Управление в социальной организации. Теория бюрократии М. Вебера.

Теория социальной организации

Сущность социальной организации. Под организацией в социологии понимают такую форму или такой способ совместной деятельности людей, при которых она выглядит четко упорядоченной, скоординированной, отлаженной. Социальная организация - это социальная система, которая характеризуется определенной коллективной тождественностью (идентичностью), имеет точный список членов, программу деятельности и процедуру перемещения (или замещения) ее членов. Ей свойственны: иерархия – вертикальное расположение людей по рангам, и управление – механизм, упорядочивающий взаимодействие людей, стремящихся получить более высокий статус и лучшее место под солнцем. Иерархия описывает статику, а управление – динамику организации. Иерархия является универсальным принципом строения организации, позволяющим ей справиться с огромным потоком внутренней и внешней информации.

Как социальная система, организация обладает рядом специфических свойств, к которым относятся следующие:

а) организация представляет собой, прежде всего социальную общность, где люди, составляющие ее, имеют определенные сходные черты и отношения, возникающие в ходе взаимодействия. Эти сходные черты и отношения позволяют идентифицировать всех, кто принадлежит к данной социальной общности, и исключить посторонних;

б) организация строится по вертикальному иерархическому признаку, ее отличительной особенностью является наличие как минимум двух элементов: управляющих и управляемых;

в) организация обладает целевой природой, поскольку создается для реализации определенных социально обусловленных целей;

г) организация функционирует в соответствии с разработанной программой деятельности, где определяются ее стратегические и тактические цели и способы их достижения, которые заранее фиксируются по времени (календарю);

д) организация в своей деятельности опирается на разделение труда и его специализацию на функциональной основе и действует на основе определенных правил и процедур;

е) в организации предусмотрено распределение ее членов по социально обу словленным статусам и ролям;

ж) организация выполняет определенные функции по отношению как к макро социуму (обществу в целом), так и к микросоциуму (отдельному члену социума).

В самом общем виде все организации делятся на формальные и неформальные б) Формальные организации Формальная организация – способ организованности, построенный на социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией понимается целенаправленное формирование безличных образцов поведения. Формальная (целевая или административная) организация представляет собой систему официальных отношений, определенных предписаниями, инструкциями, правилами, законами, распоряжениями, техническими нормативами, штатным расписанием.

Она включает в себя:

распределение функций (горизонтальная организация) между бригадами, уча стками, цехами, отделами, структура и способы действий которых оформлены по ложениями, инструкциями и другими официальными документами;

субординацию должностей – объем и меру ответственности в принятии реше ний на разных уровнях;

систему коммуникаций, т.е. средства и каналы передачи информации, которая движется сверху вниз (передача распоряжений, указаний, заданий), снизу вверх (от четы подчиненных) и по горизонтали (обмен мнениями равных по рангу).

Все функции объединяет руководство, т.е. организация процесса управления, обеспечивающая принятие оптимального решения и его практическое осуществление, а также контроль и проверку исполнения.

Формальная организация имеет следующие основные особенности: она рациональна, т.е. в ее основе лежит принцип целесообразности;

она принципиально безлична, т.е. рассчитана на абстрактных индивидов, между которыми устанавливаются идеальные отношения по соответствующей программе. В ней не предусмотрены никакие отношения между индивидами, кроме служебных, никакие другие цели, кроме функциональных.

Неформальные организации сложившуюся систему социальных связей, норм, действий, являющихся продуктом более или менее длительного межличностного и внутригруппового общения. Это совокупность малых групп и взаимоотношений между ними. Неформальная организация проявляется в двух разновидностях: как внеформальная организация, которая включает неформализованные служебные отношения, решения организационных задач способами, отличными от формально предписанных; как социально-психологическая организация, выступающая в виде межличностных связей, возникающих на эмоциональной. Эта организация выполняет компенсаторскую функцию по отношению к формальной организации. По отношению к индивиду она выступает как механизм его защиты от воздействия формальной организации, как средство удовлетворения его различных социальных потребностей.

Структура социальной организации Устойчивые элементы и отношения между ними, обеспечивающие целостность и самотождественность организации, составляют ее структуру. Свойства структуры, в первую очередь, предопределяют свойства организации как целостного объекта. Основным элементом структуры являются производственные отношения, соединяющие людей. Любая организация держится на отношении ее членов к тому виду деятельности, ради которого она создана. Благодаря этим отношениям структура обладает относительной самостоятельностью и устойчивостью: люди приходят и уходят, а отношения остаются и, следовательно, неизменной остается и сама организация.

Управляемость организаций и методы управления в организациях Интегральной характеристикой эффективности управления в организациях яв ляется их управляемость. Это, с одной стороны, та степень контроля, который управляющая подсистема какого-либо организационного целого осуществляет по отношению к управляемой. С другой стороны, это та степень автономии, которую управляемая подсистема сохраняет по отношению к управляющей.

Границы управляемости определяются сложностью управляемого объекта, за кономерным расхождением между формальной и неформальными структурами, не полнотой и недостоверностью информации, качеством решений. Наиболее адекват ным критерием степени управляемости является осуществляемость управленческих решений. Повышение управляемости обеспечивается за счет улучшения качества управляющих воздействий, объединения персонала вокруг общих целей и развития системы мотивации.

Теория бюрократии по Веберу

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

· иерархическое построение организации;

· иерархия приказа, построенная на легальной власти;

· подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;

· специализация и разделение труда по функциям;

· четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;

· система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;

· ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

· жесткая ответственность за каждый участок работы:

· координация во имя достижения организационных целей;

· оптимальное действие безличных правил;

· четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Управление в организациях

Центральной осью функционирования трудовых организаций является управление. Сущность социологического подхода к управлению состоит в выделении трех его компонентов. Первый из них - целенаправленное управляющее воздействие, включающее целеполагание и целеосуществление, — составляет ядро управления. Такое воздействие бывает внешним (когда орган управления находится за рамками самих объектов), а также внутренним (самоуправление, когда воздействие осуществляется подразделением или субъектом, входящими в состав самого объекта). Второй компонент управления — социальнаясамоорганизация, т. е. спонтанные процессы внутри коллективного регулирования (дилерство, «шкала престижа», неформальное группообразование, социальные нормы). Оба названных компонента образуют третий - организационный порядок, включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся правил и норм отношений в коллективе, «деловых обыкновений».

Оптимальное соотношение данных элементов предполагает их интеграцию на основе использования возможностей и учета границ каждого из них, снятия возможных противоречий. Так, руководитель заинтересован как можно больший объем решений (приказов, заданий) перевести из формы разовых воздействий в форму долговременного порядка или «подключить» спонтанные регуляторы к целям, поставленным перед организацией. В этом смысле проблематику управления составляют такие актуальные проблемы, как взаимосвязь формальной и неформальной структур, отношения «руководство-подчинение», участие исполнителей в выработке общих решений, соединение личных, групповых и общеорганизационных целей, оценка руководителей, адаптация персонала и др. В последние годы стали активно разрабатываться социологические проблемы управления техническими и организационными нововведениями, формированием гибких организационных структур, управленческого консультирования. Объектами управления являются индивид, группа, организация, другие социальные образования и процессы.

Методы управления - это комплекс социальных методов целенаправленного воздействия на работников, группы и коллективы.

На каждом указанном уровне управление сталкивается со специфическими проблемами, а значит и вырабатывает соответствующие методы; одни из них применимы в каждом из трех рассмотренных случаев, применение других ограничено каким-либо одним случаем. По отношению к отдельному работнику предприятия можно выделить разные виды воздействия (методы социального управления) на его поведение:

§ прямое (приказ, задание);

§ через мотивы и потребности (стимулирование);

§ через систему ценностей (воспитание, образование и т. д.);

§ через окружающую социальную среду (изменение условий труда, статуса в административной и неформальной организации и др.).

Применительно к группе, входящей в производственный коллектив предприятия, методы социального управления распределяются следующим образом:

§ целенаправленное формирование состава группы (по квалификационным, демографическим, психологическим признакам, количеству, размещению рабочих мест и т. д.);

§ сплочение группы (посредством организации соревнования, совершенствования стиля руководства, использования социально-психологических факторов и иные способы).

На уровне же социальной организации предприятия используются методы:

§ согласование формальной и неформальной структур (преодоление противоречий между запланированными и действительными связями и нормами);

§ демократизация управления (посредством повышения роли общественных организаций, широкого привлечения работников к выработке общих решений, выборности некоторых руководителей производства, развития трудовой активности и т. д.);

§ социальное планирование (повышение квалификации работников, совершенствование социальной структуры коллектива, улучшение благосостояния и другие мероприятия).

Понятие бюрократии

Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.

Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.

Объектом анализа при изучении бюрократизма являются:

§ противоречия, возникающие при реализации функций управления;

§ управление как процесс труда;

§ интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Теория бюрократии по Веберу

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

§ иерархическое построение организации;

§ иерархия приказа, построенная на легальной власти;

§ подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;

§ специализация и разделение труда по функциям;

§ четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;

§ система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;

§ ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

§ жесткая ответственность за каждый участок работы:

§ координация во имя достижения организационных целей;

§ оптимальное действие безличных правил;

§ четкая иерархическая зависимость.

6. Управленческая деятельность. Теория деятельности и анализ управленческой деятельности.

Управленческая деятельность - тип профессиональной деятельности, специфика которого определяется ее основной и наиболее общей задачей — необходимостью «организации деятельности других людей в направлении достижения общих целей, а также опорой при этом на принцип иерархии.

Управленческая деятельность - сложная интеллектуальная деятельность человека, требующая определенных знаний и опыта.

Управленческая деятельно - тип профессиональной деятельности, специфика которого определяется ее основной и наиболее общей задачей — необходимостью «организации деятельности других людей в направлении достижения общих целей, а также опорой при этом на принцип иерархии.

Теория деятельности. Деятельность – это специфическая форма отношения человека к окружаю щему миру и самому себе, выражающаяся в целесообразном изменении и преобразовании мира и человеческого сознания. Иначе говоря, это вид активности, направленный на такое изменение внешней среды (физической, социальной), в результате которого получается нечто новое – продукт, результат. Активность – это деятельность в самом широком смысле слова, один из основополагающих элементов человеческого поведения. Деятельность - процесс, включающий цель, средства и результат. Типы и формы деятельности различаются по субъекту, объекту, функциям и целям. Выделяют: индивидуальную общественную, производственную, воспроизводящую, творческую деятельность. Специфическим видом является управленческая деятельность. В социологии обычно используется понятие социальная деятельность.

Социальная деятельность – это совокупность социально значимых действий, осуществляемых субъектом (общество, класс, группа, личность) в различных сферах, на различных уровнях социальной организации общества, преследующих определенные цели и интересы и использующих во имя достижения этих целей и удовлетворения интересов различные средства – экономические, социальные, политические, идеологические. Социальная деятельность имеет место тогда, когда личность, группа, класс или общество в целом ставят перед собой цели и активно участвуют в их реализации.

Социальная деятельность характеризует активность субъекта. Ее элементами являются: предметность, обусловленная результатами прошлой деятельности, накопленным опытом и знаниями; целесообразность; преобразование объекта, на который направлена деятельность или создание нового, ранее не известного объекта.

В основе всякой деятельности лежат определенные социальные отношения. В их структуре выделяются две взаимосвязанные стороны: служебные отношения и отношения к данной деятельности ее субъектов. Служебные отношения включают отношения руководства и подчинения (субординации) и отношения взаимодействия и сотрудничества (координации).

Анализ управленческой деятельности. Центральным звеном процесса управления любой сложноорганизованной социальной системой становится способность во время уловить и правильно отреагировать на те внутренне стихийные организационные процессы, которые являются определяющими в строении социальной системы и ее жизнеспособности.

Социальное управление можно представить в качестве запрограммированного комплекса воздействий на управляемую подсистему. С точки зрения объективных характеристик систем возможны три типа воздействий: а) воздействия на структуру; б) воздействия на поведение (т.е. воздействие на различные типы отношений, взаимодействий, определяющие внутреннюю структуру системы); в) воздействие на динамику (учет основных принципов и свойств процесса самоорганизации системы).

В связи с этим основная проблема оптимальной организации механизма функционирования и развития социальной системы заключается в максимальном "раскрепощении" внутренней энергии саморазвития, а прямым назначением самого процесса управления является обеспечение оптимальных условий, способствующих нормальному и бесперебойному ходу самоорганизационных процессов. Это и составляет основное содержание управленческой деятельности.

Управленческая деятельность – это вид деятельности, направленный на упорядочение и согласование действий элементов определенной системы для дос тижения намеченных целей, изменения состояния этой системы или придания ей новых свойств. Основу этой деятельности составляют управленческие отношения.

Субъектом управленческой деятельности являются руководители, объектом – под чиненные и управляемая система в целом.

Управленческая деятельность – это профессиональная деятельность. Профессионализм управления означает отделение функции управления от функций исполнения, разделяет людей в процессе социального управления на носителей общественного интереса (объект управления) и выразителей (субъект управления). Субъект управления (руководитель) выступает как выразитель общих и носитель своих специфических интересов.

Выделяют два основных типа руководителей: руководители, ориентированные на дело и руководители, ориентированные на межличностные отношения.

Законы Паркинсона С. Н. Паркинсон классифицировал ряд закономерностей, открытых в разное время, которые должен учитывать каждый руководитель. Он обосновал традицию управленческого фольклора, которой дал свое имя подобно тому, как классическая физика называется ньютоновской, геометрия эвклидовой, а астрономия коперниковской.

Паркинсон обосновал три секрета успешного руководства.

Первый – воображение: “Если предстоит что-то создать, построить, переместить или реорганизовать, руководитель должен четко представить себе конечный результат. Такая картина, созданная его фантазией, являет собой совокупность элементов, виденных им в другом месте и по другому поводу, но сейчас преобразованных в новом контексте. Встав на мостик нового, еще не укомплектованного людьми судна, капитан должен видеть, что именно он хочет провести в жизнь, чего хочет добиться. Выбирая лучшее из своего опыта, он создает в воображении единое целое.

Возможно, реальность не будет иметь с этим ничего общего, но, по крайней мере, сначала наш руководитель знал, чего он хочет. Таким образом, воображение необходимо, оно для руководителя важнее всего, ибо без воображения он будет блуждать в тумане”.

Второй секрет – знание: “Без него не спланировать маршрут, который приведет к цели. Именно знание дает лидеру необходимую уверенность, ощущение того, что он знает, о чем говорит. В мире полно профанов, занимающих ответственные посты, иногда это объясняется слишком быстрым продвижением по службе, иногда просто отсутствием мозгов. Могут ли они завоевать уважение технически грамотных и компетентных специалистов? Как правило, нет. Они сознают уязвимость, не прочность своего положения. За эту слабость они отыгрываются на подчиненных придирками, срывают на них зло, кричат, оскорбляют. Можно возразить, что виной тому плохое усвоение пищи или сварливая жена. Однако наш вельможный грубиян имеет свою причину, это непреложный факт. Он знает, что в его ведомстве будут часто совершаться ошибки – как было везде, где он управлял, заранее хочет доказать, что виноваты в них другие. Все младшие по службе разгильдяи, бездельники и тупицы и не болеют за дело. Работники его уровня некомпетентны …В основе не компетентности подобного ранга часто (хотя не всегда) лежит невежество. Такой человек буквально не ведает, что творит”.

Третий секрет – умение: “Это слово нуждается в определении, ибо надо четко различать понятия “умение” и “мастерство”. Мастер легко делает то, что другим дается тяжелым трудом. Но когда человек выходит за пределы собственных способностей и организует работу других – например, дирижируя оркестром или становясь капитаном футбольной команды, ему требуется умение. Его личное мастерство (которое должно быть выдающимся) отходит на второй план, тут важнее его умение руководить другими. Человек умелый способен контролировать положение. Каждый под его началом получает задание точно по своим возможностям, каждый точно знает, что ему надлежит делать. У такого руководителя всегда порядок на фабрике, и в собственном кабинете, он не расходует впустую ни время, ни деньги, ни усилия.

7. Управление социальными конфликтами и массовым социальным поведением.

Сущность социального конфликта Конфликты все осуждают, но, тем не менее, все в них участвуют. Для того чтобы успешно разрешать конфликты и конфликтные ситуации, необходимо знать некоторые положения теории социального конфликта. В социологии существует два основных подхода: функционалистский и конфликтологический.

Основное содержание конфликтологического подхода в социологии заключается в том, что различные социальные потрясения рассматриваются как неизбежный процесс, вытекающий из самой сущности социальной организации. Социальный конфликт, по мнению сторонников этого подхода, представляет собой решающий фактор общественного развития. Этот конфликт отражает устремления и чувства социальных групп в борьбе за объективные цели: власть, изменение статуса, перераспределение доходов, изменение ценностей.

Функционалистский подход основан на аналогии общества и живого орга низма, где каждый орган выполняет специальные функции. В силу этого никаких конфликтов в обществе не должно быть. Если же конфликты происходят, то это прискорбное исключение, временно нарушающее всеобщую гармонию. Социальные конфликты объявляются болезнями общества по аналогии с заболеваниями живого организма.

Социальный конфликт – это социальное явление, содержанием которого является процесс развития и разрешения противоречивости отношений и действий людей, детерминируемый, прежде всего объективными закономерностями развития общества.

