспечивающие хорошее ру­ководство организацией. Помимо конкурсных экзаменов, су­ществует альтернативный путь поступления на должность в СВР через участие в обучающих программах, разработанных в службе управления персоналом. Чтобы быть принятым на них, надо пройти такую же процедуру, как и при поступле­нии в СВР. После успешного завершения обучения кандидат может выбрать для своей дальнейшей работы любое ведом­ство.

Для новых членов СВР установлен годовой испытательный срок, позволяющий всесторонне оценить способности, зна­ния, мотивацию служащего, его сильные и слабые стороны. При неудовлетворительной оценке работы его увольняют или переводят на прежнюю должность. Существует правило, по которому 70% всех членов СВР должны иметь стаж не менее 5 лет работы в органах федеральной власти на момент их на­значения. Это гарантирует сохранение стабильного состава высших руководителей и преемственность государственной по­литики.

Одна из особенностей Службы высших руководителей — ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный слу­жащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вслед­ствие того, что эта система не имеет должностных границ.

Если служащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Пере­вод разрешается только через 120 дней работы после поступ­ления в СВР.

Все министерства и ведомства имеют систему оценок вы­полнения работы для членов СВР с учетом миссии организа­ции и рекомендаций службы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнения определяются со­вместно служащим и руководителем и обычно включают: про­изводительность, качество, время выполнения, издержки, ре­зультативность. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна копия отчета направляется руково­дителю ведомства, а другая передается в совет по исполне­нию, созданный для большей объективности и последователь­ности в этой работе.

В законе о СВР определены по меньшей мере 3 шкалы оце­нок: неудовлетворительно, удовлетворительно, хорошо. При оценке «хорошо» возможно получение премии за выполне­ние. Более низкие оценки являются основанием для коррек­тировки действий служащего или увольнения его из СВР. Од­нако существуют ограничения. Высших руководителей нельзя оценивать в течение 90—120 дней после поступления на но­вую должность или в течение 120 дней после прихода нового президента. В 1989 г. был принят закон, согласно которому, начиная с 1991 г., каждые 3 года все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справоч­нике для членов СВР сказано: «Аттестация имеет своей це­лью повысить результативность деятельности карьерных чле­нов Службы высших руководителей, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания по­мощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хоро­ших результатов».

Руководитель ведомства по результатам оценок делает свое заключение: аттестовать, условно аттестовать, неаттестовать. Если член СВР аттестовывается условно, то он остается на своей должности, но ему может быть снижена зарплата и он обязан разработать план по устранению недостатков в рабо­те. Через 12 месяцев он снова проходит аттестацию. Если ре­зультат отрицательный, то его увольняют. Первая аттестация в 1991 г. охватила 5254 члена СВР, из которых 22 были атте­стованы условно, а 9 служащих ее не прошли.

В последнее время, наряду с сокращением численности го­сударственного аппарата, много делается для повышения пре­стижа работы в органах исполнительной власти, улучшения имиджа государственной службы. Так, в мае 1995 г. была про­ведена Неделя государственного служащего с целью показать вклад служащих в социальное развитие американского обще­ства.

 

~Глава 2 ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

---

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 285; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!