Правовое обеспечение контрактного процесса государственных и муниципальных органов власти

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 2

Опыт свидетельствует о целесообразности методического влияния на контрактную работу государственных и муниципальных предприятий и организаций со стороны территориальных органов государственного и местного управления, которые связаны со всеми организациями своего региона. В отношении организаций иных форм собственности методическое влияние должны оказывать специализированные общественные организации: региональные торгово-промышленные палаты, объединения промышленников и предпринимателей, ассоциации малых предприятий. Налаживание эффективного руководства контрактной работой на уровне хозяйствующих субъектов требует формирования управленческой команды.

К сожалению, подавляющее большинство отечественных руководителей, предпринимателей и специалистов в настоящее время не осознают важной роли контрактной работы в конечных результатах деятельности организаций. Изучение показывает, что во многих из них контрактная работа поставлена из рук вон плохо. В государственных и муниципальных учреждениях дела обстоят еще хуже. Контрактная работа местных органов власти, в частности передача частным фирмам контрактов на оказание различных услуг, остается важным механизмом предоставления местных услуг. Главным для управляющего местной государственной структурой является выбор такого варианта контрактной деятельности, который наиболее соответствует типу данного местного органа власти и сложившемуся в нем стилю управления, особенностям местного законодательства, имеющимся финансовым и кадровым ресурсам.

От эффективности участия управляющих местных органов власти в контрактном процессе во многом зависит успех всей контрактной программы.

Сама контрактная программа, как правило, включает три стадии:

планирование;
закупки(торги);
управление контрактом.

На первой из них обычно редко требуется участие главного управляющего, который получает информацию о соответствующих планах из отчетов сотрудников. Наиболее вероятным является его участие на втором этапе контрактного процесса - в закупках(торгах). На третьем этапе главный управляющий в основном занят изучением отчетности, причем той, которая касается в первую очередь важнейших проблем или потенциальных трудностей.

Если местные власти не могут нанять опытные кадры или финансировать подготовку своих сотрудников в области контрактной деятельности, то может потребоваться активное участие главного управляющего во всех трех стадиях контрактного процесса. Чаще всего эти управляющие участвуют в контрактном процессе выборочно, беря под свой контроль лишь те контракты, которые либо инициированы руководящим органом, либо заметно влияют на положение местных жителей, либо имеют большое значение для деятельности местных органов власти в целом.

Случается, что местные власти заключают с другими организациями контракты на оказание услуг в “пожарном” порядке, пытаясь таким образом быстро решить возникающие кадровые или бюджетные проблемы. Однако большинство контрактов заключаются не наспех, а планируются заранее. Иногда подготовительный период (с момента начала планирования до подписания контракта) растягивается на год и более. Планирование в рамках госзакупок осуществляется в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".Согласно ч. 1 ст. 16 Закона № 44-ФЗ с 01.01.2015 года планирование закупок осуществляется исходя из целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения:

1. планов закупок;

2. планов-графиков.

План закупок представляет собой перечень закупок как таковых или, условно говоря, перечень нужд (государственных, муниципальных, бюджетных учреждений), которые должны быть удовлетворены, и информацию о средствах, выделенных для их обеспечения. Именно сама необходимость закупки и предполагаемые объемы финансирования могут стать предметом общественного обсуждения, по итогам которого план закупок и может быть изменен.

План-график же представляет собой перечень мероприятий по реализации плана закупок, содержащий более детальную информацию об условиях осуществления процедур определения контрагентов. При этом планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия закона (муниципального правового акта) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ч. 4 ст. 17 Закона №44-ФЗ). А план-график формируется только на финансовый год (ч.ч. 1, 10 ст. 21 Закона № 44-ФЗ)

Продолжительность этого периода зависит от сложности контракта, его влияния на занятость служащих местных органов власти и наличия квалифицированных подрядчиков. Так, когда местные власти стремятся не допустить увольнения местных служащих в случае заключения контракта на оказание услуг, цикл планирования может увеличиться на год. Увеличение подготовительного периода возможно и в тех случаях, когда подрядчику потребуется дополнительное время (от полугода и более) для заказа и приобретения специализированного оборудования, необходимого для выполнения контракта.