Все социальные конфликты можно классифицировать в зависимости от зон разногласий следующим образом: межличностные, межгрупповые, конфликты принадлежности, возникающие в силу двойной принадлежности индивидов, и межэтнические. По своему внутреннему содержанию социальные конфликты делятся на рациональные и эмоциональные. К рациональным относятся такие конфликты, которые охватывают сферу разумного делового соперничества, перераспределения ресурсов и совершенствования социальной структуры. Эмоциональным называется разрушительный конфликт на эмоциональной основе.

Структура социального конфликта Любой социальный конфликт имеет довольно сложную внутреннюю структуру. Анализ содержания и особенностей протекания социального конфликта обычно проводится по трем основным стадиям: предконфликтной, непосредственного конфликта и стадии разрешения конфликта.

Ни один социальный конфликт не возникает мгновенно. Ему всегда предшествует предконфликтная стадия. Эмоциональное напряжение, раздражение и злость обычно накапливаются в течение определенного времени. Предконфликтная стадия иногда затягивается настолько, что забывается первопричина конфликта.

Стадия непосредственного конфликта характеризуется наличием инцидента, т.е. социальных действий, направленных на изменение поведения соперников. Это активная, деятельная часть конфликта. Действия, составляющие инцидент, могут быть различными. Условно их можно разделить на две группы, каждая из которых имеет в своей основе специфическое поведение людей.

К первой группе относятся конфликтные действия, носящие открытый характер. Это могут быть словесные прения, экономические санкции, физическое воздействие, политическая борьба и т.п. Такие действия легко идентифицируются как конфликтные, агрессивные, враждебные. Поскольку конфликт происходит в социальной среде, количество людей втянутых в него возрастает. Активные открытые действия обычно расширяют сферу конфликта, они ясны и предсказуемы.

Ко второй группе относятся скрытые действия соперников в конфликте. Это скрытая, завуалированная, но, тем не менее, чрезвычайно открытая борьба, имеющая целью навязать сопернику невыгодный ему образ действий и одновременно вы явить его стратегию. Основным образом действий здесь является рефлексивное управление.

Внешним признаком стадии разрешения конфликта может служить завершение инцидента. Это означает, что между конфликтными сторонами прекращается конфликтное взаимодействие. Однако для полного прекращения конфликта этого недостаточно. Разрешение социального конфликта возможно лишь при изменении конфликтной ситуации, т.е. совокупности социальных и психологических условий, вызывающих конфликт. Изменение конфликтной ситуации означает устранение причин конфликта.

Анализ причин конфликтов Все причины конфликтов можно разделить на две группы: социальные и психологические. К причинам социального характера можно отнести:

1.Статусно-ролевые противоречия в социальной группе. Их суть состоит в том, что руководитель и исполнитель (подчиненный) выполняют различные социальные роли. Хотя вне этих ролей их индивидуальные качества совместимы, а увлечения сходны так, что на этой почве никогда не возникали бы конфликтные ситуации, конфликты имеют место именно в связи с исполнением этими людьми различных служебных обязанностей.

2.Различное понимание групповых норм поведения. В каждой социальной группе существуют нормы “должного”, “рекомендованного” и “запрещенного” по ведения. П.А. Сорокин в этой связи писал: “Стоит вступить в общение двум или большему числу лиц, из которых каждый понимает по своему разряду должного, а соответственно и рекомендованного и запрещенного поведения, и конфликт и борьба между ними будут неизбежными”(1). 3.Борьба за более высокий социальный статус. Обострение противоречий в социальной группе (организации) происходит тогда, когда выравниваются статусноролевые позиции ее членов. Выравнивание социальных позиций – это своего рода “лакмусовая бумажка” для прогнозирования социальных конфликтов.

4.Ослабление социального контроля. Любая социальная система разрушается тогда, когда перестают действовать ценности и нормы, лежащие в ее основе. Это, в сою очередь, происходит тогда, когда ослабевает управленческое звено.

5.Социальное неравенство и нарушение принципов социальной справедливо сти, которые в большинстве случаев понимаются субъективно.

Профилактика и разрешение межличностных конфликтов Поскольку межличностные конфликты трудноразрешимы или неразрешимы вообще, очень важно своевременно обнаружить наличие конфликтной ситуации.

В том случае, если конфликт стал реальным целесообразно установить, мотивы поступков и характеристики его участников; предмет конфликта; размеры и причины; характер противоречий, лежащих в его основе; степень остроты конфликта.

Так, характеристики участников нужны для того, чтобы понять внутренние причины, заставляющие их идти на конфликт. Обнаружение предмета, т.е. материальных или духовных ценностей, из-за которых разгорелся конфликт, помогает скоординировать усилия по его преодолению. Вместе с тем, многие конфликты, в сущности, беспредметны. Представление о размерах конфликта необходимо для определения адекватности предпринимаемых действий.

Профилактика конфликта предполагает устранение его основы. Участникам конфликта предлагается вдуматься в доводы друг друга, осмыслить последствия конфликта, переориентировать негативное отношение друг к другу на нейтральное.

Обычно участники конфликта даже не подозревают, что их доводы во многом сход ны и скорее сближают их, чем разъединяют. Среди методов разрешения конфликта наиболее часто применяется метод “выпускания пара”. Его суть состоит в том, что противники высказывают свои обвинения третьей стороне (руководителю), и стараются сформулировать их логично. При этом многое отбрасывается, поскольку конфликт основывается на эмоциях, а не на объективных причинах.

Ввиду того, что межличностный конфликт трудноразрешим, единственным средством его преодоления является увеличение психологической дистанции. По этому следует развести конфликтующих и тем самым перевести конфликт в иное русло. Снижению уровня конфликтности способствует применения метода “сверх задач”. Он направлен на то, чтобы заставить участников конфликта думать о других, более важных проблем, чем выяснение отношений. Этот метод предусматривает во влечение противостоящих сторон в активную совместную деятельность, поскольку возникающие в ходе нее межличностные контакты могут привести к разрушению негативных стереотипов и групповых антиподов. При этом значимый для всех ре зультат деятельности должен зависеть от сотрудничества, а не от соперничества и сопровождаться усилением положительной информации друг о друге.

Важным фактором нормализации межличностных отношений между сотрудниками является нейтрализация поддерживающих группировок, заложниками которых нередко становятся участники конфликта, а также принятие других мер, разработанных на основе анализа конкретной ситуации.

Массовое социальное поведение – это образ жизни и действий большого количества людей, оказывающий существенное влияние на социальную стабильность общества. К субъектам массового социального поведения обычно относят: массы, толпу, публику и отдельных индивидов, а также их микрообъединения (семью, микрогруппы, круги межличностного общения).

В соответствии с уровнем организованности массовых действий можно выделить следующие разновидности массового социального поведения: социальные движения (субъект – массы), коллективное поведение (субъекты –толпа и публика) и социальное поведение личности (субъект – личность).

Способы управления социальными движениями. Первый способ состоит в применении репрессий в отношении лидеров и участников движений, под прессом которых движение перестает существовать. Второй способ, наиболее действенный, заключается в официальном признании социального движения. Как только власть признает социальное движение и начинает сотрудничать с ним, это движение теряет размах и практически перестает существовать.

Управление коллективным поведением предполагает воздействие на его субъекты. Так, для того, чтобы предотвратить образование толпы или рассеять уже с обравшуюся, необходимо переориентировать внимание ее участников. Сосредоточение внимание на одном объекте есть атрибут единства толпы.

Управлять поведением личности –значит воздействовать на ее установки. Социальная установка имеет достаточно сложную структуру. Стоит изменить хоты бы один из ее компонентов, изменится и установка в целом.

Определенных условий требует не только возникновение, но и успешное решение конфликта Гораздо легче предупредить конфликт, чем его решить Но если конфликт возник, необходимо сделать все для его быстрого решении которойня.

Условия разрешения конфликта

• своевременная и точная диагностика причин возникновения конфликта, в ходе которого выявляются объективно существующие противоречия, интересы, цели сторон На основании такого анализа определяется так называемая \"деловая зона а конфликта \"; • взаимная заинтересованность сторон в преодоление существующих между ними противоречий Это возможно лишь при условии признания интересов каждой из сторон, преодоления недоверия друг к другу; • совместный поиск путей преодоления конфликтов

Разрешение конфликта - это полное или частичное устранение причин, его порождающих, или изменение целей и поведения участников конфликта

Разрешение конфликтов является главной, но не единственной составляющей процесса управления конфликтами, который включает в себя меры и стратегии не только преодоление, но и предупреждения конфликтов

Управление конфликтами - это целенаправленное воздействие соответствующих государственных органов, общественных организаций на характер отношений между социальными субъектами с целью:

• избежание их конфликтного взаимодействия

• устранение или минимизации возможных конфликтов

• а в случае их возникновения - корректировка поведения участников конфликта в направлении поиска взаимоприемлемых путей его конструктивного решения

Разработка технологий управления социальными конфликтами, регулирования конфликтных отношений в обществе является одной из центральных проблем современной социологии конфликта Такие технологии опираются на исполь истання апробированных практикой научно обоснованных методов решения конфликтев.

Методы решения конфликтов

• метод избежания конфликта; • метод переговоров; • метод использования посредничества; • Метод третий рассмотрения

Метод избежания конфликта позволяет выиграть время, мобилизовать ресурсы, объективно оценить ситуацию, скорректировать свои цели, однако не устраняет причины, а, следовательно - й вероятности возникновения конфликта в будущем тньом.

Метод переговоров позволяет избежать насильственных методов, снять остроту конфликта, понять аргументацию оппонента, объективно оценить реальное соотношение сил и условия примирения Переговоры позво оляють рассмотреть альтернативные ситуации, прийти к взаимопониманию, открыть путь к сотрудничества.

Метод использования посредничества Практика показывает, что удачно подобранный посредник может быстро урегулировать конфликт там, где без его участия согласие было бы невозможным Метод третейского разбирательства Предскажи чает, что анализ конфликта осуществляется в строгом соответствии нормам закона, в том числе и международного правва.

Использование указанных методов, или их сочетание позволяет участникам конфликта успешно реализовать ту или иную стратегию выхода из конфликта

Апробация указанных методов и стратегий разрешения конфликтов на практике позволила ученым сформулировать также принципы поведения субъектов конфликта

Профилактика конфликтов - совокупность направлений, средств и

методов управления социальными организациями, уменьшают

вероятность возникновения конфликтов

Важной составляющей предотвращения конфликтов является \"обучение\" сотрудников организации правилам бесконфликтной поведения, соблюдение которых позволит уменьшить риск возникновения и углубления конфликтов в орг ции из субъективных причиной.

Важной проблемой управления конфликтами является их институализация - формирование в обществе устойчивого комплекса формальных и неформальных правил, принципов, норм регулирования конфликтных отношений, опре знают субъектами социального взаимодействия Наличие институциональных механизмов, обеспечивающих проведение консультаций, переговоров, привлечения третьей стороны, поиск взаимоприемлемых решений, изучения м ожливих альтернатив т.д. является залогом мирного, ненасильственного урегулирования конфликтев.

Наряду с закреплением в общественном сознании определенных правил и норм конфликтного поведения, институциализация конфликтов также предусматривает:

• закрепление на ментальном уровне образа конфликта как нормального, а не патологического явления, его своеобразная легитимация в общественном сознании;

• признание альтернативности социальных позиций - политических, социально-экономических, духовно-идеологических, социокультурных, национально-этнических, религиозных и т.д.;

• распространение общепризнанных правил, норм конфликтного поведения не только на действия субъектов конфликтов, но и их закрепления в политико-правовой культуре общества, государства;

• наличие или формирование специальных институтов регулирования социальных конфликтов;

• существование конституционных подходов к управлению социальными конфликтами

Значительную роль в предупреждении и преодолении конфликтов играют также социологические методы их изучения, которые позволяют своевременно диагностировать, всесторонне анализировать и прогнозировать развитие конфликтов К о таких методов, в частности, относятся:

• метод системно-структурного анализа, с помощью которого определяются содержательные и пространственно-временные параметры конфликта, выясняются его структурные элементы и характер связей между ними, установление ется их иерархия

• метод системно-функционального анализа, который позволяет зафиксировать внешние проявления конфликта в обществе, его влияние на макро-и микросреду;

• методы конкретных социологических исследований, в частности, метод измерения, с помощью которого осуществляется регулярное измерение социальной напряженности и ее диагностика, методы сбора и анализа социо ологичнои информации, позволяют обобщить и систематизировать социальные факты о развитии конфликта и поведение конфликтующих сторон и др..

