ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ИЗМЕНЕНИЯ
РЕГИОНАЛИЗМ В ИСПАНИИ: ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ
ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ГОСУДАРСТВА
А.В. ОРЕХОВИЧ
Орехович А.В., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Данная работа посвящена исследованию регионализации Испании. В статье освещены основные этапы становления "государства автономий" в соответствии с положениями Конституции 1948 г., а также установленные в указанном акте принципы государственного устройства Испании, практика их применения и толкования Конституционным судом Испании при возникновении спорных ситуаций относительно разграничения компетенции между центром и регионами.
Кроме того, в рамках данной работы проведен анализ происходящих в последние годы изменений в отношениях между центром и регионами Испании, а также перспектив развития государственного устройства Испании, связанных с вхождением страны в Европейский союз.
Понятия "регион", "регионализация", "регионализм" применяются в различных областях знания. При этом наиболее устоявшееся понятие содержится в географической науке. С этих позиций под регионом понимается "страна, область, округ, страна света" <1>. Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где "регион" определяется как "относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку" <2>. При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере <3>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Новейший энциклопедический словарь / Под ред. Е.А. Варшавской. М., 2004. С. 1055.
<2> Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 1123.
<3> Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006. С. 809.
Политико-правовой аспект понимания термина "регион" представлен в принятой Европейским парламентом в 1988 г. Хартии о регионализации, где регионы определяются как единицы, обладающие историческим, географическим, культурным и т.д. родством; в этих регионах за населением признается право на образование территориальных единиц в различных формах, например в форме национального объединения или субъекта федерации <4>.
--------------------------------
<4> Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 808.
Категории "регион", "региональное государство", "регионализм" являются предметом рассмотрения в различных конституционно-правовых исследованиях российских (таких как И.В. Конюхова <5>, А.Н. Медушевский <6>, М.В. Глигич-Золотарева <7>, В.В. Маклаков <8>, В.Е. Чиркин <9> и др.), а также зарубежных авторов (Д. Най <10>, Д. Пучала <11>, П. Тэйлор <12> и др.). Однако данные труды не посвящены собственно анализу явления, а лишь затрагивают отдельные его аспекты.
|
|
|
--------------------------------
<5> См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
<6> См.: Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.
<7> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
<8> Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006.
<9> Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 2-е изд. М., 1998.
<10>См.: Nye J. Regional Institutions. Regional Politics and World Order. San Francisco, 1973.
<11>См.: Puchala D.J. Of Blind Men, Elephants and International Integration // Journal of Common Market Studies. 1972. N 10.
<12> Taylor P. Regionalism: the thought and the deed. Frameworks for international cooperation. New York: St. Martin's Press, 1996.
В правовой сфере понятия "регион", "регионализм" трансформируются с течением времени, хотя период их активного использования в науке и законодательстве не столь длителен. Дело в том, что в глобальном измерении развития цивилизации на современном этапе наблюдаются две основные тенденции развития государственности. Одна - интеграция государств, выражающаяся в нацеленности стран на объединение, образование межгосударственных (наднациональных) формирований. Другой тенденцией развития государственности является распад или размежевание отдельных государств под влиянием политического, национального, религиозного, экономического или иных факторов либо приобретение внутригосударственными территориями особой политической автономии <13>. Процесс автономизации отдельных территорий единых государств связывают с явлением регионализма. Кроме того, современные тенденции развития государственности обнаруживают взаимное влияние двух этих на первый взгляд исключающих друг друга процессов - интеграции и ослабления внутригосударственных связей. Итак, понятия "регионализм", "регион" получают иное содержательное наполнение в рамках этих тенденций.
|
|
|
--------------------------------
<13> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 71.
Таким образом, понятия "регионализм", "регионализация" приобретают более широкое значение, выходящее уже за рамки одного государства. Эти понятия приобретают смысл международно-правового явления, связанного с развитием двух тенденций - с одной стороны, децентрализации государства и, с другой стороны, международных интеграционных процессов. То есть государства стремятся к объединению с другими государствами, в том числе с целью увеличения собственных возможностей и значимости на международной арене, и в то же время внутри себя государства испытывают влияние разобщенности и стремление к независимости собственных его составляющих (регионов).
|
|
|
Цель данной работы - проанализировать на примере развития испанского государства содержательное наполнение понятий "регионализм", "регионализация", "региональное государство", учитывая современные тенденции развития государственности Испании и взаимосвязь процессов нарастающей интеграции (глобализации) с процессом регионализации. Соответственно, необходимо проследить этапы возникновения и развития регионализма в Испании, а также результаты взаимного влияния интеграции и регионализма.
