Статья 1. Швейцарская Конфедерация 47 страница
Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 г. в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изменений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после Второй мировой войны.
Для ряда государств характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономическую и демографическую основу. Нередки и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, полученным в прошлом, и их современным социально-экономическим характером. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими интересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в современных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного стимулирования деятельности частных корпораций путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 1970-х годах в Великобритании и ФРГ, а в конце 1980-х годов - во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду.
|
|
|
В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеративных (США, Германии, Канаде, Австралии и др.) - к компетенции субъектов Федерации.
В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль.
Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты.
|
|
|
Во-вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного самоуправления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ).
Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух- или трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управления на местах.
В США 87849 единиц местного самоуправления. Непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В Луизиане эти административно-территориальные единицы называются приходами, на Аляске - бороу. В стране насчитывается более 3034 графств, различных по размерам и численности населения. 2% графств имеют менее 25 тыс. жителей каждое, между тем как 239 графств (около 8%) - 250 тыс. населения и более, причем в 37 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны. Тауншипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает более 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют по 50 тыс. жителей и более, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 тыс. человек и менее. В штатах Новой Англии имеется примерно 1400 таунов - компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Всего в США 16506 тауншипов и таунов, имеющих собственные органы самоуправления.
|
|
|
Особый вид административно-территориальных единиц составляют 19431 городское поселение, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллиджис). В них проживает две трети населения страны, причем на 40 крупнейших городов приходится более 35 млн. жителей. Многие муниципальные корпорации имеют менее 1 тыс. жителей.
Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов - специальные и школьные округа. Они создаются для осуществления функций, выделенных из компетенции муниципальных советов (ирригация, управление дорожной инфраструктурой и т.д.). Органы специальных округов - управления, комиссии - либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются органами штатов и обладают правом на самоуправление. 1507 (11%) школьных округов выступают лишь как агенты штатов. В США насчитывается 35356 различных специальных и школьных округов <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> U.S. Census Bureau, County and City Data Book, 2000.
Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий - крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. В США на такие ареалы приходится около 65% населения страны. Как правило, на территории ареалов существует множество административно-территориальных единиц, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. В ареале Нью-Йорка, например, функционирует 1400 различных муниципальных органов. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями (региональные советы, плановые комиссии и пр.).
В Великобритании в соответствии с Актом о местном управлении 1999 г. территории Англии, Уэльса и Северной Ирландии делятся на графства. Англия, кроме того, разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов - Лондон, Восточный Мидленс, Западный Мидленс, Восточная Англия, Йоркшир-Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Шесть графств в Англии и одиннадцать в Уэльсе, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус городов-графств. Территория графств Англии и Северной Ирландии подразделяется на округа: в Англии насчитывается 296, в Северной Ирландии - 26 округов. На территории Уэльса и Шотландии предусмотрено одноуровневое местное управление: в Уэльсе создаются только графства и города-графства, в Шотландии - только округа.
Могут сохраняться и традиционные единицы местного самоуправления: приходы - в Англии, общины - в Уэльсе и Шотландии.
Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах - избираемые собраниями советы.
Территория Большого Лондона с 1964 г. подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу с архаичной системой самоуправления составляет исторический центр города - Сити.
По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями, хотя специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США.
Территория Франции подразделяется на 95 департаментов <1>, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы - городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты рассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы - советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами правительственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах органы местного самоуправления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. Кантоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус одновременно коммуны и департамента.
--------------------------------
<1> Кроме того, статус департаментов предоставлен некоторым заморским территориям (так называемые заморские департаменты - Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон).
Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 г. По закону о децентрализации 1982 г. регионы (их 26), подобно коммунам и департаментам, стали обладать статусом территориального коллектива, предоставляющим право на самоуправление. Регионы служат базой для планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за рамки отдельного департамента.
