Иные государственные гарантии. 6 страница
Глава 3. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Государственная (муниципальная) служба как система:
понятие и сущностная характеристика
Построение в России демократического правового федеративного государства, реализующего эффективную социально-экономическую политику, требует создания в стране адекватной системы органов государственной власти и управления, а также соответствующей ей системы государственной службы.
Государственная служба, являясь административным типом организации, обладает рядом специфических свойств: стабильностью, единством правовых и организационных основ, иерархичностью структуры, определенной классификацией должностей, профессионализмом и компетентностью кадров и т.д. Кроме того, она должна обладать таким качеством, как системность в качестве необходимого условия ее эффективного функционирования.
По определению В.И. Мухина, "система - это множество составляющих единство элементов, связей и взаимодействий между ними и внешней средой, образующих присущую данной системе целостность, качественную определенность и целенаправленность" <1>.
--------------------------------
<1> Мухин В.И. Исследование систем управления: Учебник. М.: Экзамен, 2002. С. 9.
Элемент - это неделимая часть системы, которая характеризуется конкретными свойствами, однозначно определяющими его в данной системе. Система существует среди множества других материальных объектов, которые не вошли в систему и которые объединяются понятием "внешняя среда", - объектов внешней среды.
|
|
|
Связь - совокупность зависимостей свойств одного элемента от свойств других элементов. Взаимосвязи - это совокупность двухсторонних зависимостей свойств одного элемента от свойств других элементов системы. Взаимодействие - это совокупность взаимосвязей и взаимоотношений между свойствами элементов, когда они приобретают характер взаимосодействия друг другу.
Элементы системы, образующие единство (целостность) со своими связями и взаимосвязями между ними, создают в итоге совокупность свойств, присущих только данной системе и отличающих ее от других систем (эмерджентность), а также придающих ей синергетический эффект, на порядок умножающий ее силу и потенциал. Главной особенностью системы является ее целостность, которая достигается подчиненным характером целей элементов системы основной цели системы.
Государственную (муниципальную) службу принято рассматривать в трех взаимосвязанных значениях: 1) публично-правовой, организационный и социальный институт; 2) публично-правовое отношение между государственным органом (органом местного самоуправления) и служащим его аппарата; 3) профессиональная деятельность по реализации полномочий органов государственной (муниципальной) власти.
|
|
|
Как отмечает В.В. Черепанов, в общем виде система государственной службы - это совокупность компонентов (подсистем и элементов) государственной службы, взаимодействующих между собой во имя достижения определенных целей государственного управления. В результате взаимодействия этих составляющих единство компонентов (элементов) государственная служба как система приобретает новые свойства: целостность, единство, структурность, функциональность, иерархичность, стабильность и, наконец, эффективность.
В частности, государственные должности, существовавшие в рамках аппаратной деятельности и ранее, в системе государственной службы приобретают возможность объединяться в категории и группы, структурироваться. В системе государственной службы должности приобретают соответствующий правовой, организационный и социальный статус, превращаясь в основу организации системы государственной службы <1>. При этом государственные должности государственной службы представляют собой первичные структурные образования, базовые структурные единицы - элементы системы государственной службы, которые берут на себя выполнение роли и компетенции государственных органов. Аналогично должности муниципальной службы - базовый элемент системы муниципальной службы.
|
|
|
--------------------------------
<1> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 85.
Принципиально важным для формирования системного взгляда на сущность государственной службы было закрепление в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., тезиса, что государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Единую систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы и государственная служба субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы). М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 178.
|
|
|
Дальнейшее развитие и нормативное закрепление эти положения Концепции получили в Законе N 58-ФЗ, который играет ключевую роль в характеристике государственной службы как системы. Ранее Законом N 119-ФЗ государственная служба России была подразделена:
- на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
- государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении <2>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
Закон N 58-ФЗ впервые определил и зафиксировал сущность системы государственной службы Российской Федерации, указав на ее видовую (горизонтальную) и уровневую (вертикальную) классификации. Вместе эти компоненты - виды и уровни государственной службы - составляют единую систему государственной службы современной России.
Статьей 2 указанного Закона установлено, что система государственной службы включает следующие три вида государственной службы:
- гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба <3>.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Этим впервые в современной истории России нормативно было осуществлено разделение государственной службы на виды. Впервые в нашей стране законный статус получила гражданская служба. Вместе с тем Закон N 58-ФЗ устанавливает различие между видами государственной службы по функциональным признакам должностей, а не по государственным органам.
Государственная гражданская служба - вид государственной службы, который подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.
Таким образом, под системой государственной службы РФ понимается совокупность всех ее видов и уровней, имеющих общие (единые) правовые и организационные основы, но различающихся между собой по функционально-целевой направленности деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. Деление государственной службы на виды обусловливает вместе с тем необходимость существования не только базового (фактически рамочного) Закона N 58-ФЗ, но и федеральных законов о видах государственной службы, а также многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого из этих видов службы.
Системность государственной службы проявляется, кроме того, в специфическом характере внутренних (внутрисистемных) и внешних (внесистемных) связей государственной службы, имеющих правовой характер.