Испания - государство регионов, региональное, автономное, составное государство. Указанные понятия часто используются в конституционно-правовой лексике при исследовании системы государственного устройства Испании как испанскими <14>, так и отечественными авторами <15>.
--------------------------------
<14> См., например: Ortega Alvarez, Luis. La reforma del estado autonomico. Madrid: Centro de estudios politicos y constitucionales, 2005; Lopez Aguilar, Juan F., Estado autonomico y echos differenciales. Madrid: Centro de estudios politicos y constitucionales, 1998.
<15>См., например: ЯковлевИ.Б. ОчеркисовременнойИспании. 1884 - 1885. СПб., 1889; Красиков А.А. Испания после Франко. М., 1982.
При этом особенно примечательно то, что в испанской юридической литературе (в отличие от российской) понятия "регион" и "регионализм" практически не употребляются. Для обозначения указанных и связанных с ними понятий испанскими авторами используются термины "автономия" (autonomia), "автономные сообщества" (comunidades autonomas), "автономное государство" (el estado autonomico), иногда "составное государство" (el estado fragmentado, el estado compuesto) <16>. Учитывая изложенное, в рамках данной работы понятия "региональное государство" и "автономное государство" будут употребляться как тождественные ввиду указанной терминологической специфики испанской литературы.
--------------------------------
<16>См., например: Contreras Casado, Manuel. Las reformas de los estatutos de autonomia. Viejos y nuevos tiempos en la construccion del estado autonomic // Anuario juridico de la Rioja. 2006. N 11. P. 11 - 13; Cruz Villalon, Pedro. La reforma del estado de las autonomias // Revista Valenciana d'Estudis autonomisc. N 46 - 47. Monografico "Un estatuto para el siglo XXI". Vol. 1. 2005; Solozabal Echavarria, Juan Jose. El estado autonomico como estado compuesto // Texto de la conferencia impartida, a initacion de la facultad de derecho de Albacete, el 4 de mayo de 2000, por iniciativa del profesor Marcos Masso. Va por Jose Luis Garcia Guerrero y Julian Rollon.
Примечательно, что при изучении истории возникновения и формирования испанского государства напрашивается вывод о том, что в течение всего развития центробежные силы во властеотношениях в Испании всегда были активны, различной была лишь степень этой активности. Она зависела от целого ряда факторов <17>, набор и значимость которых менялись в различные периоды. Развитие и давление указанных сил зачастую приводили к крайним мерам - за свою историю Испания пережила как жесткую централизованную диктатуру, так и сепаратизм, угрожавший целостности государства.
--------------------------------
<17> К числу таких факторов можно отнести прежде всего этнический, политический, лингвистический, экономический. Подробнее эти факторы будут рассмотрены в рамках данной статьи.
И по результатам развития своей государственности Испания пришла к уникальной модели государственного устройства, которая нашла свое отражение в Конституции Испании, одобренной на референдуме 6 декабря 1978 г.
Уникальность этой модели в том, что она дает возможность регионам постепенно обретать самостоятельность, забирая себе по мере готовности все большее количество полномочий. При этом Испания продолжает оставаться унитарным государством: согласно ст. 2 Конституции Испании "Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации <18>, едином и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарность между ними" <19>.
--------------------------------
<18> В данном случае представляется, что понятие "нация" закрепляется Конституцией за населением всей Испании и собственно Испанией как единым государством.
<19> Constitucion Espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
Разделом VIII Конституции Испании установлены три уровня территориальной организации государства: муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. При этом каждому из этих уровней гарантирована автономия при ведении своих дел.
Конституционный суд Испании не единожды высказывал свою позицию по поводу смыслового содержания ст. 137 Конституции Испании, устанавливающей основы территориального устройства страны. Так, решением суда от 2 февраля 1981 г. N 4/81 подтверждено, что органы государственной (центральной) власти не обладают всей полнотой полномочий в управлении на территории государства, потому что Конституция признает участие различного рода территориальных образований в осуществлении публичной власти. Вместе с тем ни при каких обстоятельствах наличие автономии не должно противопоставляться принципу единства всего государства <20>. Именно поэтому Конституцией и установлены границы самостоятельности территориальных образований: они самостоятельны при ведении своих дел, т.е. в рамках установленной компетенции.