Раздел ХI. УПРАВЛЕНИЕ МАССОВЫМ СОЦИАЛЬНЫМ ПОВЕДЕНИЕМ ХI.1. Массовое поведение и проблема социального управления Социальное управление – это управление всеми и любыми общественными процессами. Массовое социальное поведение – один из таких процессов. Оно зако- номерно, т.е. подчинено действию определенных социальных законов и закономер- ностей, а, следовательно, управляемо. а) Сущность массового социального поведения Массовое социальное поведение – это образ жизни и действий большого ко- личества людей, оказывающий существенное влияние на социальную стабильность общества. К субъектам массового социального поведения обычно относят: массы, толпу, публику и отдельных индивидов, а также их микрообъединения (семью, мик- рогруппы, круги межличностного общения). Термин “массы” употребляется тогда, когда мы имеем дело с людьми, кото- рых в силу их количества, либо равнодушия, либо сочетания обоих этих факторов нельзя объединить ни в какую организацию, основанную на общем интересе: поли- тические партии, профессиональные и иные организации. Массы, в таком понима- нии, существуют в каждой стране. Они состоят из тех огромных количеств ней- тральных, политически равнодушных людей, которые никогда не присоединятся ни к одной партии, ни к одному социальному движению, а также в большинстве своем не ходят к избирательным урнам. В социологии чаще всего употребляется термин “народные массы”. Народные массы – это социологическая категория, означающая наличие в обществе трудящегося большинства населения как решающей силы социального прогресса. Толпа – это контактная, внешне не организованная общность, отличающаяся высшей степенью конформизма (т.е. приспособленчества, пассивного приятия гос- подствующих мнений) составляющих ее индивидов, действующая крайне эмоцио-159 нально и единодушно. Это понятие количественное и видимое. Если масса инертна по своей сути, толпа всегда активна. Под термином “публика” понимается большая группа людей, складывающая- ся на основе общих интересов, без какой-либо организации, но обязательно при на- личии ситуации, которая затрагивает эти интересы. Публика возникает вместе с по- явлением предмета общего внимания. Им может быть событие, личность, научное открытие, предмет искусства и т.д. Субъектами массового социального поведения являются и индивиды. Это объясняется тем, что их действия, формально не согласованные во времени и про- странстве, приводят к серьезным социальным последствиям. Единичный поведенче- ский акт может и не быть предметом изучения социологии. Однако если такие дей- ствия принимают массовый характер, то речь идет о массовой поведенческой реак- ции. Таким образом, в соответствии с уровнем организованности массовых действий можно выделить следующие разновидности массового социального поведения: со- циальные движения (субъект – массы), коллективное поведение (субъекты – толпа и публика) и социальное поведение личности (субъект – личность). б) Социальные движения Социальное движение – это массовые действия представителей какой-либо одной большой социальной группы или нескольких, направленные на обеспечение групповых или общественных интересов, удовлетворение потребностей. Иначе го- воря, это организованные усилия больших групп людей, способствующие или пре- пятствующие социальным переменам. Социальные движения могут быть систематизированы в соответствии с харак- тером перемен, к которым они стремятся. В тех случаях, когда соответствующие действия выражаются в требованиях, обращенных к государству, они приобретают характер политического движения. Но нередко массовые действия социальных групп по обеспечению своих интересов не приобретают политического характера. Кроме того, выделят утопические социальные движения, движения реформ, регрессивные движения и революционные движения. Утопическими называются 160 движения по созданию идеальных, совершенных систем. Движения реформ имеют целью изменение отдельных сторон общественной жизни и социальной структуры общества без полной его трансформации. Регрессивные движения (движения со- противления) представляют собой организованные усилия больших групп людей, направленные на блокирование возможных и искоренение уже произошедших из- менений. Революционные движения стремятся разрушить существующую социаль- ную систему и установить новый социальный порядок. Все социальные движения возникают в связи с чувством недовольства заве- денным порядком вещей. Недовольство появляется в результате несоответствия ме- жду объективными условиями и тем, какими они должны быть. Кроме этого необ- ходимо осознание несправедливости существующего положения дел. Должна быть уверенность в том, что власти не принимают никаких мер и не имеют представления о том, что нужно предпринять. Мостом между недовольством и действием служит идеология. Наконец, нужна организация и лидер, вокруг которого сплачиваются сторонники. Социальные движения объединяют недовольных и поэтому лишь те социальные движения достигают успеха, которые наиболее последовательно нахо- дятся в оппозиции к существующей власти. в) Способы управления социальными движениями Первый оригинальный план управления социальными движениями разработал и применил в начале ХХ века начальник московского охранного отделения полков- ник С.В. Зубатов. Для того, чтобы привлечь на сторону самодержавия рабочие мас- сы, он начал создавать среди них политические организации под контролем поли- ции. Главной задачей этих организаций провозглашалась экономическая борьба. Так, в Москве были образованы общества” взаимного вспомоществования рабочих”, на Украине, в Белоруссии и Литве – “Еврейская независимая рабочая партия”. В пе- рестроечные годы опыт находчивого полковника был востребован. Например, по- добным образом была создана “Либерально-демократическая партия”, а также дру- гие политические организации и массовые движения.161 Правительство может само создавать социальные движения и использовать их в своих интересах. Вместе с тем, власть может и уничтожить неугодные движе- ния. Для этого обычно применятся два способа. Первый способ состоит в примене- нии репрессий в отношении лидеров и участников движений, под прессом которых движение перестает существовать. Второй способ, наиболее действенный, заключа- ется в официальном признании социального движения. Как только власть признает социальное движение и начинает сотрудничать с ним, это движение теряет размах и практически перестает существовать. Причина в том, что социальные движения объединяют недовольных, которым, в сущности, все равно за кем идти. Участники социальных движений, как правило, слабо разбираются в политических программах и лозунгах, а главным мотивом их поведения является недовольство. Признание властей лишает их возможности выразить недовольство в рядах данного движения. г) Современные теории коллективного поведения Первые теоретические разработки проблем коллективного поведения относят- ся к концу ХIХ века Их автор французский врач и социальный психолог Г.Лебон. В своем классическом труде “Психология толпы” (1895 г.) он доказал, что поведение человека определяется врожденными (унаследованными от предков) и приобретен- ными (полученными в результате личного опыта) факторами. Попадая в толпу, че- ловек регрессирует, т.е. возвращается к более ранней стадии развития 38 Г.Лебон сформулировал закон психического единства толпы. Его суть состо- ит в том, что в толпе происходит сведение людей к одному уровню, вследствие че- го создается однородная масса. Среди главных отличительных признаков этой массы (толпы) им были выделены: 1) легковерность и некритичность, податли- вость влиянию; 2) властность, консервативность, нетерпимость; 3) неспособ- ность к наблюдению; 4) высокий эмоциональный накал и другие. . Эти признаки, по мнению Г.Лебона, образуются вследствие действия трех ос- новных механизмов: анонимности, заражения, внушаемости. В результате действия механизма анонимности люди, составляющие толпу, испытывают чувство неодоли- 38 См.: Г.Лебон "Психология толп", М., Институт психологии РАH, 1998.162 мой мощи. Это побуждает их поддаваться подавленным инстинктам и влечениям. Механизм заражения проявляется в распространении психических состояний одних людей на других. Наиболее важным механизмом является внушаемость. Этот меха- низм проявляется в том, что люди некритически воспринимают любые стимулы и призывы к действию и способны совершать такие акты, которые находятся в полном противоречии с их сознанием, характером и привычками. Среди современных теорий коллективного поведения можно выделить: теории Г.Тарда, Ортеги-и-Гасета, Д.Рисмена. В них по существу были развиты основные положения концепции Г.Лебона. Взгляды Г.Тарда были изложены в его основном научном труде: ”Общественное мнение и толпа”. Он считал, что связи между инди- видами и толпой носят интердуховный и интертелесный характер (приставка “ин- тер” означает – “над”). Основным механизмом взаимодействия человека и толпы является подражание, т.е. сознательное или бессознательное поведение человека, направленное на воспроизведение поступков и действий других людей39. По мне- нию Ортеги-и-Гасета, изложенном в книге “Восстание масс”, главную роль в кол- лективном поведении играют массы40 массы перестали быть послушными этим меньшинствам. В работе “Одинокая толпа” Д. Рисмен утверждал, что индивиды действуют механически и, вследствие этого, составляют скорее массу, чем толпу. Над людьми доминируют средства мас- совой информации, не оставляя человека наедине с самим собой, что и является причиной эмоциональных массовых взрывов . Однако массы, сегодня выполняют те же са- мые функции, которые раньше были предоставлены избранным меньшинствам; 41 В определенные исторические периоды коллективное поведение приобретает массовый характер. Коллективное поведение – это массовые, спонтанные, непред- сказуемые реакции людей на критические ситуации, возникающие объективно и внезапно. Субъектом коллективного поведения является толпа. . 39 См.: Тард Г. Общественное мнение и толпа. М., 1992 40 См.: Ортега-и-Гасет Х. Восстание масс // Ортега-и-Гасет Х. Эстетика. Философия культуры. М., 1991 41 См.: Рисмен Д. и др. Одинокая толпа. The lonely crowd, N. Y., 1950 (совместно с N.Glazer и R.Denney); Лица в толпе. Faces in the crowd, New Haven, 1952.163 Исследование дает возможность выделить основные особенности коллектив- ного поведения. Во-первых, оно необычно, т.е. не соответствует определенным стандартам. Во-вторых, это один из экстремальных типов поведения. В-третьих, коллективному поведению сопутствует чувство надвигающейся опасности: люди чувствуют, что что-то должно случиться. В-четвертых, оно происходит в опреде- ленном социальном контексте: высокий уровень безработицы, низкая квалификация населения, тяжелое социально-экономическое положение и т.д. Коренное отличие между толпой и массой – это наличие и отсутствие непо- средственной близости индивидов друг с другом. Коллективное поведение, как пра- вило, отмечается на уровне толпы, но может происходить и в массовом масштабе. Выделяются три вида эмоций, присущих коллективному поведению. Эти эмоции – страх, враждебность, радость – ощущаются и выражаются толпами и массами лю- дей. В различных ситуациях эмоции могут проявляться с различной силой. Секреты влияния лидеров на толпу разработаны в книге Г.Лебона “Психология толп”. Лидер толпы – это, прежде всего человек действия, не знающий сомнений. Он должен об- ладать крепкой волей, быть энергичным и обаятельным. д) Проблемы управления коллективным поведением На коллективное поведение можно воздействовать, и, следовательно, управ- лять им. Любой полицейский знает, как действовать, столкнувшись с толпой подгу- лявших, агрессивно настроенных людей. Он будет искать их лидера и если ему уда- стся победить его, то удастся и рассеять толпу. Толпа не прощает поражений своим вожакам. Победить лидера – значит победить толпу. Управление коллективным поведением предполагает воздействие на его субъ- екты. Так, для того, чтобы предотвратить образование толпы или рассеять уже со- бравшуюся, необходимо переориентировать внимание ее участников. Сосредоточе- ние внимание на одном объекте есть атрибут единства толпы. Поэтому следует пе- ренести внимание людей, образующих толпу, на несколько иных объектов. Как только внимание оказывается разделенным между несколькими объектами, толпа разделяется на автономные группы. Вследствие этого, только что единая, готовая к 164 действию толпа распадается. Подавленные мощным эмоциональным воздействием толпы черты личности, оживают и начинают управлять поведением людей. Люди выходят из под власти эмоций и руководствуются разумом. Широкую известность приобрел случай трансформации спасающейся, близ- кой к панике толпы в экспрессивную (группу людей, совместно выражающих ра- дость или горе). Публика, ринувшаяся к выходам из Зимнего велодрома в Париже после окончания одного из митингов в 30-х годах, начала давить друг друга. Это могло привести к многочисленным жертвам. Однако происшествие было предот- вращено тем, что одна из групп начала громко и ритмично скандировать: “Не тол- кай!”. Скандирование было подхвачено всеми, и паника прекратилась. Спасающаяся толпа успокоилась. Действующую толпу может и необычное поведение отдельного человека или группы. Например, во время похорон И.В. Сталина, когда движущейся массе людей был прегражден путь несколькими грузовыми автомобилями, к которым задние на- чали прижимать передних, начавшуюся давку приостановил один из участников ше- ствия. Он взобрался на автомобиль и крикнул: “Коммунисты назад!”

8. Государственное управление: сущность, виды, характер, система.

Государственное управление - это целенаправленное организуюше -регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода "нервной системе" общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

· выполнение общезначимых функций;

· нормативно-распорядительное регулирование;

· подзаконный характер деятельности;

· использование властных полномочий.

Классификация государственного управления. По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.

Субординационное управление базируется на административном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления, что характерно для унитарных государств.

По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.

По воздействию на управляемый объект выделяют отраслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. При переходе к постиндустриальному развитию отмечается снижение роли отраслевого управления, так как развитие высоких технологий требует межотраслевого управления. На первый план выходят государственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО «ЕЭС России», «Российская металлургия» и др.).

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.

В зависимости от масштаба временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, намечает цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии отраслевые: развитие наукоемких отраслей, использование ресурсосберегающих технологий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизация, перестройка, социально-ориентированная политика и др.

Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее неучтенных факторов.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.

К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». По сути в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии. Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской федерации», гл. 7 «Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

СОДЕРЖАНИЕ
1. Понятие государственного управления
1.1 Понятие и признаки государственного управления
1.2 Виды государственного управления
2. Содержание государственного управления
2.1 Принципы государственного управления
2.2 Функции государственного управления
2.3 Формы и методы государственного управления
1. Понятие государственного управления
1.1 Понятие и признаки государственного управления
Государственное управление - один из видов социального управления. Слово «управление» употребляется в нашей жизни довольно часто. Например, управление лошадью, столовой, автомобилем, парикмахерской, государством, отраслью. Таким образом, термин «управление» - довольно широкий определенной сферой, и применяется в различных значениях. Слово одно, смысл вкладывается в него разный. Поэтому в науке различают несколько видов управления:
- техническое управление - управление автотранспортными средствами, технологическими процессами;
- биологическое управление - управление развитием растений, животных;
- социальное управление - управление поведением людей.