Главный управляющий должен учитывать, что выборные официальные лица, руководители подразделений местных органов власти и управляющие среднего звена, служащие местного правительства, профсоюзные организации и местные жители по-разному относятся к контрактному процессу.

Выборные официальные лица отдают себе отчет в том, что хотя в случае заключения контракта обязанности по оказанию местных услуг и переходят к подрядчику, именно руководящий орган и главный управляющий местной структуры несут финансовую и политическую ответственность за предоставление этих услуг. В обязанности управляющего входит информирование местных выборных официальных лиц о состоянии контрактной программы.

Руководители подразделений и управляющие среднего звена местных органов власти часто весьма негативно относятся к контрактной программе, осуществление которой, по их мнению, может ослабить их влияние или изменить давно сложившуюся структуру подразделения.

Следует информировать работников местных структур и профсоюзные организации о проектах контрактных программ и стимулировать их участие в этих проектах. Возможно, что, если они подадут заявку на участие в торгах, то рассматриваемые услуги будут предоставляться самими местными структурами, а не внешним подрядчиком. Многие местные власти придерживаются политики недопущения увольнения своих работников в результате заключения контракта с внешним подрядчиком. Когда ожидается, что контракт на предоставление услуг может оказать негативное влияние на занятость работников местных структур, начало его осуществления отодвигается на полгода-год. За это время есть возможность переобучить кадры, кроме того, может произойти процесс “нормального” отсева сотрудников. Некоторые местные правительства требуют, чтобы подрядчики обеспечивали в течение определенного минимального срока занятость вытесненных работников местных структур. Это не всегда просто, поскольку у частного подрядчика свои требования к квалификации персонала. Переподготовка государственных служащих с тем, чтобы их квалификация соответствовала требованиям частного партнера, может привести к тому, что стоимость контракта превысит затраты на предоставление соответствующих услуг самими местными структурами. Число претендентов на получение контракта уменьшится, если от потенциальных подрядчиков будут требовать обеспечения занятости всех вытесняемых государственных служащих. Более целесообразно требовать от подрядчика, чтобы при найме работников для выполнения контракта он отдавал предпочтение квалифицированным муниципальным служащим.

Отношение жителей к заключению местными властями контрактов с частными фирмами на предоставление услуг обычно является выжидательным. Местные жителям все равно, государственный или частный сектор предоставляет им ту или иную услугу. Для них важно удовлетворительное обслуживание по разумной цене. Наибольшее внимание местных жителей может привлечь передача контрактов частным фирмам по уборке мусора, содержанию мест отдыха, по предоставлению социальных услуг (услуги инвалидам, престарелым или бездомным). При планировании контрактной деятельности в этих сферах необходимо интенсивное взаимодействие с заинтересованными группами местных жителей.

При заключении контрактов используются разные методы закупок - конкурентные закрытые торги, конкурентные торги и многоступенчатые торги. Выбор метода заключения контракта во многом зависит от того, что является в данный момент более важным для местных властей - качество предоставляемых подрядчиком услуг или их цена.

Пока контрактный процесс еще находится в стадии планирования, местные власти должны определить, есть ли на местном рынке потенциальные подрядчики, подходящие для предоставления определенных услуг, т.е. есть ли на рынке достаточная конкуренция. Необходимая информация может быть получены на основе изучения списков потенциальных подрядчиков, составленных отделом снабжения местного правительства, а также тем его подразделением, которое отвечает за предоставление рассматриваемых услуг, и структурными подразделениями близлежащих местных органов власти. В результате должен быть составлен перечень фирм, которым следует разослать запросы относительно их желания участвовать в торгах за получение контракта на предоставление определенных услуг. В письме должно содержаться описание предполагаемого объема работ. В это время вопрос о ценах еще не стоит. Изучение полученных ответов должно показать, если ли достаточная конкуренция в сфере предоставления данных услуг.

Что касается юридических аспектов контрактного процесса, то местные власти должны обратить особое внимание на необходимость точного соблюдения всех процедурных требований. Нарушение процедуры контрактного процесса - наиболее частое обвинение в адрес местных властей со стороны участников закупок.

В условиях сокращение местной финансовой базы и роста спроса населения на услуги местные руководители должны детально изучить все аспекты заключения контрактов с частными фирмами на предоставление этих услуг с тем, чтобы обеспечить эффективность контрактного процесса.