--------------------------------
<20> См. подробнее: Пинель Хулио. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 140.
Статьей 148 Конституции Испании установлен перечень полномочий, которыми обладают автономные сообщества и в рамках которого они самостоятельны. Он состоит из 22 пунктов, однако этот перечень не является исчерпывающим. Этот перечень скорее можно было бы определить в качестве перечня "гарантированных полномочий" регионов.
В соответствии с ч. 2 ст. 148 Конституции автономные сообщества могут вносить поправки в свои уставы и таким образом дополнять список полномочиями "в пределах, установленных статьей 149" <21>, т.е. принимать на себя полномочия, не отнесенные к исключительной компетенции государства.
--------------------------------
<21> Constitucion espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
Таким образом, сразу после принятия Конституции Испании начался период автономизации Испании: ведь ч. 2 ст. 148 Конституции Испании было установлено право автономий на расширение своих полномочий через пять лет. При этом почти сразу Каталония и Страна Басков приняли свои уставы, предусмотрев в них широкий круг полномочий, благодаря включению и полномочий, установленных ст. 148, и полномочий, которые они могли принять в соответствии со ст. 149. Дело в том, что Конституцией предусматривалась возможность автономий принять указанные полномочия, не дожидаясь пятилетнего срока, - на основании ст. 151, т.е. при соблюдении срока в 6 месяцев при подаче ходатайства о предоставлении автономии со дня первого решения Собрания представителей по этому вопросу. В таком случае Устав автономии разрабатывается по установленному в этой же статье порядку <22>. Вслед за указанными автономиями свое желание на получение автономии выразили еще два региона - Андалусия и Галисия. В конечном итоге были образованы четыре региона, обладающие максимально возможным набором полномочий, - Каталония, Страна Басков, Андалусия и Галисия.
--------------------------------
<22> Проект устава, если он принят Парламентской ассамблеей, состоящей из депутатов и сенаторов, избранных от соответствующей территории, направляется в Конституционную комиссию Конгресса, которая при участии представителей Ассамблеи рассматривает указанный проект. В случае достижения согласия проект устава выносится на референдум, где он должен быть принят в каждой провинции большинством голосов, после чего он вносится в Генеральные кортесы, где принимается решение о принятии текста устава.
К этому списку можно также добавить еще Канарские острова и Валенсию, также обладающие широким кругом полномочий, однако получившие их несколько иным способом: их уставы принимались по общим правилам, т.е. им можно было получить только полномочия, закрепленные в ст. 148 Конституции Испании. Остальные же полномочия были переданы им государством в соответствии с органическими законами <23>.
--------------------------------
<23> Органическими законами (Ley organica) в соответствии со ст. 81 Конституции Испании являются законы, регулирующие права и свободы, одобряющие уставы автономий и основы избирательной системы, а также иные законы, предусмотренные Конституцией. В отдельных работах "Ley organica" также переводится как "конституционный закон".
К середине 80-х годов уже было образовано 17 автономных сообществ, шесть из которых обладали максимальным количеством полномочий, остальные - полномочиями, предусмотренными ст. 148 Конституции.
Активно шел процесс передачи регионам имущества и материальных ресурсов, необходимых для осуществления принятых на себя полномочий. В 1992 г. на государственном уровне было принято решение довести количество полномочий оставшихся одиннадцати автономий до уровня первых шести. В целом все 17 регионов в конечном итоге получили одинаковую автономию с точки зрения количества полномочий.
Таким образом, реализация положения ч. 2 ст. 148 Конституции Испании, изначально принятого фактически для решения территориальных проблем Страны Басков и Каталонии, постепенно стала доступна всем остальным регионам государства - на испанском жаргоне такое положение вещей принято называть "cafe para todos" <24>.
--------------------------------
<24> Пинель Хулио. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 140.
