Характеристика системы государственных органов управления Российской Федерации
Классические и современные модели бюрократии в административно-государственных учреждениях
Ещё по этому вопросу здесь информация - https://www.hse.ru/data/237/313/1234/review.pdf (там иерархическая модель бюрократии, сетевая, рыночная)
Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.
Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции.
Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.
Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.
Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы России до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.
|
|
|
Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.
Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности); финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений.
|
|
|
Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в России и в советский период.
Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.
|
|
|
Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной Европы.
М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления:
- личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц;
- иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности;
- статус должности государственной службы как единственного занятия служащего, несовместимого с другими занятиями (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.);
- право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе;
- нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления;
- сопровождение реальных действий по управлению (принятие решений, сбор и обобщение информации, контроль исполнения и т. д.) письменными документами и их хранение;
- компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления;
- безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»;
|
|
|
- строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.
Реализация этих принципов обеспечивает превосходство демократии благодаря четкости, быстроте, компетентности, преемственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рациональной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В основе ее эффективности лежит профессионализм, правовые нормы, объективность, невмешательство в политику.
Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдвинул следующие принципы бюрократии: наличие единого управляющего центра системы управления как предпосылка ее эффективности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.
Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и административное. Политическое управление осуществляется выборными лицами, сменяемыми в любой момент. Административное управление осуществляется государственными служащими, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемыми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы государственного управления.
В России ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профессионализма служащих, карьерной системы служебных назначений, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской революции 1917 г.
Партийно-государственная модель бюрократии господствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Экономической основой этой модели бюрократии была общественная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль монопольно правящей партии. Для этой службы характерны следующие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государственной службы; рассмотрение государственной службы как узкопрофессиональной, а не управленческой деятельности; ассимилированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соответствии с трудовым, а не административным правом; заработная плата служащего - не выше среднего рабочего.
Современная («поведенческая», «реалистическая») модель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начавшихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в Канаде, Австралии, США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в России.
Условиями модернизации веберовской модели государственной службы стали: становление информационного, постиндустриального общества; возникновение новых технологий производства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбора», «плоских» и сетевых структур.
Изменения в системе государственного управления затронули проблемы разделения труда и ролей между государственными служащими и политиками, масштабов и содержания задач государственной службы, подходов к реализации требований ее нейтральности и независимости. На этой основе складывается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется следующими чертами:
- изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам населения, задачам развития гражданского общества;
- политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении;
- дополнение формальной структуры неформальной, включение в модель субъективного, человеческого фактора измерения государственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному риску, принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управленческой информации на основе развитой интуиции;
- уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной административной «лестницы чинов и званий»;
- коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функционирования, прежде всего в сфере реализации социальных услуг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государственных учреждений частным фирмам;
- менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих;
- усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных служащих и уровня административной морали.
Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской Федерации.
Характеристика системы государственных органов управления Российской Федерации
В качестве первичного и основного структурного элемента механизма страны выступает система государственных органов.
Система государственных органов в РФ - госаппарат, который выступает в качестве ряда органов специализированной направленности, который создается специально для того, чтобы выполнять функции государства.
Данная особая структурная организация создается в любой стране для того, чтобы обеспечивать выполнение своих функций.
Государственный аппарат - структура государственных органов, которые связаны рядом общих принципов, едиными целями, которые взаимодействуют между собой, наделены рядом полномочий властно-принудительного характера, а также, которые располагают рядом материально-технических возможностей, которые важны для реализации своих функций.
Для государственного аппарата свойственно формироваться на правовом базисе посредством принятия специальных нормативно-правовых актов. В большинстве случаев система государственных органов Российской Федерации установлена Конституцией страны.
Госорганы выступают в качестве структурных звеньев аппарата страны. Существует три ключевых типа госорганов:
1. Ряд представительных законодательных органов, для которых важно принимать законы. Речь идет о Парламенте, конгрессе, федеральном собрании, верховном совете и т.д.
2. Ряд органов исполнительной власти, для которых важно заниматься организацией реализации законов, которые приняты. Речь идет о Правительстве, министерствах и ведомствах.
3. Ряд судебных органов, для которых важно разрешать различные споры, контролировать исполнение законов.
В основе данной классификации лежит традиционная концепция разделения власти. Суть ее состоит в том, что единую государственную власть в целях максимального функционирования необходимо разделить на три ветви. Речь идет о законодательной, исполнительной и судебной власти.
Но в нынешних реалиях важен современный взгляд на данную теорию и выверенное переосмысление. Большинство стран сегодня имеют ряд властных институтов, которые нельзя конкретно отнести к одной из указанных выше ветвей власти. Ярким примером этого является то, что в ряде стран на конституционном уровне закреплены и иные ветви власти. Речь идет об учредительной, избирательной, контрольной, президентской, гражданской и иных ветвях власти.
Базируясь на иных основаниях, допустимо обозначить ряд других государственных органов:
1. Ряд первичных и вторичных (производных) органов. Так, для первичных госорганов свойственно создаваться и функционировать, основываясь на конституции или законах. Речь идет о Президенте и Правительстве. Для производных же свойственно создаваться для того, чтобы обеспечивать работу первичных органов. Речь идет об администрации Президента РФ.
2. Ряд федеральных и региональных органов. Такая классификация присуща для федеративных стран, каким и является РФ.
3. Ряд контрольных органов, которые осуществляют контрольно-надзорные функции. Речь идет о прокуратуре, Счетной палате и т.д.