Результатом подобного положения дел является не только чрезвычайно низкая эффективность хозяйственной деятельности многих субъектов отечественной экономики, но и неэффективность российской экономики в целом.

Сегодня во многих случаях контрактная работа сводится к традиционному визированию работниками юридических и финансовых служб проектов разнообразных контрактов, подготовленных производственными, коммунальными, транспортными и иными отраслевыми отделами, отвечающими за тот или иной участок производственно-хозяйственной деятельности организации. Эти же отделы обычно осуществляют общий контроль за исполнением контрагентами контрактных обязательств проектного управления. В некоторых организациях подготовка проектов контрактов поручается специалистам юридической службы, которые нередко считают свою миссию по подготовке договора исполненной после подписания руководителем организации разработанного проекта договора или разногласий к нему. В некоторых организациях создаются специальные договорные отделы, на которые возлагается функция подготовки, обеспечения исполнения и контроля за исполнением контрактов. Иногда к контрактной работе привлекаются специализированные консалтинговые, юридические, аудиторские фирмы либо адвокаты. Тем не менее в большинстве случаев никакой системы в ведении контрактной работы не прослеживается.

Следует отметить, что в условиях советской административно-плановой экономики контракту отводилась второстепенная роль, он выступал средством, конкретизирующим государственный план развития народного хозяйства и обеспечивающим выполнение этого плана. Основная задача контрактной работы в то время сводилась к обеспечению законности заключаемых во исполнение плановых заданий контрактов, а также организации неукоснительного исполнения соответствующих контрактных обязательств.

К сожалению, данный подход к определению содержания контрактной работы сохранился у многих хозяйственных руководителей и специалистов и сегодня.

Однако в современных условиях не плановые задания, а экономическая эффективность хозяйственной деятельности является определяющим фактором конечной результативности деятельности организаций. Поэтому современная контрактная работа не может сводиться к простому набору мероприятий по заключению и организации исполнения заключенных контрактов. Она обязательно должна быть нацелена на повышение конечной экономической эффективности деятельности организаций за счет максимально полной реализации заложенных в контрактах возможностей по решению этой задачи.

Обеспечение законности заключаемых контрактов сегодня по прежнему остается важной задачей контрактной работы, из-за чего ее сложность резко возрастает. Хозяйствующие субъекты должны научиться моделировать свои действия таким образом, чтобы они с одной стороны, не нарушали требований действующего законодательства, а с другой - обеспечивали достижение максимально полной экономической эффективности, опосредуемой разрабатываемыми договорами хозяйственной деятельности.

Если попытаться кратко и по возможности точно ответить на данный вопрос, можно сказать, что современная контрактная работа представляет собой не что иное, как совокупность определенным образом упорядоченных правоорганизующих действий хозяйствующих субъектов, способствующих эффективному становлению и реализации их контрактных связей.

В данном определении отражены пять основных признаков современной контрактной работы:

1. По своему названию и сущности контрактная работа привязана к гражданско-правовым контрактам.

Предмет контрактной работы образуют гражданско-правовые контракты, через которые она воздействует на конечную результативность хозяйственной деятельности проектно-ориентированных организаций.

2. Контрактная работа носит правовой характер, т.е. является разновидностью правовой деятельности.

Правовой характер контрактной работы обусловлен ее предметом (контрактом), который, как уже отмечалось, является ненормативным правовым средством хозяйственной деятельности. Условия разрабатываемых контрагентами контрактов формулируются в виде юридических обязанностей и прав, а их надлежащее исполнение обеспечивается возможностью принуждения. Правовой характер контрактной работы означает, что она должна вестись посредством специальных правовых (юридических) средств.

3. Контрактная работа носит организующий характер,т.е. она является также разновидностью управленческой деятельности. Контрактная paбота представляет собой единый управленческий курс включающий в себя многообразные действия исполнителей — работников организации, направленные на эффективное становление и реализацию контрактных связей этой организации. Организующий характер контрактной работы говорит о том, что она должна вестись посредством не только правовых, но и специальных организационных средств.

4. Участниками (субъектами) контрактной работы являются сами хозяйствующие субъекты — непосредственные участники складывающихся договорных связей, юридические и физические лица, имеющие статус индивидуального предпринимателя.