Итак, возвращаясь к конституционно-правовому закреплению статуса и прав автономий в Испании, можно сказать, что Конституцией Испании прямо установлены "гарантированные" полномочия автономных сообществ (ст. 148) и исключительные полномочия центра (ст. 149), и автономное сообщество может дополнить свою компетенцию перечнем полномочий, не отнесенных в соответствии со ст. 149 к предметам исключительного ведения государства. Такую систему распределения полномочий некоторые исследователи называют "системой двойного списка" <25>.
--------------------------------
<25> См., например: Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 141. Также автором данной статьи указывается на то, что в настоящее время не все из перечисленных в ст. 149 полномочий относятся к исключительному ведению государства. Так, например, п. 6 ст. 149 Конституции Испании определяет процессуальное право как предмет исключительного ведения государства, но без ограничения отдельных элементов материального права в автономных сообществах. Таким образом, в связи с тем, что несколько автономных сообществ имеют свои собственные нормы гражданского права, например в сфере наследования, у них есть возможность устанавливать собственные процессуальные нормы в отношении этих материальных норм. Кроме того, согласно п. 17 в исключительном ведении государства находится определение базового законодательства и экономический режим системы социального обеспечения, однако без ограничения автономных сообществ при реализации указанных полномочий. Таким образом, налицо несколько ограничений исключительного ведения государства: оно вправе определять только основы законодательства, а регионы, в свою очередь, берут на себя полномочия по их осуществлению.
При этом для соблюдения и поддержания необходимого баланса при разграничении полномочий ч. 3 ст. 149 Конституции закреплены следующие принципы реализации данной системы:
Первый - так называемый остаточный принцип <26> (clausula de residualidad). В соответствии с этим принципом все полномочия, не отнесенные Уставами автономных сообществ в их компетенцию, остаются за государством.
--------------------------------
<26> Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 142.
Второй - "принцип превосходства" <27> (clausula de prevalencia), в соответствии с которым "в случае спора государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к их исключительному ведению" <28>. В частности, этот принцип используется тогда, когда полномочия государства и автономного сообщества по какому-либо вопросу пересекаются, а также когда государство имеет полномочие по законодательному регулированию какого-либо вопроса, а автономное сообщество применяет и реализует нормы, принятые государством. В указанных случаях нормативные акты регионов и государства могут содержать противоречия. И Конституция устанавливает что при наличии таких противоречий преимущество имеют нормативные акты, принятые на государственном уровне.
--------------------------------
<27> Там же.
<28> Constitucion Espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
Третий - "принцип дополнения" <29> (clausula de supletoriedad), который звучит следующим образом: "в любом случае государственное законодательство дополняет законодательство автономных сообществ" <30>. Смысл данного принципа состоит в том, что, когда автономное сообщество не реализовало свое право в регулировании того или иного вопроса, пробела законодательства оставаться не должно, и тогда государство берет на себя соответствующие обязательства по законодательному регулированию того или иного вопроса.
--------------------------------
<29> Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 142.
<30> Constitucion Espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
Таким образом, баланс системы территориального устройства достигается посредством применения модели "двойного списка", а также указанных принципов ее реализации.
Однако в Конституции содержатся и иные механизмы, в соответствии с которыми осуществляется разграничение полномочий. В частности, согласно ч. 1 ст. 150 Конституции государственный закон может передать автономным сообществам право принимать законы по какому-либо вопросу, находящемуся в исключительном ведении государства <31>. Такой закон получил название "Ley Marco" - рамочный, модельный закон. При этом законом четко устанавливаются границы, в пределах которых исполняются полномочия, и автономное сообщество обязано четко соблюдать эти пределы.
--------------------------------
<31> Именно посредством этого механизма, как было указано выше, Валенсия и Канарские острова получили полный перечень полномочий.
Кроме того, согласно п. 2 ст. 150 Конституции передача отдельных полномочий государства автономным сообществам может производиться посредством принятия органического закона. При этом передаваться могут те полномочия, "которые в силу своей природы могут подлежать такой передаче или делегированию" <32>.
--------------------------------
<32> Constitucion Espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
Часть 3 ст. 150 Конституции закрепляет право государства принимать законы, которые устанавливают необходимые принципы согласования (гармонизации) нормативных актов автономных сообществ, даже если этот вопрос относится к сфере их исключительного ведения, если существует такая необходимость на благо общих интересов. Однако это право государства имеет ограничение - решение о такой необходимости принимается Генеральными кортесами Испании абсолютным большинством от каждой палаты. Указанное положение лишает возможности государство целиком по своему усмотрению принимать нормативные акты по любым вопросам, регулирование которых оно сочло бы необходимым.