Помимо указанных основных форм административно-территориальной организации, многочисленные акты об административной реформе территориальных коллективов, принятые в 1958 - 1967 гг., предусмотрели создание специальных межкоммунальных образований: синдикатов и секторов коммун, городских дистриктов или расширенных городских коммун. Синдикаты представляют собой объединения ряда коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ. Секторы, которые могут быть образованы на срок до 5 лет в новых или реконструируемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикты и расширенные городские коммуны объединяют города с прилежащими территориями.
В Италии согласно Конституции 1947 г. высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Валле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые, в свою очередь, охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного самоуправления являются областные, провинциальные и коммунальные советы.
Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий).
Из 20 областей 5 - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Аджидже, Фриуле-Венеция-Джулия и Валле д'Аоста - имеют особый статус, их автономия является более широкой. Для этих областей Парламент Италии утверждает специальный статут с помощью конституционного закона, для остальных такой статут устанавливается обычным законом.
Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территории 16 земель подразделяются на уезды, в которые входит 12263 общины. В 6 крупнейших землях созданы административные округа в качестве опорных баз администрации земель. В 1960 - 70-х годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северная Рейн-Вестфалия, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращено и число уездов. Эти реформы повлекли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения.
В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления - уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых землях муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач.
В городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления.
В Японии согласно Закону 1947 г. о местном самоуправлении образовано 47 префектур и приравненных к ним единиц (районы Токио, Хоккайдо). Население префектуры составляет от 0,5 до 12 млн. человек. Префектуры подразделяются на города (пункты с населением свыше 50 тыс. жителей), поселки и села. Крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек (Киото, Осака, Саппоро и др.), хотя и входят в состав префектур, имеют особый правовой режим. Ранее существовавшие самостоятельные административные подразделения префектур - ган с 1923 г. сохраняются лишь в качестве избирательных округов и территориальной базы для филиалов некоторых отраслевых органов префектур. Органами местного самоуправления в Японии являются префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания, избираемые населением.
Первичными административными органами в Израиле являются органы местного самоуправления - муниципалитеты (ирийот) в городах, местные советы (мо'ацот мекомийот) в поселках городского типа и крупных деревнях и региональные советы (мо'ацот эзорийот), объединяющие группы мелких населенных пунктов.
В Бразилии в муниципиях существуют избираемые гражданами на 2 - 4 года представительные органы (собрания, хунты), которые на своих сессиях принимают программы местного развития, местный бюджет. Вопросами управления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняющий решения местных советов, принятые в пределах их полномочий.
Огромную роль в Бразилии в управлении местными делами играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (в Бразилии есть поместья, по размеру территории превосходящие некоторые европейские государства). Именно латифундисты направляют по существу всю деятельность управления на местах.
В поселениях индейских племен их органами являются традиционные собрания племен, советы племен (старейшин), избранные собраниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не администрации штатов.
§ 3. Компетенция и финансовая база
органов местного самоуправления
Законодательство относит к ведению органов местного самоуправления дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX в. объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства.
Содержание и пределы функций органов местного самоуправления определяются прежде всего сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что приводит к дисбалансу центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. Следствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного самоуправления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни.
Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (так называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии утверждаются законодательным органом штата или принимаются на основе разработанной штатом модели.
Пределы полномочий местных органов в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911 г. судьей Д. Диллоном: "Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается".
В странах континентальной правовой семьи компетенция муниципальных органов регулируется иными способами: разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов велико, и полномочия муниципальных органов в странах континентальной правовой системы , чем в англосаксонских странах.
Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и факультативные (необязательные). К первым относятся полномочия по вопросам, имеющим наибольшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Если органы местного самоуправления не в состоянии осуществлять обязательные полномочия, их реализацию должны обеспечить государственные органы. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, муниципальных больниц, библиотек, театров.
Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотрена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии.
Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.
Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.
В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию.
По вопросам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты.
Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания, и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и совместно с частными компаниями (например, в ФРГ, Австрии).
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 46; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!