Изучением управления занимаются различные науки.
Управление тесно связано с властью. Власть (авторитет) необходима для того, чтобы управляемые слушались управляющего, подчинялись его воле.
Административное право в целом регулирует не социальное управление, а только государственное.
Государственное управление - часть, один из видов социального управления. Субъектом государственного управления являются не просто люди (народ), а государственные организации, государственный аппарат. Объект, по существу, тот же - люди, их действия, поведение, совместный труд.
Для государственного управления характерны все признаки социального. Вместе с тем, государственное управление имеет и свои особые признаки.
Государственное управление - отдельный вид государственной деятельности, предназначенный для исполнения законов, актов Президента, иных правовых актов путем распорядительства, организационной работы, осуществления материально-технических действий с целью воздействия управляющих на управляемых, для того, чтобы направить по желаемому для управляющих, общества, государства и самих управляемых руслу.
Государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором.
Государственное управление осуществляется государственными органами и, в первую очередь, - органами государственного управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным.
Публичность управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека).
Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач.
Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее очевидна она в издании правовых актов, привлечении к ответственности. Органы государственного управления обладают самыми широкими (по сравнению с другими государственными органами) правами и возможностями по применению принуждения (власти). Властность государственного управления объясняется необходимостью оперативного решения государственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполнением ими воли управляющих. Все сказанное не означает, что государственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему присущ также организационный (безвластный) характер. Организовать - значит провести непосредственно-практическую работу по объединению, сплочению и направлению в желаемое русло для выполнения поставленных задач. Повседневная практическая организация хозяйственного и социально-культурного строительства должна быть главным в сфере управления. Для выполнения поставленных целей требуется огромная творческая организующая и направляющая деятельность. Принятие акта (решения) является важным моментом в управлении. Однако это - лишь начало работы. Главное состоит в том, чтобы реализовать решение, провести его в жизнь. Здесь организаторская работа решает многое, можно сказать - все. Будет выполнено решение или нет - зависит от надлежащей, умело проводимой организаторской работы, без нее не может быть успешного управления. Поэтому главным в управлении является не издание актов и применение принуждения, а практическая организаторская работа. Она необходима не только после принятия решения, но и в процессе его подготовки.
Организаторская работа проявляется в подборе, обучении воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совещаний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опытом работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижений науки, оказании практической помощи на местах, изучении общественного мнения. Таким образом, организационная работа - основа управленческой деятельности.
Государственное управление не может обойтись и без материально-технических действий. Это - делопроизводство, составление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информации в компьютер и получение ее и т. п.
Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются:
1) организационные действия;
2) материально-технические действия;
3) издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;
4) заключение договоров. [1, с.55]
Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов и в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права так, как государственное управление не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Правовое регулирование присутствует и в управлении частными предприятиями, но это не превращает его в государственное управление, а лишь свидетельствует о некотором (частичном) вмешательстве государства в частнопредпринимательскую деятельность. Присутствие административного феномена в предпринимательской деятельности не дает оснований говорить о том, что административное право непосредственно регулирует гражданскую, частную деятельность. Нормы административного права специально предназначены для регулирования государственного управления. Государственно-правовой характер управления - один из существенных его признаков.
По своему качеству государственное управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназначение - исполнение законов и иных правовых актов. Например, в статье 3 записано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти [2, с.6].
В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, актов Президента организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять - это обеспечивать повседневные потребности национальной жизни» [3, с.92].
Исполнение закона (других актов и их правовых норм) - понятие широкое, довольно сложное и многозначное. В общем, под исполнением следует понимать претворение в жизнь воли правотворца, т.е. органа, принявшего правовой акт, определившего в нем нормы права, свои желания, требования. Иначе говоря, исполнение - это реализация предписаний норм закона и других правовых актов. Характер исполнения зависит от вида нормы и ее предписания. Поэтому исполнение может быть в форме:
1) соблюдения;
2) осуществления (воплощения);
3) использования;
4) применения. [3, с.92]
Одни действия (бездействия), выраженные в названных формах, связаны с изданием актов управления, правотворчеством, для других это не характерно. Первый вид действий получил, применительно к государственному управлению, название распорядительства. Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта издаются административные правовые акты, которыми проводятся в жизнь положения названных актов, конкретизируются, детализируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые их веления. В отдельных случаях могут регулироваться общественные отношения, еще не получившие законодательной регламентации. Административное нормотворчество (правотворчество) существует потому, что закон не может детально урегулировать все стороны общественной жизни во всех ее проявлениях.
Эти два вида действий - исполнительность и распорядительность, если их можно так назвать, - взаимосвязаны, применяются, дополняя друг друга. По своей сущности они образуют единую управленческую деятельность. Я рассматриваю каждую часть в отдельности лишь для того, чтобы ярче подчеркнуть специфический характер государственного управления, особенность его осуществления, способы исполнения закона.
По общему правилу государственное управление является строго подзаконным. В отдельных исключительных случаях оно лишь подконституционно. Дело в том, что Президент Республики Беларусь издает свои акты на основе и соответствии с Конституцией (ст.85) [4, ст.85]. Государственное управление вторично, стоит на втором месте после законотворческой деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда в процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже от того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, повеления закона. Не всегда в Конституции Республики Беларусь, в ином законе имеются прямые указания Президенту и Совету Министров о регулировании конкретных отношений. Однако такое управление и издаваемые в процессе его осуществления акты являются законными, принятыми в пределах компетенции и действующего законодательства, ибо направлены на обеспечение соответствующего порядка в указанных сферах и приняты с учетом интересов общества. Это - обязанность Президента как Главы государства и Совета Министров как центрального органа государственного управления в Республике Беларусь.
Государственное управление централизованно, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например, в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.
В юридической литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.
Можно сделать вывод, что признаки государственного управления подчеркивают его государственный характер.
1.2 Виды государственного управления
Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, на которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:
1) общее (собственно) государственное управление;
2) специальное государственное управление, внутреннее (отраслевое), внешнее функциональное (надведомственное) государственное управление;
3) внутриорганизационное государственное управление;
4) местное управление;
5) местное самоуправление;
6) государственное хозяйственное управление;
Все они являются разновидностями государственного управления.
Общее (собственно) государственное управление ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь [5, с.58]. Кроме того, общее государственное управление имеет внешний характер, направлено на решение общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и политический оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо - общее (собственно) государственное управление. Специальное государственное управление (внутренне-отраслевое, внешне-функциональное, подведомственное) осуществляется внутри своей системы, органами в отношении нижестоящих подчиненных и подведомственных организаций. К нему относятся так называемое отраслевое, внутрисистемное управление (управление промышленностью, образованием, здравоохранением, культурой, сельским хозяйством, торговлей и т.д.). Отраслевое управление предполагает руководство однотипными, однопрофильными организациями. Оно включает реализацию всех (многих) основных управленческих функций.
Внутреннее, отраслевое управление имеет место в системах возглавляемых республиканскими органами государственного управления, включая КГБ, транспорт и коммуникации, в системе налогов и сборов, финансов и т.д., т.е. в системах, не входящих в понятие отраслевых. Стало быть, рассматриваемое управление осуществляется во всех системах, возглавляемых министерствами, государственными комитетами, администрациями государственных организаций, подчиненных Совету Министров, иных государственных системах типа Национального банка, Комитета государственного контроля, Республиканского центра по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения [5, с.59].
Государственное управление является основной деятельностью названных органов. С этой целью они образованы и существуют. Главными направлениями рассматриваемого управления являются определенные государственные области (сферы), предприятия, учреждения, организации, нижестоящие органы.
Государственное управление осуществляется и на местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных министерств, государственных комитетов, т.е. республиканских органов, находящихся на местах: в областях, районах, городах. Ими могут быть и органы межтерриториального значения. Такие органы в большей степени зависимы от вышестоящих органов, от органов, находящихся в центре. Последние образуют эти органы, назначают и смещают их руководителей, в любое время вправе пересмотреть компетенцию нижестоящих в сторону, как ее расширения, так и сужения. Они могут решить любой вопрос, входящий в компетенцию нижестоящих органов, всецело ответственны за дела «ведомства». Вправе отменять акты, принятые органами на местах, не только в связи с нарушением законности, но и по соображениям целесообразности. Отдельные органы на местах не обладают статусом юридического лица. Очевидна иерархическая подчиненность и полная зависимость органов на местах от центра. Например, в статье 4 Закона Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» закреплено, что «управление перевозочным процессом, руководство деятельностью организаций железнодорожного транспорта общего пользования осуществляются централизованно и являются компетенцией Белорусской железной дороги», т.е. органа, находящегося в центре [6, ст.4].
Органы государственной безопасности в Республике Беларусь образуют единую централизованную систему, в которую входят: Комитет государственной безопасности Республики Беларусь; управления Комитета по областям; управление военной контрразведки Комитета (ст.2 Закона «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь») [7, ст.2]. Ответвлениями последних являются отделы в районах (городах), межрайонные отделы, а также отделы в воинских частях (формированиях) [7, ст.2].
Все названные выше органы на местном уровне осуществляют государственное управление потому, что в процессе его реализации решаются задачи (вопросы) не местного значения, а общегосударственного, но в пределах определенной территориальной единицы или на межтерриториальном уровне.
Внешнее, функциональное (надведомственное) управление является профильным, специальным. Это внеотраслевое управление по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении вопросов, имеющих значение, например, в сфере финансов, кредита, налогов и сборов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно-эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др. Содержание которого составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль. Не исключается осуществление рассматриваемого управления внутриструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах. Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохранения Республики Беларусь, безопасность дорожного движения - органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь [5, с.65].
Для одних государственных органов такого вида государственное управление является основным, а отраслевое (внутреннее) как бы вспомогательным, для других - оно выступает второстепенным. Хотя следует подчеркнуть, что внешнее государственное управление реализуется теперь всеми республиканскими и им подчиненными органами государственного управления.
Внутриорганизационное управление призвано обеспечивать целостность, единство отдельной организации, условия для успешного осуществления общего государственного управления или иных видов государственного управления, а также законодательной, судебной деятельности и прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни», организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной деятельности. например, министр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции в отношении администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность данного суда, созывает Пленум и организует работу Президиума Высшего Хозяйственного Суда, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, осуществляет общее руководство аппаратом Высшего Хозяйственного Суда [5, с.66]. Организация деятельности нижестоящих хозяйственных судов, а также согласование назначения на должности и освобождение от должностей работников аппарата нижестоящих судов, издание приказов по вопросам, которые относятся к его компетенции, не связанные с судопроизводством, являются внутренним управлением (ст.70 Кодекса Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей») [8, ст.70]. Председатель районного (городского) суда руководит работой аппарата суда, назначает на должности и освобождает от должности работников аппарата суда, организует работу по повышению квалификации судей и работников аппарата соответствующего суда, ведет личный прием граждан, организует работу суда по приему граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб (ст.32 Кодекса Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей») [8, ст.32]. Генеральный прокурор Республики Беларусь возглавляет систему органов прокуратуры, организует и направляет работу ее органов, осуществляет контроль за их деятельностью (ст.23 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь») [9, ст.23].
Как видно, в законодательстве рассматриваемый вид государственного управления нередко заменяется словом «руководство», в ряде случаев наравне с ним употребляется слово «организует» или называются другие управленческий действия (функции): контроль, прием и увольнение работников, распределение обязанностей, утверждение структуры и штатного расписания и т.п., иногда вместо «руководство» значится слово «управление». Такое разнообразие функций, осуществляемых управляющими по отношению к управляемым, свидетельствует о наличии значительных полномочий субъектов управления по отношению к объектам и объясняется необходимостью подчинения последних воле первых.
Следовательно, внутриорганизационное управление складывается из ряда функций. Наиболее важное место занимает руководство. Руководство - это часть управления, его отдельная функция. Оно, прежде всего выражается в организации работы непосредственно подчиненных, определении их задач, упорядочении отношений, даче указаний, советов, оказании помощи, напутствиях, контроле. В процессе руководства могут осуществляться и иные управленческие действия, причем некоторые из них вправе выступать в качестве отдельных самостоятельных функций. Такими функциями обычно являются организация, контроль.
Таким образом, внутриорганизационное управление - вид государственного управления, которое проявляется внутри государственного органа (учреждения), реализуется в целях придания ему внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять управление или другой вид государственной деятельности.
государственный управление исполнительный распорядительный
2. Содержание государственного управления
2.1 Принципы государственного управления
Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определенные требования (правила), имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т. е на признанные истины, считающиеся доказанными» [3, с.102]. Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.
В административно-правовой литературе нет единого подхода к трактовке принципов государственного управления и их классификации [3, с.102]. Нередко их называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти).
Существует два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.
К основным относятся те принципы, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления:
1) социальная направленность;
2) приоритетность человека, его прав и свобод;
3) законность;
4) гласность;
5) народность;
6) интернациональность;
7) сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;
8) ответственность;
9) профессионализм;
10) научность.
Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.
Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь [4, ст.2]. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту. Этот принцип закреплен и в статье 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» [10, ст.6]. В ней записано, что государственная служба основывается и на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации [10, ст.6].
Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства [4, ст.7]. Рассматриваемый принцип находит закрепление и в других статьях Конституции Республики Беларусь [4, ст. 1, 25-27, 29, 44, 52, 60, 79]. Конкретизируется этот принцип в нормативных актах, определяющий правовой статус тех или иных субъектов, призванных осуществлять государственное управление. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» четко закреплено, что Совет Министров республики осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления (исполнительной власти), о политической, экономической, культурной и международной жизни [4, ст.34].
Органы государственного управления, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.
Рассматриваемый принцип закреплен и в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (п.8 ст.5) и в других правовых документах.
В частности, в статье 5 Закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» записано, что деятельность органов внутренних дел является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации [11, ст.5]. Органы внутренних дел в пределах, определяемых Законом, информирует государственные органы, общественные объединения, трудовые коллективы, население и средства массовой информации о состоянии правопорядка и мерах по его укреплению (ст.6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь») [10, ст.6].
Принцип народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источников государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37-39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законодательстве [4, ст.3,4,13,37-39,]. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями [4, ст.13].
Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное участие граждан в управлении возможно при проведении референдумов, путем участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью других определенных законов способов (ст.37 Конституции) [4, ст.37]. Это положение получило развитие в статье 6 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и в других законодательных актах.
В некоторых же странах участие граждан в государственном управлении считается нежелательным. Так, во Франции администрация, управленческий аппарат «отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию выслушивать мнение или способствовать участию в управлении заинтересованных лиц».
Принцип интернациональности, т.е. равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 подчеркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами [4, ст.11].
В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции [4, ст.22]. Все граждане Республики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных органах. Здесь учитываются лишь способности профессионализм, профессиональная подготовка (ст.39 Конституции Республики Беларусь) [4, ст.39].
В статье 14 ТК этот принцип более детализирован. В ней записано, что дискриминация, т.е. ограничение в трудовых правах или получение каких-либо преимуществ в зависимости от пола, расы, национального происхождения, языка, религиозных или политических воззрений, участия или неучастия в профсоюзах или иных общественных объединениях, имущественного или служебного положения, запрещается [12, ст.14]. Подобный подход к решению рассматриваемого вопроса существует и в иных нормативных актах (ст. 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь») [10, ст.6].
Принцип сочетания централизации и децентрализации означает, что в государственном управлении наличествует централизация и децентрализация.
Централизация проявляется в осуществлении управления вышестоящими органами по отношению к нижестоящим, т. е. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации, учреждения, не только находящиеся в иерархическом, субординационном подчинении, но и так называемые «подвластные» субъекты, по отношению к которым может осуществляться не целая система управленческий функций, а одна, например «руководство» либо «контроль», или несколько из них. Последнее характерно для органов надведомственного характера, например Министерство финансов, Министерство труда и социальной защиты, Управление ГАИ МВД, органов санитарного надзора Министерства здравоохранения и т.п. Наличие централизации необходимо для придания управлению определенного единства, целостности. Итак, централизация - это осуществление государственного управления в первую очередь из центра: Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территорию республики и на все государственные организации (ст.ст.84, 106, 107 Конституции Республики Беларусь) [4, ст.84, 106, 107].
Децентрализация в государственном управлении - это передача полномочий из центра органам местного управления и самоуправления, которыми являются местные исполнительные комитеты, местные администрации, местные Советы депутатов. Местные Советы - областные, городские, районные, поселковые, сельские - не находятся в иерархическом подчинении центральных органов, исполнительные же комитеты и местные администрации входят в систему исполнительной власти, а следовательно, иерархически подчинены Президенту Республики Беларусь (местные администрации подчинены горисполкому), облисполкомы и Минский горисполком, кроме того, подчинены Совету Министров Республики Беларусь по вопросам его компетенции, исполкомы первичного и базового уровня подчинены вышестоящим исполкомам. Особенностью этих органов является то, что они предназначены для решения вопросов местного назначения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст.120 Конституции Республики Беларусь) [4, ст.120].
Конечно, децентрализация предполагает самостоятельное осуществление закрепленных полномочий без вмешательства со стороны вышестоящих органов и отсутствие иерархической подчиненности центру.
Рассмотренную выше децентрализацию следует назвать территориальной. Вероятно, существует и «ведомственная» децентрализация, которая проявляется в деятельности отделов и управлений, т.е. структурных подразделений местных исполкомов и администраций, а также в иных структурных подразделениях различных государственных организаций (например, администрация цеха какого-либо предприятия).
Децентрализация обладает демократическими качествами, так как она предполагает передачу части государственного управления (полномочий по управлению) на места, местный уровень.
Эффективность управления требует умелого сочетания централизации децентрализации.
Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под деконцентрацией понимается передача полномочий от центра его представителям на местном уровне. Последние не подчинены местным исполнительным и распорядительным органам и не призваны решать вопросы местного значения. Они действуют от имени органов, образовавших их, и подчинены им. Таких органов на местном уровне немало. К ним относятся органы железнодорожного и воздушного транспорта, военкоматы (обл- и райвоенкоматы), органы КГБ, Министерства по налогам и сборам, Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, таможни др.
Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного управления предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в статье 59 Конституции Республики Беларусь, где записано, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственный функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности [4, ст.59]. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности». Принцип закреплен также в Законе Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» (ст.34), Таможенном кодексе Республики Беларусь (ст.320), Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.6) и в других актах законодательства [13, с.109]. Например, в Таможенном кодексе записано, что за незаконные решения, неправомерные действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством [14, ст.320].
Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки. Последняя предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, но и знания науки управления. По общему признанию, подготовить в учебных заведениях управленца невозможно. Однако помочь ему познать то, что выработала наука управления и практика, можно. Для управленца преимущественно важным является обладание административными способностями. Поэтому очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одаренности, а потом профессиональной подготовки [2, ст.39]. Это положение имеет отношение к претендентам на любые должности в государственных органах. Особую значимость оно приобретает в сфере государственного управления. Между тем, в некоторых правовых актах предусматривается в качестве преимущественного требования наличие образования.
На профессионализм в деятельности государственного аппарата, в том числе и в управленческой сфере, обращается внимание в статье 2 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» [10, ст.2].
Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономичность, эффективность государственного управления, достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Она занимается вопросами наиболее рационального построения системы управления, выработки эффективных форм и методов управления, научной организации управленческого труда и целым рядом других вопросов, связанных с повышением результативности государственного управления. Наука способствует внедрению всего наиболее совершенного и прогрессивного в управление с целью создания оптимального функционирования и развития управленческой системы и достижения поставленных целей. Изучение государственного управления помогает обнаружить недостатки в управлении и подсказать пути их устранения. На научной основе должны строиться и иные виды государственной деятельности, ибо без науки не может быть прогресса, и не только в области государственного управления. Фактически наука присутствует на всех этапах управления, хотя бывают и субъективистские подходы, не проверенные на практике и не подтвержденные опытом.
К сожалению, принцип научности, один из важнейших принципов государственного управления, не нашел четкого конституционного закрепления. Между тем, всем известно, что, например, управленческая система, организационная структура каждого органа государственного управления, его штатная численность перечень должностей должны формироваться строго на научной основе.
Указанные принципы государственного управления являются и принципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться на каких-то особых принципах.
Основные принципы государственного управления оказывают влияние на специальные (организационно-технические) принципы. Последние подчиняются основным принципам.
Специальные принципы подразделяются на два вида: принципы построения системы управления и принципы деятельности аппарата управления.
К первому виду принципов относятся:
1) отраслевой, линейный;
2) функциональный;
3) территориальный;
Принципами деятельности аппарата управления являются:
1) разделение труда и его нормирование;
2) авторитет и власть;
3) дисциплина;
4) единство руководства;
5) единство распорядительства;
6) подчинение личного интереса общему;
7) вознаграждение труда;
8) сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;
9) единение персонала;
10) порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте - речь идет о гармонии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы);
11) иерархия.
Отсюда вытекает вывод того, что принципы государственного управления пронизывают всю управленческую деятельность и в основном государственное управление основывается на своих же принципах.
2.2. Функции государственного управления
Государственное управление многофункционально. Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.
Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «…является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта». Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления. Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.
В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления. Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.
Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:
1) прогнозирование;
2) планирование;
3) организация;
4) регулирование;
5) руководство;
6) координацию;
7) контроль;
8) учет.
Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г. И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности наступления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве [15, с.44]. Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач».
В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально- экономического развития Республики Беларусь» определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие как система научно аргументированных представлений (предположений) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер по обеспечению их достижения [15, с.46].
Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:
1) национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;
2) основные направления социально-экономического развития на 10 лет.
Среднесрочные перспективы - это программа развития на 5 лет.
Краткосрочный период - это годовой прогноз социально-экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно-территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.
Функция прогнозирования закреплена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления [15, с.46].
Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)».
Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.
Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки.
Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет республики, который разрабатывается Советом
Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.
Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизация органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе, говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива, подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления: все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107) [4, ст.84, 107], закона «О Совете Министров Республики Беларусь» (ст.ст. 4, 13, 14) [2, ст.4, 13, 14], «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11) [15, с.48].
Термин «организация» часто употребляется в качестве одного из признаков государственного управления, в функциональном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Организация как общая функция государственного управления представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.
Регулирование - это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые полагают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений.
Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст.85 Конституции Республики Беларусь) [4, ст.85], Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст.4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь») [2, ст.4, 14, 15], республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12,13 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь») [2, ст.12, 13], органы местного управления и самоуправления др.
Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000г. №18 утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении [15, с.52].
Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением. Отдельные ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления.
Названную функцию осуществляют все органы государственного управления и должностные лица.
Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем присутствуют не властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции. Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет общее и методическое руководство адвокатурой. Министерство финансов осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь.
Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи.
Координация осуществляется в отношении как подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления (первое направление - ст.12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (второе направление - ст.4 указанного Закона). Местные исполнительные и распорядительные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (ст.9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления) [15, с.51]. Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации. Координация возможна и по вертикали - так называемая «субординационная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов (подп.3.4.Положения о Министерстве образования Республики Беларусь) [15, с.51]. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (п.4.28 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь) [15, с.51].
Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство культуры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества путем использования своих прав, экономических стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (подп.4.5,5.8,5.20 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь) [5, с.52].
· Координация может проводиться и специально созданными органами. Вероятно, такую координацию следует рассматривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим Указом образовал специальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать деятельность органов и иных организаций, уполномоченных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и иных предприятий [15, с.54].
· Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданными) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.
· По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.
· Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования, Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета. В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля.
· С контролем тесно связана функция учета.
· Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных, денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.
· Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни республики (Положение о Министерстве статистики и анализа).
· Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.
· Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при и конкретном воплощении.
· Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национально-культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др., Министерство о информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздании, полиграфии и книгораспространения. Основные функции таможенных органов определены в статье 313 Таможенного кодекса Республики Беларусь [14, ст.313].
· Общие функции не закрепляются в одном каком-то нормативно-правовом акте. Они, как и специальные функции, отображают отличительные признаки каждого органа или системы, отрасли. В первую очередь по специфике функций обособляются органы, отрасли и т.д.
· 2.3 Формы и методы государственного управления
· · По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действий, содержания управления. Форма - это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне.
· В науке административного права различают правовые и неправовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.
· Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые - не обладают подобных качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно-властных полномочий, неправовые - не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществление с их помощью управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.
· Итак, в правовых формах выражаются управленческие действия, влекущие соответствующие юридические последствия.
· Подобные последствия влекут правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) и административные договоры.
· Акты - это формы выражения, закрепления волеизъявления субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание - это процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибутами. Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти.
· Вторым видом правовой формы государственного управления считаются административные договоры.
· Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», не могут быть одним из видов правовых форм.
· К рассматриваемым действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, представление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.
· Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму правового акта. Например, осуществление регистрации граждан, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.
· Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий - это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результатам контроля такие последствия могут возникнуть, но только после издания соответствующего правового акта.
· Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полномочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов. Без издания правового акта, заключения договора невозможно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.
· Таким образом, форма управленческой деятельности может быть призвана правовой только в том случае, когда действия:
· - совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);
· - являются управленческими;
· - имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;
· - влекут или имеют юридические последствия.
· Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте или административном договоре.
· Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам:
· - организационной;
· - материально-технической.
· В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.
· В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учетно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.
· В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными, выделяются следующие формы управления:
· 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
· 2) административные акты;
· 3) публично-правовые договоры;
· 4) простое административное действие;
· 5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий).
· При этом анализируются многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления.
· Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других органов государственного управления [12, с.108]. Это акты, определяющие правовой статус органов управления, - положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.
· Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее - организационная и материально-техническая. Например, в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие вопросы, касающиеся таких актов: нормотворческой техники, процесса, действия и их реализации [13, с.109]. К подобным актам следует отнести Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь и др. [13, с.109]
· В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).
· Правовая форма является основной в деле реализации исполнительной власти. Организационная и материально-техническая формы не связаны с властью, с возможностью принуждения.
· Государственное управление осуществляется с помощью методов. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это - возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.
· Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов выражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения, другие - в индивидуальных предписаниях.
· Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.
· Методы многочисленны и разнообразны. Различают:
· - экономические;
· - административные;
· - социально-психологические методы.
· Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов применительно к любой деятельности - убеждения и принуждения.
· Экономические методы - этот комплекс материальных средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.
· Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств.
· Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.
· Интересным и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов:
· «а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;
· б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранение выявленных нарушений законности);
· в) утверждение конкретных (адресных) заданий;
· г)назначение или освобождение от должности;
· д) запрещение определенных действий;
· е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;
· ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);
· з) регистрация определенных действий;
· и) установление стандартов, квот и т.п.;
· к) ограничение определенных действий;
· л) проведение контроля и надзора;
· м) осуществление внесудебной юрисдикции;
· н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;
· о) применение мер административного принуждения;
· п) материальное и моральное поощрение;
· р) применение материальных санкций;
· с) оформление государственных заказов;
· т) распоряжение объектами государственной собственности;
· у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц;
· ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.».
· Социально-психологические методы (методы морального воздействия) - это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия - от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные виды получают правовое закрепление.
· Государственное управление базируется на нормах права. однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.
· Усмотрение в сфере управления - это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решений, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.
· Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.
· Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным повседневным характером.
· Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективными, так и субъективными обстоятельствами.
· В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.
· Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем, именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью.
· Усмотрение в сфере государственного управления присущи определенные черты:
· - усмотрение - это дискреционное право, право действовать самостоятельно;
· - усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;
· - управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;
· - решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;
· - управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;
· - усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;
· - усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.
· Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных сферах государственного управления: экономической, социально-культурной, безопасности и правопорядка, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.
· Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной». между тем, и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.
· Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст.424), бездействие должностного лица (ст.425), служебную халатность (ст.428) [16, ст.424, 425, 428]. За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность за подобные нарушения.
· Дискреционные полномочия предоставляет законодатель, т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.
· Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак положен в основу наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения законодателя. Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других - употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискреционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе» [4, ст.84]. В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» значительная часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой - предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий [2, ст.8]. Некоторые же термины, такие, например, как «осуществляет меры» (ст.ст.5-7) [4, ст.5-7], неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.
· В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.ст.20,21) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав - по усмотрению [10, ст.20,21]. Аналогичным образом решается вопрос и в отношении различных органов, должностных лиц с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».
· Для реализации усмотрения в государственном управлении необходимы воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.
· По характеру государственного управления выделяют общие методы и специальные. Общие методы применяются любыми органами государственного управления при реализации полномочий. Специальные методы применяются либо конкретным органом государственного управления, либо при реализации одной или нескольких государственных функций.
· Формы государственного управления выражают содержание управленческой деятельности, они конкретно отражают, как выполняется та или иная функция, как разрешается конкретная задача, стоящая перед данным государственным органом.