Таким образом, следует отметить, что действующая Конституция Испании, закрепляя столь сложную систему территориального устройства страны, содержит целый ряд принципов и механизмов, позволяющих сохранить целостность государства и в то же время соблюсти баланс между интересами центра и регионов Испании.
Некоторые исследователи даже высказывают мнение, что "по ряду параметров Испания уже обогнала такие государства Европы с классическим федеральным устройством, как, например, Германия" <33>. Представляется, что именно этот широкий круг прав, предоставляемый государством автономным сообществам, позволил после завершения режима диктатуры и позволяет в настоящее время Испании сохранять свою целостность.
--------------------------------
<33> Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3 (56). С. 139.
Таким образом, к настоящему моменту Испания пришла к уникальной модели построения государства - сохраняя унитаризм, государство при этом предоставляет своим автономиям широкий круг полномочий. Однако процесс регионализации автономных сообществ продолжается до настоящего момента: регионы Испании заявляют о намерениях реформировать статуты и получить как можно больше полномочий и свобод.
С чем может быть связано такое стремление автономных сообществ? Можно говорить о совокупности факторов и причин, объясняющих такое стремление. Во-первых, как мы уже отмечали, исторически Испании всегда были свойственны центробежные силы, регионы Испании никогда не являлись тесно сплоченным единым целым, население Испании весьма разнородно, регионы не равны между собой еще и по уровню экономического развития. Однако полагаем, что всех перечисленных выше факторов было бы недостаточно для стремления регионов к все большей независимости, если бы не существование фактора, оказывающего воздействие на государственное устройство Испании не изнутри, а извне.
Дело в том, что 1986 г. Испания вошла в состав ЕЭС, а, соответственно, с 1993 г. в состав Европейского союза.
Модель Европейского союза во многом уникальна, она объединяет ряд характеристик, не присущих ни одному международному объединению, благодаря наличию которых и происходят преобразования в сфере внутренней системы управления государств, входящих в его состав.
Во-первых, Европейский союз является региональной организацией <34>, т.е. представляет собой проявление регионализма на самом высоком уровне - как формы международного межгосударственного сотрудничества, реализуемой посредством объединения и интеграционных связей между нациями, расположенными географически близко. Условием такого сотрудничества считается общность национальных интересов, схожесть социально-политических систем, сравнимые уровни развития и взаимодополняемость экономик, родственность культур, языков, исторических традиций и религии <35>.
--------------------------------
<34> Региональные организации - международные организации государств одного региона, которые по своему характеру могут быть политическими, военными, экономическими и др. (Международное право. Словарь-справочник. М., 1998. С. 280).
<35> Halizak E. Regionalism in Post-Cold War International Relations // The Polish Quarterly of International Affairs. 1996. Spring. P. 31 - 32.
Во-вторых, ЕС - наиболее институциализированное интеграционное объединение, уровень организованности деятельности наднациональных институтов которого может быть сравнен с механизмом государственного аппарата. В ЕС функционируют не только органы власти, являющиеся характерными для любого современного государства (законодательная, исполнительная и судебная), но и ряд других институтов, свидетельствующих об укреплении сотрудничества в областях, ранее входивших исключительно в компетенцию национальных государств. По-прежнему актуальным остается вопрос полномочий соответствующих институтов Европейского союза, но тенденция однозначна - со дня возникновения организации они постоянно увеличиваются.
Третье, и самое важное. Именно в рамках европейской интеграции возникает и развивается процесс внутренней регионализации. Это исключительно западноевропейский феномен, возможность и необходимость появления которого вероятны только при условии существования высокого уровня внутренней интегрированности объединения. Этот процесс представляет особый интерес, отношение к нему весьма неоднозначно, а его последствия труднопредсказуемы. В данном случае речь идет о регионах как составных частях европейских национальных государств. Они обнаруживают все большее желание иметь возможность принимать автономные решения и представлять свои интересы на общеевропейском уровне, они "надеются укрепить свою автономию или по крайней мере получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах. В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы постепенно получают признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой ЕС. Но сегодня представительство территориальных коллективов лиц в отдельных государствах-членах стало общим принципом и получило институционализацию в Комитете регионов" <36>. Следовательно, Европейский союз уникален тем, что, являясь сам по себе региональной организацией, содержит в себе еще и процессы внутренней регионализации (регионализации его государств-членов).