Не следует путать участников контрактной работы— организации (субъекты правовой деятельности) с исполнителями конкретных мероприятий контрактной работы проекта (субъектами управленческого процесса). Исполнителями являются конкретные работники организации либо привлекаемые для выполнения отдельных мероприятий контрактной работы по гражданско-правовым договорам лица, не состоящие с организацией в трудовых отношениях

5. Содержание контрактной работы составляют взятые в единстве действия ее субъектов по становлению и реализации взаимных контрактных связей.

Подчеркнем, что сама по себе деятельность по становлению и реализации контрактных связей не является целью современной контрактной работы. Конечной целью контрактной работы является обеспечение законности хозяйственной деятельности и повышение ее экономической эффективности в рамках проекта. Достигаются эти цели за счет умелой разработки, надлежащей организации исполнения и оптимальной по отношению к изменениям окружающей среды корректировки заключенных контрактов, опосредующих соответствующую хозяйственную деятельность организаций. Если контрактная работа не приводит к практической реализации указанных целей, — значит эта работа построена неверно.

Что же входит в содержание современной контрактной работы?Отвечая на данный вопрос, можно отметить следующее:

Содержание контрактной работы проектного управленияобразуют конкретные действия организаций, направленные на качественное становление и реализацию их контрактных связей. Все эти действия группируются по стадиям, для каждой из которых поочередно решаются вопросы формирования и реализации обязательств:

Можно выделить три основные стадии контрактной работы:

1) подготовка к заключению договоров.

2) разработка и заключение договоров.

3) сопровождение и закрытие договоров.

Действия, составляющие содержание трех стадий контрактной работы, направлены на организацию качественного становления хозяйственных связей организации, а также на их эффективную реализацию в проектах и программах.

Деление контрактной работы на стадии не означает, что каждая из них изолирована и ограничена рамками конкретного временного периода. Время выполнения работ по контрактам обычно не совпадает. В период подготовки к заключению одних контрактов осуществляется контроль за исполнением других, ранее заключенных, оценка их результативности. В процессе подготовки, разработки и заключения контрактов должны анализироваться сведения о ходе и результатах исполнения ранее заключенных контрактов для того, чтобы не допустить заключения контрактов с недобросовестными контрагентами либо для того, чтобы снизить возможные риски нарушения контрактных обязательств на основе формулирования условий контракта. Разрабатывая условия контракта, необходимо принимать во внимание существующую в организации систему управления, дабы обеспечить своевременное доведение контрактных обязательств до исполнителей. Все действия, совершаемые на различных стадиях, должны быть объединены общей целью контрактной работы.

Современная контрактная работа должна строиться на основе следующих основных принципов:

- законности;

- эффективности;

- непрерывности;

- технологичности;

- баланса интересов.

Принцип законностиозначает, что все совершаемые в процессе контрактной работы действия должны соответствовать требованиям действующего законодательства.

Принцип эффективности означает что контрактная работа должна строиться таким образом, чтобы при минимуме затрат обеспечивать достижение максимальных конечных результатов деятельности организации.

Принцип непрерывностиозначает, что контрактная работа должна рассматриваться не как набор отдельных изолированных и ограниченных рамками конкретного времени периода мероприятий, а как непрерывный процесс правоорганизующей деятельности организации

Принцип технологичностиозначает, что все содержащиеся в контрактной работе мероприятия должны быть оптимально упорядочены и сведены в ясный и понятный для исполнения алгоритм практических действий. Данный принцип обусловлен отнесением контрактной работы проектного управления к сфере управленческой деятельности.

Принцип баланса интересов означает, что при формировании и реализации контрактных связей организации должен быть обеспечен справедливый баланс взаимных имущественных интересов участников, а также баланс их частных интересов с интересами государства и общества.

Принцип баланса интересов является новым для российской практики хозяйствования. В годы административно-плановой экономики действовал принцип приоритета государственных интересов над интересами хозяйствующих субъектов. После перехода к новой системе хозяйствования в отечественной экономике возникла ситуация, когда хозяйствующие субъекты при формировании и реализации контрактных отношений ставят во главу угла исключительно личные интересы Часто разработчики контрактов стремятся достичь максимально возможной экономической выгоды для себя за счет явного или скрытого ущемления интересов контрагентов, государства и общества. Весьма популярными сейчас являются всевозможные «рекомендации» по терминологической, арбитражной и иной оптимизации условий контракта, позволяющие реализовывать подобные цели на практике.