Внутрисистемные связи государственной службы - это государственно-служебные отношения, составляющие отношения (связи) государственных служащих с государством (субъектом РФ), а также между государственными служащими при исполнении ими должностных обязанностей в соответствии с Законом N 58-ФЗ. Эти отношения граждан России связаны с их поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) государственного служащего. Государственно-служебные отношения связаны с действиями (решениями) их участников внутри государственного органа (службы, учреждения) и системы государственных органов. Поэтому они являются внутриорганизационными, внутрисистемными.
Внешние (внесистемные) связи - это административно-правовые отношения, возникающие, например, между руководителем государственного органа, лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации (субъекта РФ), либо их представителем с одной стороны и физическими или юридическими лицами, обращающимися не по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а по вопросам, касающимся организации и функционирования государственной службы, профессиональной служебной деятельности отдельных госслужащих, - с другой стороны.
Муниципальная служба, т.е. профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), не относится к государственной службе, но при наличии у муниципальных служащих необходимых данных она рассматривается как один из источников пополнения контингента госслужащих, прежде всего субъектов РФ.
Кроме того, муниципальная служба также обладает признаками системности: стабильностью, единством правовых и организационных основ, иерархией должностей, профессионализмом и компетентностью кадров и т.д. Законом N 25-ФЗ закреплены принципы ее организации и функционирования, правовое положение (статус) муниципальных служащих, а также социальные гарантии и иные базовые элементы системы муниципальной службы.
Необходимо отметить, что государственная и муниципальная служба - это подсистемы единой публичной службы России. При этом Законом N 58-ФЗ впервые в российском законодательстве был закреплен принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы, который получил дальнейшее развитие в Законах N 79-ФЗ и N 25-ФЗ.
3.2. Структура системы государственной службы
Российской Федерации
Понятие "структура" (от лат. struktura) означает строение, взаиморасположение и связь чего-либо. Структура системы - это ее организационная характеристика, представляющая собой совокупность устойчивых, системообразующих связей и отношений, обеспечивающих стабильность и равновесие системы, взаимодействие, соподчиненность и пропорциональность составляющих ее элементов. Структура является статической моделью системы и характеризует только строение системы и не учитывает множества свойств (состояний) ее элементов. Структура системы государственной службы Российской Федерации определена Законом N 58-ФЗ. В обобщенном виде она представлена на рис. 3.1.
Структура системы государственной службы РФ
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│ Система государственной службы РФ - это │
│совокупность всех ее видов, имеющих общие (единые)│
│ правовые и организационные основы │
└──────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│ Виды государственной службы │
└───┬───────────────────┬──────────────────┬───────┘
┌────────┴──────────┐ ┌─────┴────┐ ┌────────┴──────────┐
│ Государственная │ │ Военная │ │ Правоохранительная│
│ гражданская служба│ │ служба │ │ служба │
└──┬─────────────┬──┘ └──────────┘ └───────────────────┘
┌────┴──────────┐ ┌┴─────────────────┐
│ Федеральная │ │ Государственная │
│государственная│ │гражданская служба│
│ гражданская │ │ субъекта РФ │
│ служба │ │ │
└───────────────┘ └──────────────────┘
Рис. 3.1
В соответствии со ст. 2 указанного Закона она подразделяется на три вида: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.
Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. В субъектах Федерации может быть только государственная гражданская служба. Работникам государственной гражданской службы присваиваются классные чины. Правовое регулирование государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Правовое регулирование военной службы как вида государственной службы Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) "О воинской обязанности и военной службе" <2>, а правовой статус военнослужащих - Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) "О статусе военнослужащих" <3>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
<3> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2231.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания (в органах МВД и др.) и классные чины (например, в органах прокуратуры). Правовое регулирование правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации в настоящее время осуществляется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Действие этого Закона распространено также на сотрудников федеральной фельдъегерской службы, сотрудников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
В.В. Черепанов отмечает общие черты и различия между видами государственной службы, которые состоят в следующем.
Общим является то, что все виды государственной службы Российской Федерации объединяет:
во-первых, принадлежность к профессиональной служебной деятельности;
во-вторых, нахождение на должностях государственной службы;
в-третьих, то, что они финансируются только за счет средств государственного бюджета <2>.
--------------------------------
<2> Черепанов В.В. Указ. соч. С. 86.
Главное различие состоит в функциональном предназначении того или иного вида службы, в соответствии с которым гражданин выполняет свои функциональные служебные обязанности и ему присваивается либо классный чин, либо воинское звание (например, майор), либо специальное звание (например, майор полиции, майор юстиции, майор внутренней службы).
Основная функция государственной гражданской службы - обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. функция государственного управления. К данному виду государственной службы относится служба во всех гражданских министерствах и ведомствах (прежде всего - социально-экономический блок). Гражданская служба считается доминирующей в органах государственной власти и осуществляется в аппаратах Администрации Президента РФ, органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, аппаратах судов, избирательных комиссий, контрольно-надзорных органов (Счетная палата РФ и др.).
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 95; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!