4. Если основываться на способе формирования, то госорганы разделить на избирательные, назначаемые и формируемые. Так, Государственная Дума Федерального Собрания РФ – это избираемый орган, назначаемый – министры, формируемый – Совет Федерации Федерального Собрания РФ.
5. Если основываться на способе принятия решений, то допустимо разделение на ряд коллегиальных и единоличных органов. Так, в качестве коллегиального органа выступает Правительство РФ, а единоличного – Президент РФ.
6. Если основываться на сфере компетенции, то бывает ряд органов общей компетенции и органов специальной компетенции. К первой группе принято относить Правительство, ко второй – ряд министерств и ведомств.
7. Если основываться на времени действия, то важно отметить ряд постоянных, временных и чрезвычайных госорганов.
В состав системы госорганов РФ входит три подсистемы, которые базируются на определенной ветви государственной власти. Речь идет о законодательной, исполнительной и судебной подсистеме.
Для законодательной подсистемы госорганов свойственно устанавливаться Конституцией РФ. У нее есть два этапа. Речь идет о федеральном и региональном уровне.
Если говорить о федеральном этапе, то в качестве законодательного госоргана выступает Федеральное Собрание РФ. Его же можно подразделить на две палаты – Государственную Думу и Совет Федерации. Для первой палаты свойственно избираться всенародным голосованием, на срок на пять лет. В ее состав входит 450 депутата. Для второй же палаты свойственно состоять из двух председателей (один из них представляет законодательную власть, а второй – исполнительную), которые выдвигаются от каждого из 83 субъектов РФ.
Важно отметить, что на этапе субъектов РФ данные органы и их структура устанавливается на самостоятельной основе. Для ряда региональных данных органов, основываясь на этническом, историко-культурном и национальном многообразии, допустимо иметь разные названия. Речь идет о законодательном собрании, народном хурале, парламенте, думе и др.
В соответствии с Конституцией РФ для исполнительной власти важно осуществляться Правительством РФ, которое действует на основании российского конституционного законодательства, федеральных законов и указов Президента РФ, которое обеспечивает согласованность и качество государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Для исполнительной подсистемы госорганов свойственно иметь тоже два уровня. Речь идет о федеральном и региональном уровне субъектов РФ.
Президент РФ устанавливает и изменяет систему исполнительных госорганов на федеральном уровне.
В состав данной системы входит ряд федеральных министерств, служб и агентств. Для каждого из указанных госорганов в структуре исполнительной власти свойственно быть наделенным специальным функциональным предназначением.
Так, для федерального министерства характерно осуществлять ряд функций относительно выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области работы, которая установлена рядом правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, координировать и контролировать работу ряда федеральных служб и агентств, которые находятся в его ведении.
Для федеральной службы свойственно выполнять ряд функций относительно контроля и надзора в установленном направлении работы, а также ряд специальных функций в сфере обороны, госбезопасности, охраны госграниц РФ и т.д.
Для федерального агентства важно осуществлять в установленном направлении работы ряд функций относительно оказания госуслуг, относительно управления государственным имуществом и ряд правоприменительных функций, заниматься ведением реестров, регистров и кадастров.
Важно отметить, что на уровне субъектов РФ для исполнительных органов, их составов и названий свойственно устанавливаться независимо. Как правило, данную власть в ряде субъектов РФ возглавляет глава региона. Это может быть, к примеру, президент республики, губернатор области или глава администрации.
Судебную подсистему госорганов РФ определяет Федеральный конституционный закон «О судебной системе в РФ». В нее входит три группы судов:
1. Ряд конституционных и уставных судов, к которым можно отнести ряд Конституционных судов РФ, субъектов РФ, уставных судов субъектов РФ. Для конституционных судов свойственно формироваться в ряде субъектов РФ, которые основываются на уставе. Для данных судов свойственно осуществлять ряд функций по контролю над уровнем конституционности законов и других нормативно-правовых актов. Базируясь на запросах физических и юридических лиц, государственных компаний, для данных судов свойственно проводить проверки правовых актов, которые были приняты или действуют, на то, насколько они соответствуют Конституции РФ, ряду конституций и уставов субъектов РФ.
2. Ряд судов общей юрисдикции. Речь идет о Верховном суде РФ, верховных судах республик, краевых и областных судах, судах автономных округов и областей, судах Москвы и Санкт-Петербурга, военных, районных и мировых судах. Если говорить и юрисдикционном поле работы данных судов, то это ряд уголовных, гражданских и административных дел.
3. Ряд арбитражных судов, в состав которых можно включить Высший арбитражный суд РФ, ряд федеральных окружных арбитражных судов и ряд арбитражных судов субъектов РФ. Если говорить и юрисдикционном поле работы данных судов, то это работа с экономическими спорами.
Также следует отметить, что нельзя включить в состав государственных органов судебной власти ряд органов прокуратуры. Они занимают особенное место в структуре государственного управления России и механизме страны.
Исходя из этого, можно сказать, что основная задача государственного аппарата в качестве системы государственных органов РФ заключается в осуществлении качественной государственной власти, эффективной реализации функций страны.
Для государственных органов свойственно функционировать при помощи реализации служебных профессиональных обязанностей специально подготовленными кадрами. Речь идет о государственных служащих, которые обладают рядом важных профессиональных и нравственных качеств и входят в структуру государственной службы.
Дата добавления: 2021-02-10; просмотров: 426; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!