Поэтому необходимо иметь в виду, что в условиях современной рыночной экономики контракт становится эффективным правовым средством решения задач только в том случае, если он обеспечивает справедливый баланс интересов участников контрактной схемы взаимодействия, а также их частных имущественных интересов с интересами государства и общества. Опыт учит, что если та или иная сторона контракта пытается добиться преимуществ за счет явного или скрытого ущемления интересов своего контрагента, то контракт из инструмента созидания превращается в средство разрушения хозяйственных связей, причем формируемых не только на уровне его участников, но и в масштабах экономики всей страны. Если хозяйствующие субъекты при формировании контрактных связей не учитывают интересы государства и общества, а тем более сознательно действуют им во вред, то контракт становится орудием совершения различных публично-правовых правонарушений (налоговых, таможенных, бюджетных, уголовных), что влечет за собой привлечение к ответственности хозяйственных руководителей и иных должностных лиц.

В современной экономике возможны три основных подхода к формированию и реализации хозяйственных связей:

- с позиции силы;

- с позиции права;

- с позиции интересов.

Суть первого подхода заключается в том, что при формировании и реализации хозяйственных связей экономические интересы хозяйствующего субъекта подавляются за счет перевеса в силе другой стороны или государства. В экономике это не физическая сила, а монополизм, техническое или финансовое превосходство, имидж, административная власть и т.д. Для более сильной стороны такой подход дает относительно быстрое решение возникшей хозяйственной проблемы и обеспечивает довольно быстрое достижение требуемого хозяйственного результата. Вместе с тем указанный подход:

- нарушает нормальные деловые отношения и порождает желание отомстить;

- требует большого количества ресурсов и может привести к их истощению, а в случае изменения баланса сил — к крупным убыткам вплоть до банкротства;

- провоцирует применение нечестных способов конкурентной и иной борьбы;

- приемлем в экстремальных по срочности и опасности ситуациях при высокой значимости результата и незначительности хозяйственных отношений в будущем.

Второй подход выражается в формальном становлении и реализации хозяйственных связей на основе действующих правовых норм, регулирующих данные вопросы.

Данный подход более справедлив и предсказуем, нежели первый, так как обеспечивает формальное равенство сторон перед законом.

В то же время он создает серьезные проблемы в ситуациях, которые неполно или нечетко урегулированы юридическими нормами, так как формальное право всегда отстает от реалий хозяйственной жизни. Опыт показывает, что указанный подход изначально предполагает определенное правовое противостояние сторон и невольно часто разрушает деловые отношения между ними. Нередко правовое разрешение каких-либо имеющихся разногласий по тем или иным вопросам заключения или исполнения контрактов, в том числе с помощью суда (например, по предконтрактным спорам, по спорам об изменении или расторжении контрактов), не означает действительного их разрешения, а напротив — провоцирует эскалацию конфликта. Не только проигравшая, но и выигравшая сторона довольно часто бывает не удовлетворена достигнутым результатом.

Третий подход к формированию хозяйственных связей предполагает не просто формальное следование действующим юридическим нормам при их становлении и реализации, а ставит во главу угла достижение справедливого баланса интересов участников этих связей, а также баланса их частных интересов с государственными и общественными интересами.

Опыт экономически развитых стран мира и современной России показывает, что формирование хозяйственных связей с позиции баланса интересов является в настоящее время наиболее продуктивным.Данный подход дает реальную возможность достижения максимально высоких конечных результатов хозяйственной деятельности организации.

Между тем анализ хозяйственной и судебно-арбитражной практики позволяет сделать уверенный вывод о том, что одна из основных причин низкой эффективности хозяйственной деятельности многих российских организаций кроется не в тяжелых условиях хозяйствования и несовершенстве отечественного законодательства, а в неэффективности контрактной работы самих организаций. Проведенные исследования показывают, что экономическая эффективность деятельности многих российских организаций может быть существенно повышена только лишь за счет надлежащей организации контрактной работы организаций .

Применительно к коммерческим организациям рост эффективности способен достичь 20-90%. В этой связи проблемам контрактной работы должно быть уделено самое пристальное внимание.

Дата добавления: 2021-12-10; просмотров: 22; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 12

Мы поможем в написании ваших работ!