· · Эффективность государственного управления зависит от многообразия и умелого сочетания различных форм государственного управления.

9. Понятие стратегии в правоохранительной сфере. Стратегическое управление как способ совершенствования правоохранительных органов.

Стратегия в правоохранительной деятельности — это одновременно перспектива развития и модель реагирования системы социальных субъектов на изменение внешней среды, в рамках которой она действует. Стратегия проявляется в структуре правоохранительной системы и ее подразделений, системе ценностей, в особенностях мотивации и контроля.

Объектами стратегического управления правоохранительной сферой являются люди, их отношения, поведение, система правонарушений и преступности, явления и процессы, связанные с ними, а также органы и подразделения правоохранительных субъектов. Субъектами — федеральные и региональные органы государственной власти и управления, обслуживающие правоохранительную сферу, другие социальные структуры и институты.

Стратегии, разрабатываемые в правоохранительной сфере, реализуются на разных уровнях и различны по своей направленности. Стратегии бывают федеральными, региональными, городскими, специальными (антитеррористические и т.п.), функциональными (кадровые, финансовые) и Т.д.

Если управление правоохранительной сферой может быть представлено как управление функционированием либо как управление развитием, то стратегическое управление в основном и главном представляет собой управление развитием, т.е. будущим состоянием социальной безопасности личности, общества, государства от правонарушений и преступности в материальной и духовной сферах жизнедеятельности.

Стратегическое управление в правоохранительной сфере можно определить как управленческую деятельность, которая характеризуется процессом достижения правоохранительными и другими субъектами долговременных целей по обеспечению социальной безопасности личности, общества, государства в экономической, политической, социально-бытовой и духовно-культурной областях жизнедеятельности посредством оптимального распределения ресурсов, которые позволяют результативно действовать всей правоохранительной системе и ее отдельным организациям в борьбе с правонарушениями и преступностью.

Стратегическое управление обладает двумя свойствами, придающими ему стратегический характер.

Во-первых, предвидение в долгосрочном плане характера развития социальных явлений и процессов, предопределяющих угрозы социальной безопасности в различных сферах жизнедеятельности людей (экономической, политической, социально- бытовой, духовно-культурной).

Во-вторых, конструктивное воздействие на эти явления и процессы в перспективном плане с учетом нейтрализации или устранения отдаленных последствий, вызывающих угрозы социальной безопасности.

Специфика стратегического управления определяется, прежде всего, тем, что на передний план выдвигается проблема развития правоохранительной системы и ее эффективности в обеспечении безопасности. Это развитие протекает неравномерно, с различными «перегибами», в условиях непрерывно меняющейся среды, что требует от субъектов управляющей системы компетентности, энтузиазма и инициативы, умения формулировать проблемы и ставить адекватные им цели, организовывать дело борьбы с преступностью и правонарушениями в соответствии с поставленными целями, гибко и адаптивно.

Поэтому стратегическое управление не терпит рутинных процедур и конкретных указаний, для него характерно сочетание интуиции и искусства.

К основным принципам стратегического управления в правоохранительной сфере относятся:

1) строгая ориентация на миссию правоохранительной системы в целом и на миссии ее подсистем;

2) глубокий анализ внешней и внутренней среды функционирования правоохранительной системы, распознавание тенденций в социальных явлениях и процессах, способных вызывать угрозы социальной безопасности обществу, социальным группам, личности. В результате этого осуществляется выбор приоритетов как основы выработки стратегии;

3) комплексность, предполагающая, что социальное пространство едино как для правоохранительной системы, так и для системно-структурного образования, каким является преступность.

4) Стратегическое управление ориентируется на поиск новых возможностей в борьбе с правонарушениями и преступностью в обществе, обеспечение эффективной социальной безопасности. В его рамках текущие действия правоохранительной системы направляются к грядущим изменениям, в связи с чем конкретизируются и реализуются стратегии нацеленные на осуществление инноваций и развитие потенциала правоохранительной системы. Другими словами, речь идет о действиях управляющих субъектов в настоящем, предопределяющих будущее, а не о действиях в будущем. Помимо этого при осуществлении стратегического управления субъекты должны определять способы реакции системы на текущие изменения во внешней и внутренней среде, т.е. в общественных отношениях, социальных процессах и явлениях, обусловливающих возможности появления рисков, вызовов и угроз социальной безопасности. При этом стратегическое управление опирается на прогноз ситуации, в условиях которой предполагается развитие всей правоохранительной системы в социальном пространстве, сформулированную адекватную стратегию, обеспечивающую ее эффективность в перспективе, а также на кадровый потенциал как ценнейший капитал правоохранительных органов, информационно-аналитические системы и структурные преобразования.

10. Системная характеристика стратегического управления правоохранительной сферой.

Основной закон правоохранительной сферы, отраженный в устройстве всякого общества, — дуализм, двойственность, выражающаяся в противостоянии двух систем — общества, его правоохранительной системы, с одной стороны, и преступности — с другой. Правоохранительная сфера — системное образование. С позиции системного подхода представляет собой структуру, состоящую из следующих элементов:

• законодательной подсистемы (административное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное право и т.д.);

• подсистемы охранительных правоотношений в политической, экономической, социально-бытовой, духовно-культурной и иных сферах, сформированных законодательством;

• правоприменительной подсистемы, состоящей из правоохранительных структур, обеспечивающих безопасность общества от правонарушений и преступности;

• подсистемы правонарушений и преступности.

При таком подходе системообразующим ядром правоохранителей сферы является законодательство, формирующее в обществе охранительные правоотношения и вызывающее необходимость создания правоприменительных структур для обеспечения социальной безопасности личности, общества, государства в материальной и духовной сферах.

В изучаемой системе подсистема правонарушений и преступности рассматривается как противоборствующая, «конкурирующая» с двумя другими — законодательной и правоприменительной.

Системный подход к стратегическому управлению правоохранительной сферой предполагает ее рассмотрение одновременно и как структуры, и как процесса. Стратегическое управление — это, прежде всего, структурно организованное образование, которое отражает строение системы, характеризуется составом и соподчиненностью субъектов, их взаимодействием, единством элементов, объединенных в достаточное число органов и подразделений.

Состав правоохранительных субъектов, способы их взаимосвязи и действия в системе должны гарантировать ее целенаправленную жизнедеятельность. Каждый компонент правоохранительной системы (прокуратура, МВД, ФСБ, служба финансового мониторинга и т.д.) представляет собой структурообразующую часть, отличающуюся самостоятельностью и специфическими свойствами, выполняет приданные ей функции, обладает своими особенностями, местом и назначением. В правоохранительной сфере, что очень важно, не должно быть повторяющихся компонентов. Но при этом он может обладать не одним, а множеством свойств, что позволяет ему взаимодействовать одновременно с несколькими системами. Структура правоохранительного субъекта строится таким образом, чтобы она соответствовала его предназначению (миссии).

Другая характерная особенность стратегического управления в правоохранительной сфере — процесс функционирования, его процессуально-функциональное проявление. Данный процесс осуществляет взаимосвязь правоохранительных субъектов между собой и с таким явлением, как преступность, и тем самым обеспечивает целенаправленную деятельность правоохранительной системы.

В состав механизма стратегического управления в правоохранительной сфере должны включаться только те элементы, которые представлены в материальной форме или как способы действий и которые обеспечивают непосредственную разработку стратегических решений и их реализацию. К ним относятся:

• правоохранительные субъекты, их органы;

• кадровый потенциал (ресурс) — управленцы всех уровней и непосредственные исполнители, реализующие стратегические решения;

• информационные потоки внутри и вне структур;

• техника управления (уставы, положения, инструкции, наставления и т.д.);

• методы управления (убеждение, принуждение, стимулирование).

11. Основные условия стратегического управления правоохранительной сфере.

Наука стратегического управления находится на этапе стремительного развития и в теоретическом плане базируется на самостоятельной отрасли науки – социологии управления. Стратегическое управление в правоохранительной сфере относится к практике управления социальными отношениями, процессами, явлениями и подсистемой социального управления. Стратегическое управление в правоохранительной сфере возможно при соблюдении определенных условий, которые одновременно являются компонентами системы стратегического управления.

1) Первый компонент – организационный. Эффективный управленческий процесс невозможен без организации. В литературе понятие "организация" рассматривается в различных аспектах. Во-первых, как планомерный выбор средств решения некоторого задания или как средство достижения целей, создающее рамки правил.

Второй аспект рассматривает организацию как структуру, которая разрабатывает правила, организует и ориентирует взаимодействие людей на достижение целей.

Третий – как процесс принятия и реализации управленческого решения.

Очевидно, что для выполнения своей функции организация должна соединить в себе все три компонента. Основным показателем эффективной организации стратегического управления в правоохранительной сфере выступает реакция системы на изменения, происходящие в состоянии, уровне и структуре преступности. Для лучшего восприятия и осмысления организационного процесса стратегического управления в правоохранительной сфере его можно дифференцировать на несколько этапов:

1. Построение организационной структуры

2. Установление соподчиненности и взаимосвязей.

3. Обеспечение взаимоотношений (распорядительство) посредством приказов, распоряжений, устных указаний.

2) Компонент, обуславливающий возможность стратегического управления в правоохранительной сфере – стратегический анализ правоохранительной сферы как среды управления.

Поскольку правоохранительная сфера находится в тесном взаимодействии с другими сферами деятельности общества, то очевидно, что объектом стратегического анализа является внутренняя и внешняя среда, так как для осмысления предназначения правоохранительного субъекта и его развития необходимо общее видение среды функционирования.

Под внешней средой понимается система внешних субъектов и социальных факторов, оказывающих влияние на положение правоохранительной системы, ее перспективы, на результаты ее деятельности по обеспечению социальной безопасности. Выделяются экономические (макроэкономические и микроэкономические), политические, демографические, социальные, научно-технические, культурные, направления развития преступной среды, развитие информационных технологий и появление в связи с этим новых возможностей у преступной среды и т.д.

Стратегический анализ включает в себя стратегическое планирование, задачей которого является определение параметров социальной среды, а соответственно и параметров правоохранительной сферы, обеспечивающих выполнение возложенных на нее функций по обеспечению социальной безопасности, в соответствии с изменившейся окружающей средой. Из сказанного следует, что правоохранительной сфере требуются специалисты, которые могли бы провести такой анализ и создать модель. А для этого требуются системные аналитики, квалифицированные IT-специалисты и профессионалы в области правоохранительной деятельности, социологии, криминологии, политэкономии, демографии. Только их совместная деятельность позволит решит поставленную задачу.

Главная цель стратегического анализа – выявление в каждом исследуемом процессе наиболее устойчивых закономерностей и тенденций, способных играть определяющую роль в будущем процессе обеспечения социальной безопасности и прогнозирование на этой основе показателей эффективности деятельности правоохранительных субъектов. Для того, чтобы определить эти показатели и смоделировать состояние правоохранительной системы необходимо оценить все типы возможностей и угроз, с которыми она может столкнуться.

3) Мотивация. Под мотивацией в стратегическом управлении понимается процесс побуждения социальных субъектов к деятельности по достижению стратегических целей в борьбе с преступностью и по обеспечению социальной безопасности в материальной и духовной сферах жизнедеятельности общества.

Искусство управленца наглядно проявляется в умении стимулировать участие сотрудников в разработке и принятии стратегических решений, что в значительной мере способствует повышению интеллектуального потенциала правоохранительной системы и одновременно удовлетворяет глубокую потребность личности в самовыражении и признании результатов своего труда.

12. Стадии стратегического управления в правоохранительной сфере

1. Целеполагание. В стратегическом управлении в правоохранительной сфере важное место занимает процесс целеполагания, состоящий из формирования миссии и стратегических целей системы правоохранительных субъектов.

2. Формулирование миссии правоохранительных субъектов . Сформулированная миссия правоохранительных субъектов:

• во-первых, называет причину существования системы и потребность в ней общества — обеспечение социальной безопасности путем воздействия охранительных правовых норм на установленные правоотношения, определяет внутреннее начало правоохранительного субъекта;

• во-вторых, позволяет осознать социальную ценность структуры, обозначает потребителей системы — личность, общество, государство;

• в-третьих, объявляет основную философию и основной принцип деятельности правоохранительных субъектов — приоритет законности в деятельности системы;

• в-четвертых, позволяет оценить творческий потенциал правоохранительного субъекта, способность достигать ее сотрудниками невозможного, а также учитывать перспективы осуществления сформулированной миссии.

3. Формирование целей в правоохранительной сфере. Система целей в правоохранительной сфере имеет соответствующую направленность, определяет развитие качественного состояния социальной безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и ведомственном уровнях. Является базой для выбора критериев оценки деятельности правоохранительных субъектов, а также их оценочных показателей.

• Правоохранительная сфера заключает в себе сложную систему стратегического управления, имеет разветвленную, иерархическую цепь целей, которая, как было отмечено выше, должна представляться в виде «дерева целей», поскольку:

• а) цели более высокого уровня всегда имеют больший масштаб и реализуются за относительно длительный период времени;

• б) цели более низкого уровня являются средством достижения целей более высокого уровня.

В частности, краткосрочные цели выводятся из долгосрочных, конкретизируют и детализируют первые, устанавливают определенные этапы процесса достижения стратегических целей. Этому предшествует системный анализ ситуации внутри правоохранительной структуры и внешней среды. После формирования целей и укладывания в «дерево целей» также проводится детальный анализ ситуации внутри правоохранительного субъекта и окружающей среды. То есть соблюдается принцип обратной связи между последовательными стадиями стратегического управления в правоохранительной сфере, обеспечивающий необходимый уровень безопасности личности, общества, государства во всех областях жизнедеятельности.