--------------------------------
<36> Halizak E. Regionalism in Post-Cold War International Relations // The Polish Quarterly of International Affairs. 1996. Spring. P. 31 - 32.
Не секрет, что обсуждение вопроса расширения полномочий регионов Испании ведется еще с середины 90-х годов XX в. - сразу после образования ЕС. Регионы, оказавшись под влиянием указанных тенденций: фактически "размывания" государственного суверенитета, национальной власти, даже границ государства, все чаще ставили вопрос о собственной самостоятельности в тех или иных вопросах.
И с приходом к власти в 2004 г. социалистической партии, которая ставила перед собой в качестве главной задачи передачу на уровне автономий такого объема полномочий, который они желают, дискуссия об изменении статутов автономий возобновилась.
В 2006 г. прошел процесс реформирования статутов автономных сообществ Испании.
При этом один из самых примечательных и принципиальных изменений, внесенных при реформировании статутов, - это закрепление в отдельной главе статутов прав регионов Испании в области построения отношений с Европейским союзом. В частности, автономиям предоставлено право участвовать в формировании позиции государства в отношении Европейского союза по вопросам, относящимся к сфере интересов соответствующего региона <37>.
--------------------------------
<37> Boletin oficial de Aragon // http://www.gencat.cat/generalitat/cas/estatut/html.
Кроме того, в отдельных статутах, например в статуте Арагона, Каталонии, Валенсии, регионам дается право по взаимодействию с другими территориями Евросоюза для решения каких-либо актуальных экономических, социальных и иных вопросов <38>. Помимо этого, автономии могут взаимодействовать и с иными странами - в соответствии с их статутами для поддержки своих интересов регионы в пределах своей компетенции вправе подписать международные договоры о взаимодействии, а также иметь представительства за рубежом.
--------------------------------
<38> Там же.
Однако самым радикальным по своему содержанию стал статут Каталонии, которой вызвал многочисленные споры и дискуссии как в самой Испании, так и вне ее пределов.
Радикальность этих изменений состоит в предоставлении государством очень широкого объема прав и уровня самостоятельности, независимости. При этом указанный уровень независимости стал настолько широк, что при разработке статута Каталонии была высказана идея о существовании самостоятельной каталонской нации. Изначально составители статута Каталонии хотели определить Каталонию как нацию, отличную от испанской нации. Однако такое утверждение противоречит ст. 2 Конституции Испании, согласно которой "Конституция основывается на неразрывном единстве испанской нации, общей и неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих" <39>. В конце концов после длительных дебатов текст статута в данной части был принят в следующей редакции: "Каталония, являясь нацией, осуществляет самоуправление в форме автономного сообщества в соответствии с Конституцией и настоящим Уставом". В свою очередь, указанная ссылка на Конституцию Испании дает возможность принимать во внимание ее положения при определении Каталонии. В частности, Конституция Испании признает национальную реальность Каталонии как национальность. Вместе с тем следует особо отметить, что в статуте за Каталонией закреплено именно определение "нация".
--------------------------------
<39> Constitucion Espanola // http://constitucion.rediris.es/legis/1978/1978.html.
С вопросом идентичности непосредственно связан вопрос языка региона, так как на нем говорит население автономии и также является дополнительным фактором национальной идентичности. В частности, статутом установлены два официальных языка - кастильский (классический испанский) и каталонский. При этом говорится, что "все люди вправе использовать оба языка", при этом за гражданами Каталонии закрепляется не только право, но и обязанность их знать. Формально в статуте устанавливается равенство двух указанных языков. Вместе с тем каталонский язык устанавливается в качестве "обычного и предпочтительного" <40> для использования в работе органов общественного управления и средств массовой информации, "он также является языком общения и обучения в образовательной системе". Таким образом, при формальном закреплении равенства кастильского и каталонского языков очевидно, что приоритет отдается все же каталонскому.
--------------------------------
<40> Estatuto de autonomia // http://www.gencat.cat/generalitat/cas/estatut/html.