4. Прогнозирование как метод стратегического управления в правоохранительной сфере.

Прогнозирование предполагает обязательный учет принципа обратной связи, выражающийся в следующем:

а) прогнозируется развертывание ситуации в социальной среде в зависимости от того или иного варианта поведения правоохранительного субъекта (организации, системы) с составлением нескольких сценариев;

б) прогнозируются последствия различных реакций правоохранительной структуры на возможные варианты изменений в социальной среде также с составлением соответствующих сценариев.

Чтобы сохранять свою значимость в условиях непредвиденно меняющихся ситуаций, прогноз должен своевременно корректироваться, что требует проведения необходимой корректировки показателей и мероприятий стратегического плана и целевых программ. В целях своевременного корректирования стратегических прогнозов, планов и программ, обеспечивающих реализацию мероприятий по обеспечению социальной безопасности, правоохранительным субъектам необходимо располагать соответствующими подразделениями по контролю и мониторингу развертывания ситуации внутри структуры и в окружающей среде. При этом не следует смешивать коррекцию стратегических ориентиров и показателей, характеризующих уровень социальной безопасности, с корректировкой текущих программ или плановых заданий, реализующих тактические и оперативные задачи по борьбе с правонарушениями и преступностью. Этот вид коррекции опирается не столько на прогноз, сколько на мониторинг (наблюдение) текущего развертывания ситуации.

Таким образом, прогнозирование будущего состояния социальной безопасности в различных сферах жизнедеятельности приобретает все большее значение для общества и государства. Современный уровень социальных исследований в правоохранительной сфере позволяет получить достаточно вероятное знание о будущем качестве преступности, ее отдельных видах и их влиянии на уровень внутренней безопасности страны. Прогнозирование будущего социальной безопасности представляет собой междисциплинарное комплексное изучение перспектив борьбы с преступностью и обеспечения безопасности личности, общества, государства, которое может дать реальный результат лишь при объединении гуманитарного, естественно-научного и научно-технического знания.

5. Активизация факторов развития, их оптимальное комбинирование в правоохранительной сфере (социальное проектирование)

В процессе комбинирования факторов развития следует учитывать и использовать ряд ограничений и условий. Ограничения могут быть связаны с соблюдением законодательных норм. В частности, уголовно-процессуальный закон запрещает в процессе расследования уголовных преступлений использовать психологическое и физическое давление на участников уголовного процесса. К условиям, которые необходимо соблюдать при комбинировании факторов развития в правоохранительной сфере, относятся:

• бескомпромиссное соблюдение законности при обеспечении правоохранительными субъектами социальной безопасности и правопорядка;

• осуществление профилактики чрезвычайных ситуаций, других вызовов и угроз, локализация или нейтрализация их отрицательных последствий.

В правоохранительной сфере результативность деятельности субъектов не сводится к экономическому эффекту. Главным является социальный результат. Так и затраты измеряются не только с экономической точки зрения, но и с социальной позиции. Социальная и социально-экономическая эффективность системы правоохранительных субъектов не могут быть полно измерены в деньгах или материальной форме.

6. Планирование и программирование в системе стратегического управления в правоохранительной сфере

В процессе стратегического планирования определяются не только перспективы развития правоохранительной системы, но и возможности преодоления негативных тенденций и процессов, влияющих на будущее состояние безопасности общества, как в целом в стране, так и отдельных ее регионах. Предвосхищая возможные негативные изменения качественного состояния преступности и правопорядка, планирование выступает эффективным инструментом, способствующим сокращению неопределенности в состоянии социальной безопасности, обеспечивает соответствующую реакцию на возникающие риски, вызовы и угрозы.

Основными задачами стратегического планирования в правоохранительной сфере являются обеспечение долгосрочной и стабильно устойчивой, эффективной деятельности правоохранительных субъектов в непрерывно меняющихся условиях внешней среды, а также развитие и совершенствование информационно-аналитической функции в процессе разработки и реализации планов.

Кроме того, к задачам стратегического планирования относятся:

• установление негативных тенденций, выявление вызовов и угроз социальной безопасности, выработка мер адекватного противодействия;

• формирование и осуществление социальной политики в правоохранительной сфере;

• разработка правоохранительных стратегий субъектов обеспечивающих социальную безопасность;

• формирование или уточнение исходных данных и разработка критериев и показателей социальной безопасности, их пороговых значений и индикаторов;

• совершенствование механизма взаимодействия и координации правоохранительных субъектов в их деятельности по обеспечению безопасности;

• осуществление мер информационной и информационно- аналитической поддержки стратегического планирования;

• системное накопление и воспроизводство знаний, подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров в области стратегического планирования, осуществляемого в правоохранительной сфере;

• оценка степени соответствия планируемых на федеральном, межрегиональном, региональном и отраслевом уровне программно-целевых мероприятий обеспечения социальной безопасности общества;

осуществление комплексного наблюдения (мониторинга) состояния социальной безопасности в стране и субъектах Российской Федерации, включая совершенствование системы информационно-статистического наблюдения за показателями социальной безопасности общества.

По содержанию программирование в правоохранительной сфере включает:

• постановку управленческих задач исходя из стратегических целей правоохранительных субъектов, их развития и реальных тенденций, складывающихся вокруг будущего обеспечения социальной безопасности;

• разукрупнение задач по блокам на составные части (подзадачи);

• установление и устранение противоречивости подзадач, их взаимная увязка;

• установление приоритетов в блоках подзадач и выделение ведущего звена;

• определение условий и ограничений в процессе решения всего комплекса задач;

• выбор оптимального варианта решения;

• формирование организационного механизма и критериев оценки ожидаемых результатов (последствий) от практического воплощения выбранного варианта действий.

По форме программирование представляет собой совокупность целевых ориентиров, экономических расчетов, заданий, прогнозов ожидаемых результатов. Это обоснование, принятие и реализация целевых управленческих решений и, прежде всего, целевых комплексных программ по обеспечению того или иного сегмента социальной безопасности.

7. Реализация стратегии управления в правоохранительной сфере

Под реализацией правоохранительных стратегий понимается комплекс управленческих действий по их достижению. Управленческий процесс состоит из последовательного выполнения пунктов стратегических планов и программ по обеспечению социальной безопасности, распределения обязанностей, зон ответственности, мер стимулирования, необходимой координации усилий правоохранительных и других социальных субъектов, мониторинга и контроля. Реализация стратегий подкрепляется соответствующими кадровыми, организационными, финансовыми, материально-техническими, информационными и иными ресурсами.

в качестве основных тенденций развития организационных структур правоохранительных субъектов выступают следующие.

Во-первых, тенденция к сокращению числа иерархических уровней управления, преобразование организационных структур из жестко пирамидальных в плоские, со значительным уменьшением числа уровней управления и начальников между высшим руководством и непосредственными исполнителями.

Во-вторых, расширение самостоятельности и соответственно повышение ответственности территориальных органов, подчиненных правоохранительным структурам.

Третьим направлением развития правоохранительных структур является потребность в создании подразделений, отвечающих за повышение творческой и качественной отдачи личного состава в правоохранительной деятельности, а также в повышении отдачи научных подразделений функционирующих в правоохранительной системе.

8. Стратегический контроль

Завершающим этапом цикла стратегического управления в правоохранительной сфере является контроль и оценка достижения социальных целей по обеспечению безопасности личности, общества, государства в различных сферах жизнедеятельности людей.

Основные задачи контроля в стратегическом управлении в правоохранительной сфере можно свести к нескольким главным положениям.

Во-первых, определению объекта контроля и его состоянию.

Во-вторых, определению основных причин отклонения в деятельности правоохранительной системы.

В-третьих, осуществлению корректирующих действий в стратегическом управлении правоохранительной сферой.

13. Ресурсное обеспечение стратегического управления в правоохранительной сфере.

Под ресурсами (от фр. resources) как правило, понимаются средства, запасы, возможности, источники чего-либо'. Применительно к управлению вообще и стратегическому управлению в частности проблема ресурсного обеспечения приобретает принципиальное значение. Так, любая стратегия, включающая в себя систему крупномасштабных мероприятий по достижению конкретных (обычно долгосрочных) целей, подразумевает:

• выделение ресурсов под стратегические цели;

• организацию центров обеспечения стратегий;

• стимулирование исполнителей (органы и организации) на достижение стратегических целей.

К числу основных ресурсов стратегического управления в правоохранительной сфере относятся:

1) информационные;

2) трудовые (кадровые);

3) материально-технические;

4) финансовые.

Процесс потребления (движения) ресурсов содержит следующие операции:

1) формирование;

2) использование;

3) восстановление;

4) утилизация и списание.

К основным формам обеспечения ресурсами в правоохранительной сфере относятся следующие:

1) собственная разработка и подготовка ресурсной базы (технологической, информационной, кадровой);

2) поступления в правоохранительную сферу по линии производственных связей;

3) договоры с государственными и коммерческими организациями-поставщиками;

4) финансовые поступления из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Информационное обеспечение стратегического управления

Важнейшим ресурсом, необходимым для реализации стратегического управления в целом, и в правоохранительной сфере в частности, является информация.

По мнению различных специалистов, информация является одним из основных ресурсов роста эффективности деятельности правоохранительных органов, поскольку именно она позволяет:

• устанавливать стратегические цели и задачи и использовать открывающиеся возможности в правоохранительной сфере;

• принимать обоснованные и своевременные управленческие решения;

• координировать действия разрозненных подразделений, направляя их усилия на достижение общих поставленных целей в правоохранительной сфере.

В соответствии с этим в правоохранительных органах организуется и систематически ведется работа в следующих основных направлениях:

• выявление проблем в правоохранительной сфере и определение информационных потребностей;

• отбор источников информации;

• сбор информации;

• обработка информации и оценка ее полноты и значимости;

• анализ информации и выявление тенденций в избранных сферах;

• разработка прогнозов и альтернатив поведения органа внутренних дел;

• оценка альтернатив различных действий, выбор стратегии и принятие управляющих решений для реализации стратегических планов правоохранительных органов.

Следовательно, под информационным обеспечением управления в правоохранительной сфере можно понимать процесс, направленный на выявление и получение сведений о противоречиях и проблемах (очевидного и вероятностного характера) в правоохранительной подсистеме страны (региона); сбор количественной и качественной информации о них; анализ устойчивых тенденций и связей между условиями и событиями в развитии криминогенной обстановки; вынесение заключения о сущности и причинах правоохранительных проблем (в том числе в организации правоохранительной деятельности); осуществление прогнозных разработок, что в своей совокупности создает необходимую основу для выработки управленческих решений (стратегических, оперативных, тактических, плановых, организационных, контролирующих, регулирующих, учетных, аналитических и др.), т.е. действий аппаратов управления и их должностных лиц по выбору оптимальных альтернатив (вариантов) решения правоохранительных проблем.

Кадровое обеспечение стратегического управления в правоохранительной сфере

Важной задачей стратегического управления в правоохранительной сфере является создание гибкой системы профессиональной социализации, ориентированной на формирование у руководящих кадров правоохранительных органов необходимых качеств, свойств, навыков, умений в управлении, которые должны быть востребованы в конкретной обстановке и позволяют им адекватно и оперативно реагировать на релевантные внутренние и внешние импульсы, возникающие в сфере их профессиональной деятельности.

Основная задача планирования человеческих ресурсов заключается в том, чтобы избежать или минимизировать возможные диспропорции, связанные либо с нехваткой в нужное время компетентных сотрудников и руководителей, либо с их избытком, когда количество сотрудников превышает реальные потребности и влечет сокращение штатов.

Целью планирования сотрудников является предсказание будущих потребностей в кадрах и создание основы для выработки адекватной стратегии управления человеческими ресурсами в правоохранительных органах (разработка новых методов отбора и тестирования, изменение перечня специальностей, создание долгосрочных программ переподготовки и обучения и т.п.).

Роль и значение планирования человеческих ресурсов в государственных организациях (включая правоохранительные органы) намного выше, чем в частных. Это объясняется главным образом высокой степенью жесткости кадровой структуры, а следовательно, ее меньшей гибкостью, неспособностью к быстрой адаптации к изменяющимся условиям, оперативному реагированию на возникающие потребности в кадрах нового уровня и качества.

14. Национальные интересы в правоохранительной сфере и источники угроз социальной безопасности (анализ внешней и внутренней среды)

В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности.

Основные внешние показатели. Развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий.

Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции.

Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз.

В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. Формируется тенденция к поиску решения имеющихся проблем и урегулированию кризисных ситуаций на региональной основе без участия нерегиональных сил.

На обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать вероятные рецидивы односторонних силовых подходов в международных отношениях, противоречия между основными участниками мировой политики, угроза распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, а также совершенствование форм противоправной деятельности в кибернетической и биологической областях, в сфере высоких технологий. Усилится глобальное информационное противоборство, возрастут угрозы стабильности индустриальных и развивающихся стран мира, их социально-экономическому развитию и демократическим институтам. Получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма. Обострятся мировая демографическая ситуация и проблемы окружающей природной среды, возрастут угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности. Вероятно распространение эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами. Более ощутимым станет дефицит пресной воды.

Основные внутренние угрозы. Основными источниками угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ; экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией.

Концепция национальной безопасности России выделяет группу интересов, затрагивающих вопросы борьбы с преступностью и правонарушениями. Они конкретизируются через необходимость сохранения стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, обеспечения гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка, а также устранения причин и условий преступности, в том числе способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.

15. Приоритеты, стратегические цели и задачи правоохранительной системы.

Одна из главных стратегических целей государства наряду с экономическим и социальным развитием — осуществление работы по декриминализации общественных отношений.

Обществу необходимо пройти этап нравственного очищения, «спасти от себя самого себя». При этом духовная криминализация общества, социальных групп и личности не может быть просто заблокирована или устранена только уголовно- и административно-правовыми средствами. Декриминализация должна осуществляться с помощью механизма замещения криминогенных ценностей просоциальными или, как минимум, непреступными социальными потребностями, моральными ценностями, интересами, мотивационными установками. Одновременно с реализацией политических, экономических, социально-педагогических, духовно-культурных и иных мер, осуществляемых в этом направлении, должны быть разработаны государственная правоохранительная стратегия и стратегии субъектов, входящих в правоохранительную систему.

Главным субъектом правоохранительной стратегии является государство в лице законодательной и исполнительной властей. Именно данный субъект в соответствии с законами, принципами и правилами, познаваемыми наукой и практикой, формирует стратегию и выстраивает систему стратегического управления правоохранительной сферой.

Стратегические цели являются мысленным предвосхищением результатов деятельности правоохранительной системы, направляющей и регулирующей мотивацией ее персонала. Представляют собой не что иное, как субъективное отражение состояния социальной безопасности общества и защищенность населения от правонарушений в материальной и духовной сферах жизнедеятельности. Формулирование целей является одной из главных задач стратегического управления правоохранительными субъектами, отражающими идеальное или желаемое в будущем их состояние. При этом следует подчеркнуть два момента.

Во-первых, на формулировку правоохранительных целей наиболее существенное влияние оказывают потребности и интересы современного российского общества, ориентированные на решение перспективных, масштабных проблем, качественно меняющих жизнь и лицо страны.

Во-вторых, необходимость реализации требования о разработке целей, так как старые подходы и старая система правоохранительных органов и их стратегических целей исчерпала себя.

Стало быть, правоохранительной системе, чтобы реализовать свое предназначение — обеспечить необходимый уровень социальной безопасности, необходимо достичь основной стратегической цели — обеспечить защиту личности, общество и государство от правонарушений и преступных посягательств во всех сферах жизнедеятельности.

Правоохранительные органы, защищая общество от правонарушений и преступных посягательств, реализуют в своей деятельности два взаимосвязанных вектора: предупреждение правонарушений и привлечение к ответственности лиц, совершивших правонарушения. В этой связи особую стратегическое значение имеет цель обеспечения неотвратимости ответственности за совершенные правонарушения и возмещение причиненного ими вреда.

Поэтому первоочередной задачей является перевод функциональных стратегий правоохранительных субъектов на качественно новый современный уровень и в русло единой стратегии развития и инновационных преобразований, придав ей общегосударственный статус. Государственная правоохранительная стратегия, опираясь на Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, должна предусматривать создание эффективной системы социальной профилактики, предупреждения и раскрытия новых видов преступности, имеющей целью обеспечение безопасности личности, общества, государства во всех сферах жизнедеятельности человека.

Реализация коренных, базовых стратегических целей, в свою очередь, невозможна без дальнейшей модернизации правоохранительной системы, которая связана с решением проблем совершенствования организационно-управленческих основ, повышения эффективности и качества правоохранительных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление. Поэтому вся организационно-функциональная структура правоохранительной системы требует кардинальных изменений:

1) проектирования системы с единым центром стратегического управления и едиными стратегическими ориентирами;

2) уточнения компетенции правоохранительных органов, более четкое разграничение предмета ведения и зоны ответственности;

3) оптимизации соотношения регулирующих, контролирующих и правоохранительных функций в полномочиях соответствующих субъектов системы;

4) устранения лишних, не свойственных системе функций инновационного развития только необходимых функций соответствующих ее природе;

5) сокращения излишних, сдерживающих развитие системы, управленческих звеньев и начальствующих должностей;

6) обеспечения координации правоохранительных и контролирующих субъектов в целях устранения дублирующих функций и исключения параллелизма.

Главная стратегическая цель и входящие в систему производные стратегические цели по защите личности, общества, государства от преступных посягательств органично дополняются целью обеспечения безопасности и правопорядка на улицах и в других общественных местах. Обязанность по ее реализации возложена на службу общественной безопасности и внутренние войска и реализуется она в системе следующих подцелей:

• предотвращения и пресечения правонарушений на улицах и в других общественных местах, особенно в регионе Северного Кавказа;

• обеспечения безопасности перевозок людей и грузов на железнодорожном, воздушном и водном транспорте;

• обеспечение безопасности дорожного движения;

• охраны имущества физических и юридических лиц от преступных посягательств;

• контроля в сфере оборота оружия и боеприпасов.

Каждая из перечисленных подцелей осуществляется спланированными мероприятиями, выступающими в виде предметных задач.

16. Формирование стратегии обеспечения правопорядка в регионах (на примере субъекта Российской Федерации)

В регионах борьба с преступностью как одно из средств обеспечения необходимого уровня безопасности личности, общества и государства в экономической, политической, социально-бытовой, духовно-культурной и других сферах жизнедеятельности включает:

а) общую организацию борьбы с правонарушениями (управленческий аспект, который определяет и профилактическую, и правоохранительную деятельность);

б) предупреждение преступности (минимизация рисков, вызовов и угроз, нейтрализация и локализация факторов, являющихся их источниками);

в) правоохранительную деятельность (обеспечение правопорядка в общественных местах, раскрытие и расследование преступлений и правонарушений).

Необходимость формировании стратегии обеспечения правопорядка в Челябинской области обусловлена изменениями, происходящими в стране и регионе, возникновением новых вызовов и угроз, связанных прежде всего с активизацией деятельности транснациональной преступности, проявлениями экстремизма и террористическими угрозами, появлением новых видов наркотических средств и психотропных веществ, а также последствиями кризисных явлений имевших место в экономике и связанных с ними:

проблемами, существующими на рынке труда, и сохраняющимися в связи с ними аспектами безработицы;

социальными проблемами, заключающимися в снижении реальных доходов населения и прежде всего среди малоимущих;

распространением алкоголизма, ослаблением контроля за детьми, возникновением конфликтов на бытовой почве;

увеличением числа преступлений, совершаемых гражданами, не имеющими постоянного источника доходов, и ранее судимыми лицами;

незаконной миграцией и сопутствующими ей различными видами правонарушений, а также общественным резонансом, вызываемым ими.

В Челябинской области есть несколько программ по обеспечению правопорядка. Так, Программа профилактики терроризма в Челябинской Области на 2014-2016 гг., предусматривает решение следующего комплекса задач:

- реализация государственной политики в области профилактики терроризма;

- предупреждение террористических актов на территории Челябинской области;

- осуществление мер правового, организационного, административного характера, направленных на профилактику терроризма;

- укрепление технической оснащенности органов государственной власти и учреждений,

- привлекаемых для ликвидации террористических актов и минимизации их последствий;

- повышение эффективности межведомственного взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Челябинской области и органов местного самоуправления Челябинской области в сфере противодействия проявлениям терроризма.

Программа «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Челябинской области на 2014-2016гг».

Основная цель государственной программы - повышение качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности и безопасности дорожного движения, а также доверия к правоохранительным органам со стороны населения.

Основные задачи государственной программы - реализация государственной программы предусматривает решение на территории Челябинской области следующего комплекса задач:

обеспечение безопасности граждан на территории Челябинской области - совершенствование системы профилактики преступлений и иных правонарушений, снижение количества противоправных деяний и их проявлений:

1) осуществление целенаправленной социально-правовой профилактики преступлений и иных правонарушений;

2) снижение уровня преступности за счет:

- совершенствования нормативной правовой базы по профилактике правонарушений;

- активизации участия и повышения координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в предупреждении правонарушений;

- вовлечения в деятельность по предупреждению правонарушений учреждений и организаций всех форм собственности, в том числе общественных организаций;

- повышения оперативности реагирования правоохранительных органов по фактам правонарушений за счет внедрения технических средств контроля над ситуацией в общественных местах;

3) активизация работы по предупреждению и профилактике правонарушений, совершаемых на улицах, в общественных местах, в сфере семейно-бытовых отношений, рецидивной преступности, а также правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;

4) создание надежной системы противодействия организованной преступности, экономической преступности и коррупции, миграции;

5) обеспечение общественной безопасности и предупреждение преступлений в приграничных районах, профилактика нарушений миграционного законодательства;

6) организация мероприятий по профилактике пьянства и алкоголизма, асоциального образа жизни;

7) проведение комплексных физкультурно-оздоровительных мероприятий и акций, направленных на пропаганду здорового образа жизни, принятие мер по созданию клубных формирований, спортивных секций, интернет - залов, кружков;

8) организация в средствах массовой информации выступлений по профилактике правового нигилизма, соблюдению правопорядка, пропаганде здорового образа жизни, развитию института семьи и брака;

9) выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

10) повышение престижа службы в органах внутренних дел, формирование положительного образа сотрудника полиции, укрепление доверия населения к сотрудникам полиции;

Формирование на территории Челябинской области толерантного общества на основе ценностей многонационального российского общества, общероссийской гражданской идентичности и национального самосознания, принципов соблюдения прав и свобод человека:

1) выявление и преодоление негативных тенденций, тормозящих социальное и культурное развитие Челябинской области, находящих свое проявление в фактах:

- межэтнической и межконфессиональной враждебности и нетерпимости;

- агрессии и насилия на межэтнической основе;

- распространения негативных этнических и конфессиональных стереотипов;

- ксенофобии;

- политического экстремизма на национальной почве;

2) формирование в Челябинской области позитивных ценностей и установок на уважение, принятие и понимание богатого многообразия культур народов, их традиций и этнических ценностей посредством:

Воспитания культуры толерантности и межнационального согласия;

Утверждения основ гражданской идентичности как начала, объединяющего всех жителей Челябинской области;

Достижения необходимого уровня правовой культуры граждан как основы толерантного сознания и поведения;

Формирования мировоззрения и духовно-нравственной атмосферы этнокультурного взаимоуважения, основанных на принципах уважения прав и свобод человека;

Общественного осуждения и наказания на основе действующего законодательства любых проявлений дискриминации, насилия и экстремизма на национальной и конфессиональной почве;

Совершенствование на территории Челябинской области системы профилактики терроризма, повышения антитеррористической защищенности потенциально опасных объектов, мест массового пребывания людей и объектов жизнеобеспечения населения:

1) реализация государственной политики в области профилактики терроризма;

2) предупреждение террористических актов на территории Челябинской области;

3) осуществление мер правового, организационного, административного характера, направленных на профилактику терроризма;

4) укрепление технической оснащенности органов государственной власти и учреждений, привлекаемых для ликвидации террористических актов и минимизации их последствий;

5) повышение эффективности межведомственного взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Челябинской области и органов местного самоуправления Челябинской области в сфере противодействия проявлениям терроризма;

Обеспечение охраны жизни и здоровья граждан, их законных прав на безопасные условия движения на дорогах Челябинской области:

1) повышение правового сознания граждан в области безопасности дорожного движения;

2) сокращение аварийности на автомобильном транспорте;

3) снижение детского дорожно-транспортного травматизма;

4) совершенствование организации движения транспортных средств и пешеходов;

5) совершенствование деятельности государственных органов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;

6) сокращение количества очагов аварийности;

7) повышение эффективности деятельности соответствующих служб по оказанию помощи лицам, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях (далее именуются - ДТП);

8) совершенствование контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения;

Снижение уровня незаконного употребления наркотиков жителями Челябинской области:

1) совершенствование системы мер, направленных на профилактику наркомании;

2) повышение уровня осведомленности населения о неблагоприятных последствиях незаконного употребления наркотиков;

3) снижение доступности наркотиков для их незаконного употребления

17. Преступность как предметная область стратегического анализа в управлении правоохранительного субъекта

В российской новейшей истории на фоне развивающихся противоречий между рыночной экономикой и демократией правоохранительная сфера представляет собой не что иное, как арену борьбы государства, общества, преступности. Влияние правоохранительной сферы на функционирование общества осуществляется во взаимодействии с другими его подструктурами – экономической, политической, социально-бытовой, духовно-культурной и т.д.

В современной России преступность с одной стороны проявляется через конфликт между конкретной личностью и официально закрепленными в законе интересами общества. С другой стороны, она выступает как одно из средств существования некоторой части капитала и наиболее ярко проявляется в преступных деяниях отдельных представителей экономической, политической элиты и чиновничества.

Одной из внутренних характеристик преступности является её устойчивость и всё возрастающая общественная опасность. Меняется социальный портрет преступника. Происходят интенсивные изменения в мотивации и социальной направленности преступности. Увеличивается доля преступности против порядка управления и общественной безопасности. Отмечаются процессы самоорганизации значительной части населения на не правовой, в том числе криминальной основе. Преступность приобрела наиболее отчётливый экономический и организованный характер, с ней всё более активно сотрудничают представители различных слоёв населения.

В пространственном сегменте (материальная и духовная сферы) борьба с преступностью осуществляется в соответствии с определёнными правилами – правовыми нормами, призванными придать охранительным отношениям в обществе необходимый порядок, перевести эти отношения из хаотического неопределённого состояния в организованное, управляемое пространство. Вместе с тем, общественные отношения внутри правоохранительной системы также характеризуются обострением противоречий, проявляющихся в нравственной и профессиональной деформации правоохранителей и судебного корпуса, перерождением партнёрских в конкурентные отношения между правоохранительными субъектами, в борьбе за обладание информацией, «войнах» между ними и участии в перераспределении собственности, в разрастании коррупции.

Таким образом, в стратегическом плане результаты научного анализа общественных отношений, протекающих в правоохранительной сфере, социальных процессах и явлениях, дают основания прогнозировать в будущем нарастание критической массы преступности и одновременно неудовлетворённость общества низкой эффективностью борьбы с преступностью правоохранительных органов. Что, требует выстраивания совершенно новой системы стратегического управления правоохранительной сферой (как органичного компонента социального управления общественными отношениями), адекватно развивающейся негативным процессам и криминальным явлениям.

18. Стратегический анализ правоохранительной сферы. Основные этапы анализа.

Стратегический анализ правоохранительной сферы – это объяснение причин и условий поведения объектов анализа, динамики решающих связей (тенденций, закономерностей) между многочисленными факторами стратегической ситуации.

Среда управления правоохранительной сферой выступает первым и важнейшим объектом стратегического анализа, поскольку от его результатов зависит правильность выбора правоохранительной стратегии. Она включает внешний и внутренний компоненты. Внешняя среда подразделяется на макро-, микро-, мезосреду.

Основными инструментами изучения среды управления правоохранительной сферой являются методы PEST– и SWOT –анализов, позволяющие экспертным путем определить значимость различных факторов среды управления, сильные и слабые стороны правоохранительного субъекта в устранении угроз социальной безопасности общества и борьбе с преступностью, перспективные возможности его стратегического развития.

SWOT-анализ предполагает сначала выявление сильных и слабых сторон правоохранительного субъекта, угроз и возможностей внешнего окружения (среды), а затем – установление связей и взаимоотношений между ними, которые в дальнейшем используются для формулирования правоохранительной стратегии.

После составления списка слабых и сильных сторон правоохранительного субъекта, а также угроз и возможностей реализуется этап выявления связей между различными факторами внешней и внутренней среды управления правоохранительной сферой. Составляется матрица SWOT-анализа по следующей схеме: слева выделяются два блока факторов, в которые соответственно вписываются все выявленные на первом этапе анализа сильные и слабые стороны правоохранительного субъекта. В верхней части матрицы также выделяются два блока факторов, в которые вписываются все выявленные возможности и угрозы.

Таким образом, SWOT-анализ предполагает выявление сильных и слабых сторон правоохранительного субъекта, а также возможностей и угроз, и после этого установление цепочек связей между ними, которые в дальнейшем могут быть использованы для формирования правоохранительной стратегии.

Анализ неопределенности среды управления. Существует множество факторов среды управления, которые влияют на результаты правоохранительной деятельности и эффект воздействия которых может быть не вполне определенным.

Под неопределенностью подразумевается правоохранительная ситуация, когда правоохранительному субъекту приходится принимать решение без достаточного знания факторов среды управления и трудно предсказать его последствия. Неопределенность обстановки повышает риск провала стратегии, затрудняет расчет необходимых ресурсов и связанных с этим неоправданных затрат, выбор стратегических альтернатив.

Измерение внешней среды управления по принципу «простая – сложная» имеет отношение к количеству и несхожести внешних факторов, связанных с деятельностью правоохранительного субъекта: в сложной внешней среде взаимодействуют множество различных внешних элементов, оказывающих влияние на правоохранительную деятельность. В сложной среде действует правоохранительный субъект любой подчиненности и любого уровня.

Измерение неопределенности внешней среды управления по принципу «стабильная – нестабильная». Данная характеристика имеет отношение к темпам изменения внешней среды. Правоохранительный субъект может действовать в такой среде, где изменения одного или многих факторов происходит медленно или очень быстро.

Состояние «сложная – стабильная» среда управления представляет в некоторой степени более высокий уровень неопределенности правоохранительной ситуации. Состояние «сложная – нестабильная» среда управления. Наиболее высокий уровень неопределенности возникает в сложной, нестабильной обстановке. На правоохранительный субъект воздействует большое количество внешних факторов, они часто изменяются и резко реагируют на его инициативы. Когда одновременно меняется несколько факторов, внешняя среда становится беспорядочной, вихревой (турбулентной).

Состояние «простая – нестабильная» среда управления. Простая нестабильная внешняя обстановка характеризуется дальнейшим возрастанием уровня неопределенности. Неопределенность появляется при воздействии правоохранительного субъекта на некоторые внешние факторы: они могут неожиданно отреагировать на инициативы правоохранительного субъекта. А изменение их поведения в интересах улучшения правоохранительной ситуации трудно предсказуемо.

Этапы стратегического анализа.

1. Формулирование проблемы правоохранительным субъектом. Разработка программы исследования

Главная цель рассматриваемого аналитического этапа заключается в формулировании полного перечня вопросов, решение которых необходимо для формирования правоохранительной стратегии. Этот перечень составляется по результатам анализа состояния социальной безопасности общества от угроз преступности и деятельности правоохранительного субъекта. Основное внимание концентрируется на слабых и сильных сторонах правоохранительной системы, которые должны учитываться при оценке действующей и разработке новой правоохранительной стратегии.

2. Промежуточный этап осуществления стратегического анализа правоохранительной сферы. Выбор и обоснование стратегических целей,задач и ограничений

Перед тем как приступить к разработке стратегических решений правоохранительному субъекту необходимо общие стратегические цели конкретизировать в критериях оценки альтернативных решений, потому что они могут характеризоваться различными признаками, в частности: множественностью, расплывчатостью, противоречивостью.

Социально значимые цели в стратегическом управлении правоохранительной сферой могут подразделяться на субстанциональные и инструментальные.

Субстанциональные (базовые) цели — такая система ценностей, которую общество стремится обеспечить во имя самих этих целей. К таковым относятся: справедливость, человеческое достоинство, права и свободы, безопасность от вызовов и угроз преступных проявлений и правонарушений и т.п.

Инструментальные цели — это условия, способствующие достижению субстанциональных целей (законодательная, организационная и управленческая составляющие, научная, бюджетная и материально-техническая обеспеченность и т.д.). В науке инструментальные цели часто называются ограничениями, так как они выступают в качестве условий, подлежащих удовлетворению. Если процесс принятия стратегических решений правоохранительным субъектом рассматривать с позиции постоянного дефицита ресурсов, то аналитическое обеспечение таких решений следует рассматривать как искусство возможного. И перечень ограничений подготавливаемый аналитиками, должен включать все ресурсы, необходимые для реализации стратегического решения.

Измерение степени достижения правоохранительной цели служит критерием оценки сформулированных правоохранителем стратегических альтернатив. Критерий можно формулировать в качестве ограничения или задачи.

3. Стратегический анализ, осуществляемый правоохранительным субъектом в процессе принятия решений

Типовые стратегические решения

Анализ противоречий, складывающихся в правоохранительной сфере, внешней и внутренней среде стратегического управления становится базой для диагностики правоохранительных проблем и своеобразным мостиком для перехода к разработке альтернативных правоохранительных стратегий.

В теории выделяют различные классифицирующие признаки, в соответствии с которыми различают стратегические альтернативы.

Можно принять за основу четыре наиболее распространенных признака.

В соответствии с временным признаком можно выделить действующие стратегические решения и целевые программы, разработанные правоохранительным субъектом в прошлом.

По признаку интенсивности выделяют типовые стратегические решения, чаще всего встречающиеся в правоохранительной сфере.

Согласно альтернативному признаку анализируются модифицированные (усовершенствованные) типовые стратегические решения.

И наконец, по признаку с явно выраженной индивидуальностью выделяют так называемые уникальные стратегические решения.