Существенные изменения коснулись и сферы финансирования и налогов. Дело в том, что до недавнего времени Каталония своими отчислениями в государственный бюджет обеспечивала до четверти доходов налогов в Испании. При этом в самой Каталонии не хватало средств для удовлетворения региональных нужд (например, реконструкцию аэропорта). Естественно, регион не устраивало такое положение дел. В соответствии с новой редакцией статута Каталония вправе самостоятельно посредством собственных налоговых органов определять, какой процент от каких налогов пойдет в казну государства. В свою очередь, согласно статуту государство обязано инвестировать средства в инфраструктуру Каталонии адекватно доле внутреннего валового продукта Каталонии во внутреннем валовом продукте государства.
Значительные изменения претерпели и отношения "центр - автономия". Эти отношения основываются на принципах двусторонности и учета интересов автономии. В частности, Каталония имеет право участвовать в обсуждении и выработке любых законов, затрагивающих ее интересы. При этом согласно статуту "позиция, высказанная Хенералитатом, является определяющей... если она затрагивает ее исключительные полномочия" <41>, при этом сами полномочия Хенералитата очень расширены. В частности, Хенералитат отныне с 2006 г. имеет право определять иммиграционную политику, что ранее являлось исключительной компетенцией государства.
--------------------------------
<41> Estatuto de autonomia // http://www.gencat.cat/generalitat/cas/estatut/html.
В настоящее время начатый в 2006 г. процесс реформирования статутов автономных сообществ Испании продолжается: в предвыборной кампании вновь победившей на выборах в 2008 г. социалистической партии опять звучали лозунги о необходимости реформирования статутов с целью получения автономиями большей самостоятельности и большего объема полномочий. Представляется, что вслед за Каталонией все автономные сообщества Испании постепенно получат тот же объем прав и полномочий, который пока имеют лишь отдельные регионы. По-видимому, этот процесс будет аналогичен процессу, произошедшему в 80-е - 90-е годы, когда после решения территориальных проблем Страны Басков и Каталонии постепенно все регионы сравнялись по объему своих полномочий.
И во многом этот процесс изменения статутов катализируется отношениями регионов с Европейским союзом - ведь теперь регионы Испании на территории Европейского союза вправе самостоятельно принимать многие решения и участвовать в его деятельности практически независимо от центра. Таким образом, вовне регионы действуют самостоятельно, фактически как самостоятельные единицы. Следовательно, вопрос государственного суверенитета Испании под воздействием указанных факторов постепенно размывается.
Таким образом, происходит действие процессов интеграции и ослабления внутригосударственных связей, существующих внутри единого процесса - регионализации: территории Испании стремятся как можно больше расширить сферу своей деятельности не только во внутригосударственной, но и в международной сфере. Таким образом, в правовом пространстве у категории "регион" существует два аспекта понимания:
1. Конституционно-правовой (внутригосударственный), в соответствии с которым понятие "регион" определяется в качестве синонима понятия "автономия" <42>.
--------------------------------
<42> Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005. С. 224.
2. Международно-правовой (межгосударственный), в соответствии с которым регион является не просто субъектом, равноправным автономному образованию.
При этом два приведенных аспекта являются взаимосвязанными в процессе развития регионализма: в современных условиях, когда основной формой территориальной организации общества и публичной власти является государство, можно говорить о процессе обособления коллективных субъектов территорий от сложившихся государственных структур. Он выражается, с одной стороны, в децентрализации власти внутри государства и обретении регионами большей независимости от центральной власти. С другой стороны, происходит процесс интеграции этих регионов на новой основе и создание новых структур "негосударственного образца" (межгосударственных объединений). Регионы, постепенно обособляясь от государства, стараются выйти на международный уровень и стать уже полноправными субъектами международных отношений. В этом и заключается международно-правовой аспект рассмотрения понятия "регионализм". Правовые последствия этого процесса уже четко прослеживаются в положениях реформированных статутов автономных сообществ Испании.
Таким образом, в процессе регионализации изменяется и внутреннее государственное устройство, и в то же время происходит размывание понятия "государственный суверенитет", следствием чего является возникновение угрозы для целостности государства (регионы, получая все большее количество прав, постепенно усиливают свои позиции относительно государства, в том числе и в рамках межгосударственных отношений).