4. Методы стратегического анализа правоохранительной сферы и прогнозирования социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности на этапе принятия стратегии

Успешное решение правоохранительной проблемы во всех случаях зависит от соблюдения базовых принципов, среди которых теория и практика называет технологию разработки методов подготовки стратегического решения. Среди них — методы моделирования, системного анализа, исследования операций, инверсия, аналогия, «мозговой штурм», морфологический анализ и др. Правоохранительные проблемы содержат значительное количество связей и зависимостей, ограничений и альтернативных решений.

В интересах осуществления правоохранительным субъектом стратегического анализа используется широкий арсенал различных методов и методик.

Метод имитационного моделирования применяется при невозможности проведения эксперимента, требующего значительных затрат и определенного риска. Метод исследования операций используется для решения комплексных задач достижения стратегических целей (анализа кадрового потенциала, материально-технического и финансового обеспечения правоохранительных органов и т.д.). Метод инверсии предполагает отказ от традиционных подходов в решении правоохранительных проблем через преодоление существующих стереотипов. Метод аналогии предусматривает использование наработанного в правоохранительной системе опыта решения различных правоохранительных ситуаций. Метод фантазии (озарения) заключается в надежде аналитика на случайное решение стратегической задачи в процессе поиска и возникновение самых неожиданных вариантов ее разрешения.

Метод морфологического анализа представляет собой разделение стратегической задачи на составляющие. На основе подготовленной таблицы осуществляется поиск наилучшего варианта решения.

5. Методы сценариев и сравнения альтернативных вариантов правоохранительной стратегии

Взаимодействие, существующее между стратегическими решениями, структурой и средой функционирования правоохранительного субъекта, способно меняться во времени, создавать сложные ситуации и влиять на развитие правоохранительных органов. Взаимозависимость множества факторов в правоохранительной сфере усложняет прогнозирование стратегических альтернатив. Разработка возможных сценариев будущего безопасного состояния общества от преступности всегда основана на потенциальных возможностях правоохранительных субъектов, описанных количественными и качественными показателями. Под разработкой правоохранительным субъектом стратегического решения можно понимать конструирование вариантов (сценариев) развития будущего состояния социальной системы: правоохранительного субъекта, системы безопасности общества от вызовов и угроз преступности, ее видов и т.д. Конструирование осуществляется с различных позиций.

19. Преступность как система. Причины преступности в современной России.

Преступность в России — это система совершавшихся и совершающихся на территории России преступлений, характеризующаяся показателями уровня (количества совершаемых преступлений), их структуры и динамики.

Структура преступности выражает объективные связи между ее элементами, ее строение, состав, соотношение частей. Анализ структуры позволяет выявить глубокие качественные взаимосвязи внутри совокупности преступлений, лиц, их совершивших.

Структура преступности может включать:

удельные веса различных видов (по статьям УК) и групп (по главам и разделам УК) преступлений;

соотношение преступлений по категориям (небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие, особо тяжкие);

распределение преступлений по городам и селам, по социальным сферам, экономическим районам, территориям, временам года;

соотношение умышленных и неосторожных преступлений;

удельные веса корыстных, насильственных и других видов (по мотивации) преступлений;

доли рецидивной, профессиональной, ситуативной, групповой, организованной или вооруженной преступности;

удельный вес раскрытых и нераскрытых преступлений;

доли мужчин, женщин, несовершеннолетних, ранее судимых, безработных, лиц, совершивших преступления в состоянии алкогольного, наркотического либо токсического опьянения;

удельный вес лиц, освобожденных от уголовной ответственности, лиц осужденных к лишению свободы и другим видам наказания;

по количеству жертв преступлений, по характеру и размерам причиненного вреда (ущерба);

корыстные, насильственные и неосторожные преступления.

Среди факторов, порождающих преступность современной России, хотелось бы в первую очередь отметить следующие.

1. Низкий уровень материального обеспечения некоторых групп населения. Криминогенна в первую очередь несбалансированность хозяйственного механизма, пороки и недостатки экономической политики, а равно и характер распределительных отношений. Именно эти факторы порождают социальные конфликты, вызывающие преступность. Сюда же относится и проблема безработицы.

2. Традиционная агрессивность, давно присутствующая в нашем обществе, отразившаяся в первую очередь на насильственной преступности, затронувшая экономические преступления. Ведь агрессия - это не только применение физической силы и оружия, но и вербальная агрессия, угроза, грубый натиск Насилие проникло в политику, экономику и финансы, немало конфликтов в этих сферах решается с помощью убийств. Не будет преувеличением утверждение, что Россия -это страна насилия.

3. Депрессия и высокий уровень тревожности людей, о чем подробно говорилось выше. Этот уровень тревожности зафиксирован многими исследованиями, и психологическими и социологическими, результаты которых не оставляют сомнений в том, что тревожность в числе прочих факторов порождает преступность.

4. Огрубление нравов, снижение нравственности в отдельных социальных группах в связи с утратой старых идеологических ориентиров и принципов и несформированностью новых, а также дезорганизацией жизни

5. Исчезновение государственного патронажа. На протяжении более 70 лет миллионы людей росли в убеждении, что государство позаботится обо всем и постарается решить за них основные жизненные вопросы работы, быта и т.д. от рождения и до смерти.

Помимо причин, существует комплекс условий, способствующих действию причин преступности. Среди них можно выделить:

- упущения и ошибки в деятельности государственных органов, школ и других учебных заведений, ответственных за воспитание людей, особенно подрастающего поколения;

- недостатки, а иногда и злонамеренные действия хозяйствующих субъектов (администрации и (или) владельцев предприятий, строек, шахт и т.д.), которые не проявляют необходимой экономической и финансовой инициативы, грубо нарушают права и интересы рабочих и служащих, не выплачивают им заработной платы, закрывают предприятия, не проявляя заботы об обеспечении работой потерявших заработок людей, не оказывая им социальной помощи и т.д.;

- недостатки в деятельности правоохранительных органов, их низкая эффективность в борьбе с преступностью, непринятие должных мер по раскрытию преступлений и наказанию преступников, сокрытие преступлений от учета, а во многих случаях и сращивание с преступниками; коррупция в правоохранительных органах -один из главных пороков нашего общества;

- широкое распространение таких непреступных антиобщественных явлений, как бродяжничество, алкоголизм, наркомания, проституция.

20. Предупреждение преступности. Прогнозирование и планирование мер борьбы с преступностью.

Предупреждение преступности — это система мер, предпринимаемых государственными органами, общественными организациями, представителями власти и другими лицами, направленных на противодействие процессам детерминации преступности, имеющие целью ресоциализацию потенциальных преступников, предотвращение совершения новых преступлений.

Деятельность по предупреждению преступности осуществляется путём воздействия на:

· Причины и условия преступлений, связанные с обществом в целом и конкретными гражданами, не являющиеся преступниками (потенциальные жертвы преступлений).

· Процессы самодетерминации и самовоспроизводства преступности и отдельные преступники. Необходимо специальное предупредительное воздействие, ориентированное на наиболее опасные виды преступности, такие, как организованная преступность.

· Отдельные «горячие точки», где сталкиваются общество и преступность в процессе контролирующей и правоохранительной деятельности.

Субъектами предупреждения преступности (преступлений) являются органы, учреждения, организации, предприятия, а также должностные лица (служащие), на которые законом возложены задачи и функции по выявлению, устранению, ослаблению, нейтрализации причин и условий, способствующих существованию и распространению преступности в целом, ее отдельных видов и конкретных преступлений.

Ключевыми моментами при характеристике субъектов профилактики являются:

а) наличиеу них задач и функцийв сфере разработки и(или) осуществления мер предупреждения преступности (преступлений);

б) уполномоченностьзаконом на эту деятельность;

в) наличие соответствующих прав, обязанностей, возможностей и ответственностипри осуществлении профилактической деятельности.

1. По месту в государственной и общественной системе субъекты профилактики могут быть классифицированы следующим образом:

1) государственные (федеральные и субъектов Федерации); муниципальные;

2) неправительственные (негосударственные и немуниципальные), в том числе
коммерческие и некоммерческие структуры, общественные объединения и спе
циализированные формирования;

3) граждане.

Предупреждение преступности может быть как отдельным направлением деятельности государственного или общественного органа или конкретного лица, так и выступать побочным результатом его действий. В соответствии с этим можно выделить специализированные и неспециализированные субъекты предупреждения преступности.

К числу специализированных субъектов также относятся контролирующие органы: налоговые, антимонопольные, осуществляющие санитарно-эпидемиологический, природоохранный, финансовый и иные виды надзора и контроля.

К объектам деятельности по предупреждению преступлений относятся:

1. Причины и условия, способствующие совершению конкретных преступлений или облегчающие их совершение.

2. Юридические лица и граждане, в отношении которых органами внутренних дел в соответствии с законодательством принимаются меры по обеспечению соблюдения ими установленных ограничений, правил, нормативов и стандартов.

3. Лица, подготавливающие преступления либо покушающиеся на совершение преступления.

4. Лица, в отношении которых органами внутренних дел осуществляется контроль за соблюдением установленных для них в соответствии с законом ограничений.

5. Лица с устойчивым противоправным поведением, а также лица, привлекаемые к ответственности за совершение преступлений.

6. Лица, являющиеся потенциальными жертвами преступления вследствие своего поведения либо образа жизни.

Определены основные предупредительные меры, осуществляемые органами внутренних дел:

1. Меры по устранению и нейтрализации криминогенных факторов, способствующих совершению преступлений:

2. Обеспечение личной безопасности граждан, жизнь, здоровье или имущество которых объективно находятся в опасности.

3. Создание на основе анализа криминогенной обстановки условий, объективно препятствующих совершению преступления на определенной территории (объекте).

4. Реализация оперативно-розыскной информации о лицах, подготавливающих преступление, с целью принятия необходимых мер для их склонения к отказу от доведения преступления до конца.

5. Своевременное разобщение выявленных преступных групп, в том числе организованных, и прекращение преступной деятельности входящих в них лиц.

6. Оперативное реагирование с использованием всех имеющихся сил и средств органа внутренних дел на сообщения граждан, должностных лиц и иную информацию о совершаемых или совершенных преступлениях в целях задержания преступников с поличным и раскрытия преступлений по "горячим следам".

7. Принятие исчерпывающих мер к розыску и задержанию лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания.

8. Накопление, систематизация и использование информации о лицах, совершивших преступления или административные правонарушения, с целью обеспечения своевременного принятия к ним предусмотренных законом мер.

9. Внесение в соответствии с законом в соответствующие государственные органы, общественные объединения, должностным лицам представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений.

10. Инициативное оказание услуг по защите и охране имущества всех форм собственности на основе заключения договоров в порядке, определенном действующим законодательством Российской Федерации и ведомственными нормативными актами.

11. Организация технических и инженерных мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения и пожарной безопасности.

Уголовно-правовые, уголовно-процессуальные и административные меры предупреждения преступлений:

1. Контроль за поступлением, прохождением материалов по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, принятие по ним соответствующих решений.

2. Применение предусмотренных законодательством мер воздействия к лицам, совершившим административные правонарушения или преступления, не представляющие большой общественной опасности, в целях предупреждения с их стороны тяжких преступлений.

3. Использование уголовно-процессуальных мер, направленных на предупреждение повторных преступлений со стороны лиц, не взятых под стражу в период предварительного следствия.

4. Выявление и привлечение к предусмотренной законом ответственности лиц, вовлекающих несовершеннолетних в преступную деятельность, совершение административных правонарушений, потребление наркотических, лекарственных и других средств, влекущих одурманивание, доводящих подростков до состояния опьянения.

5. Своевременное пресечение административных правонарушений на улицах в других общественных местах, жилищах граждан и на объектах транспорта; принятие предусмотренных законом мер к лицам, допустившим эти правонарушения.

Иные предупредительные меры:

1. Обеспечение патрулирования силами органов внутренних дел и общественности в местах с наиболее высоким уровнем преступности.

2. Проведение комплексных и целевых оперативно-профилактических операций по выявлению и пресечению деятельности преступных групп, задержанию преступников и других правонарушителей, улучшению криминогенной обстановки на территории обслуживания органа внутренних дел.

3. Консультирование населения, в том числе граждан, в отношении которых наиболее вероятно совершение преступлений, о мерах защиты от преступных посягательств; распространение памяток и другой печатной продукции; использование в этой работе средств массовой информации.

4. Привлечение населения, общественности к работе по предупреждению правонарушений и охране общественного порядка в жилых микрорайонах, населенных пунктах, на объектах массового пребывания граждан.

5. Осуществление взаимодействия с соответствующими государственными органами, министерствами, ведомствами, учреждениями, организациями, общественными объединениями, благотворительными и иными фондами, религиозными конфессиями, трудовыми коллективами в работе по предупреждению правонарушений.

6. Осуществление мер по контролю за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений с целью недопущения с их стороны преступлений.

7. Обеспечение контроля за несовершеннолетними, систематически допускающими правонарушения; оказания им содействия в бытовом и трудовом устройстве.

8. Инициативное внесение в органы здравоохранения ходатайств о направлении хронических алкоголиков и наркоманов, систематически совершающих правонарушения либо ущемляющих права и законные интересы других граждан, в наркологические учреждения органов здравоохранения или лечебно-трудовые профилактории.

9. Постоянное наблюдение за поведением арестованных, осужденных лиц и граждан, содержащихся в ЛТП, с целью предупреждения совершения преступлений и иных правонарушений в местах их размещения и работы.

Виктимологическая профилактика – это совокупность государственных и общественных мер, направленных на предупреждение преступности путем снижения у населения и отдельных граждан риска стать жертвами преступного посягательства.

Субъекты виктимологической профилактики те же, что и традиционной профилактики. Однако могут создаваться общественные и частные субъекты, которые на профессиональной основе работают с жертвами преступлений. Например, органы социальной защиты населения.

Субъекты виктимологической профилактики нуждаются в разнообразных сведениях о потерпевших и иных жертвах преступлений, о социальных последствиях преступности в целом и отдельных видов и групп преступлений, уровне страха и подавленности населения вследствие разгула преступности.

Информационному обеспечению виктимологической профилактики служат 1) сведения о лицах, потерпевших от преступных посягательств; 2) прикладные исследования на основе изучения уголовных дел, так называемых отказных материалов, опроса граждан, должностных лиц; 3) так называемая моральная статистика, учитывающая лиц, обращавшихся в различные инстанции за помощью о возмещении ущерба от противоправных действий, с просьбами о защите от преследований и другие сведения.

Специальные мероприятия виктимологической профилактики делят на две группы: а) меры, направленные на устранение ситуаций, чреватых возможностью причинения вреда; б) меры, позволяющие обеспечить личную безопасность возможной жертвы преступления (меры индивидуальной виктимологической профилактики). Последние делят на две подгруппы: а) меры по обеспечению личной безопасности возможной жертвы преступления в случаях, когда иным способом устранить опасную ситуацию для данного лица оказалось невозможным (личная охрана, оружие, бронежилеты и т.п.); б) меры воздействия на потенциальную жертву, заключающиеся в том, чтобы восстановить или активизировать в ней внутренние защитные возможности (разъяснительные беседы, обучение правилам самообороны и т.п.).

Прогнозирование преступности – не самоцель. Оно нужно для реальной работы по борьбе с преступностью. А для этого необходима определенная система мер и способов не случайных, а глубоко продуманных и научно обоснованных. Основой такого планирования является прогноз преступности.

Криминологическое планирование – научная разработка целей и задач в сфере борьбы с преступностью, основных направлений, путей и средств решения этих задач, а также их нормативного, информационного, организационного, методологического и ресурсного (финансового, людского, материального) обеспечения на определенную перспективу.

Субъектами криминологического планирования являются сами органы, ведущие борьбу с преступностью, коллективы ученых и практических работников.

Криминологическое планирование может иметь следующие основные виды:

– по масштабу или уровню – на отдельном объекте, по району, области, региону или по республике в целом;

– по составу участников и их роли – ведомственное, межведомственное или общегосударственное;

– по предмету и задачам – по борьбе с отдельными видами преступности (например, с организованной преступностью, с экономической преступностью либо автотранспортными преступлениями и т.д.), по борьбе с преступностью в целом;

– по срокам – долгосрочное (10–20 лет), среднесрочное (3–5 лет), краткосрочное (месяц, квартал, год, 2 года).

Структура планов предупреждения преступности может быть различной в зависимости от целей и задач, объема и методов исследования, причин и условий, мер предупреждения преступности. Ведомственные и межведомственные планы правоохранительных органов уже выработали определенную структуру – общую, специальную и заключительную части.

В общей части плана предусматриваются краткий анализ состояния преступности, цель, задачи и профилактические меры без специализации в зависимости от видов преступлений, правоохранительная работа среди населения, выработка и представление предложений в различные органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, в том числе и по созданию тех или иных профилактических подразделений, мер по информационному и методическому обеспечению профилактики, привлечению сил научно-исследовательских коллективов. В специальной части указываются основные, приоритетные направления борьбы с преступностью и соответственно меры их обеспечения. Заключительная часть плана содержит в основном ресурсные источники, порядок и срок реализации результатов выполнения намеченных мер.

Дата добавления: 2021-11-30; просмотров: 83; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 2 3 45

Мы поможем в написании ваших работ!