В то же время в настоящее время наблюдается взаимовлияние двух процессов, получивших развитие в рамках современного развития государственности, - процессов интеграции и децентрализации. Государство, с одной стороны, стремится к объединению и созданию и формированию транснациональных институтов - в данном случае Евросоюза. С другой стороны, внутри самой Испании происходит процесс регионализации. В то же время регионы стремятся не только к автономизации, но и к включению их в транснациональные формирования в качестве самостоятельных субъектов. Иными словами, в современном содержании регионализм является, как уже было отмечено, индикатором изменения сути государственного суверенитета.
Кроме того, процесс регионализации и возникающая в связи с этим процессом угроза целостности государства влекут за собой необходимость реформирования всей системы государственного территориального устройства. Реформирование необходимо Испании в целях большей централизации и предотвращения распада государства.
Постепенно в процессе реформирования возникает проблема конкуренции между государством Испания и ее регионами. То есть регионы, пытаясь отстоять свои права и интересы, в некоторых случаях уже вмешиваются в компетенцию государства и в некоторой степени нарушают его суверенные права. С правовой точки зрения автономии являются составляющими регионального государства, но тем не менее имеют интенцию к суверенизации.
Таким образом, возникает возможность постановки гипотезы о том, что регионы и региональные объединения становятся "конкурентами" государства. Это ставит новые задачи как в практической цели формирования адекватной правовой модели региона внутри государства, так и в теоретическом аспекте. Это связано с переосмыслением современного содержания понятия феномена государства и суверенитета в конституционно-правовом смысле. При этом данная трансформация стала следствием развития процесса регионализации государства.
Учитывая изложенное, в рамках указанной работы представляется возможным прийти к следующим выводам.
1. Понятия "регионализм", "регионализация" в рамках развития двух процессов - децентрализации и интеграции приобретают более широкое значение, выходящее уже за рамки одного государства. С одной стороны, государство, объединяясь в международные организации (в рассматриваемом случае - Евросоюз), становится, казалось бы, могущественнее, однако, с другой стороны, сталкивается с децентрализацией и стремлением его субъектов (регионов) к независимости и автономии.
2. Представляется, что указанные процессы тесно взаимосвязаны. Транснациональные корпорации, как и Евросоюз, готовы предоставить регионам достаточно широкий объем полномочий и свободы (заключение договоров, учет мнения региона в решении вопросов, затрагивающих его интересы) в обмен на получение от них определенных благ. Такие разного рода блага (финансы, имущество, политическое влияние) регионы предоставляют в тех или иных объемах в зависимости от степени их самостоятельности. Нередко это происходит в обход государства или с формальным учетом его мнения. Получается, что транснациональным корпорациям (как и Евросоюзу) выгодно взаимодействие с децентрализованными государствами, более того, им выгодно поддерживать в этих государствах процессы регионализации, так как с регионами проще договориться непосредственно. Соответственно, повышается эффективность переговорных процессов, сокращаются временные затраты Евросоюза и транснациональных корпораций на получение необходимых ресурсов и согласование позиций.
3. В свою очередь, регионам тоже выгодны последствия этих интеграционных процессов, "обеспечивающих" им территорию, в границах которой данные субъекты могут быть относительно независимы, а также иметь определенную самостоятельность на международной арене.
4. Таким образом, вследствие действия вышеуказанных тенденций происходит плавный процесс размывания суверенитета самого государства. С одной стороны, появляются наднациональные образования, которые могут осуществлять руководство извне, в том числе предоставлять права и полномочия регионам этого государства, а, с другой стороны, регионы, получая от наднациональных образований определенную степень свободы, впоследствии катализируют процесс автономизации с целью получения еще большего объема прав, а иногда и независимости.
5. Возникла проблема конкуренции между государством и ее регионами в том смысле, что регионы, пытаясь отстоять свои права и интересы, в некоторых случаях уже вторгаются в компетенцию государства и в определенной степени нарушают его суверенные права.
Причем следует отметить, что указанная проблема характерна не только для Испании, но и для всех государств Европы, развитию государственности которых свойственны указанные тенденции - децентрализации и интеграции.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ИЗМЕНЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА "ГОСУДАРСТВА АВТОНОМИЙ"
Дата добавления: 2021-03-18; просмотров: 186; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!