Статья 1. Швейцарская Конфедерация 40 страница
Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета Палаты представителей, который сформулировал статьи импичмента в отношении Президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, "эти три предложенные статьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры" <1>. Юридический комитет пришел к убеждению, что Президент Р. Никсон заслуживает "импичмента, суда и отстранения от должности", потому что он препятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по Уотергейтскому делу, пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во второй статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу "заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись", "пытался в нарушение конституционных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию... для целей, не предусмотренных законом..."; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную службу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве Президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению правосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами.
|
|
|
--------------------------------
<1> Tribe L.H. Op. cit. P. 218.
В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что Президент Р. Никсон отказался предоставить комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал Палате представителей осуществлять свои конституционные функции по возбуждению в отношении его процедуры импичмента <1>.
--------------------------------
<1> Полный текст статей импичмента см.: Gunther G. Cases and Materials on Constitutional Law. N.Y., 1975.
Таким образом, только в ст. I и частично в ст. II импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение Президентом федерального уголовного законодательства.
В общих чертах процедура импичмента определяется ст. I Конституции. В разд. 2 сказано, что только Палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: "Сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматривается дело Президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих сенаторов. Приговор по делам импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, официальную или приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужденное таким образом, тем не менее может в соответствии с законом подлежать привлечению к уголовной ответственности, суду и наказанию по приговору суда".
|
|
|
Процедура импичмента в отношении Президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в Палату представителей резолюции об импичменте. Резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой Палаты представителей, которая в качестве "Великой общенациональной камеры предания суду" простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их Сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве "Высокого суда импичмента". В случае рассмотрения дела Президента председательствует в Сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, при судоговорении могут сами присутствовать в Сенате либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон Сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесения обвинительного вердикта необходимы две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции.
|
|
|
На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых процедуре импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикции. С этой точки зрения представляет интерес странное и неконституционное решение, принятое Президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно "обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику" <1>. Дело в том, что в ходе слушаний и расследований Уотергейтского дела выяснилось, что Р. Никсон совершил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновным Сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос о его уголовной ответственности.
|
|
|
--------------------------------
<1> Kurland Ph. Op. cit. P. 136.
Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что "американский народ этого не потерпит". На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соответствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении его соответствующих действий. И тем не менее спустя десять дней он вопреки Конституции своим решением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности.
Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов в аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае, это решение является не только свидетельством недальновидности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом.
До Уотергейтского скандала импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой Конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичмент применялся 13 раз, и только в четырех случаях подвергнутые этой процедуре были признаны Сенатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один - военным министром, один президентом, а 10 были федеральными судьями <1>. Таким образом, импичмент в руках Конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной, чем против исполнительной власти. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован Конгрессом для результативного влияния на исполнительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против Президента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы сдержек и противовесов следует не с точки зрения частоты его применения (14 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическое. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут стать его жертвами.
--------------------------------
<1> Impeachment and the US Congress. Congressional Quarterly. 1974. March. P. 8, 9.
4.4. Взаимоотношения законодательной и
исполнительной ветвей власти в финансовой сфере
Взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в финансовой сфере в том виде, в каком они существуют в настоящее время, чрезвычайно сложны, запутанны и противоречивы. Эти отношения охватывают великое множество органов, учреждений, ведомств, общественных организаций и частных лиц. Их объектом являются сотни миллиардов долларов, расходуемых федеральным правительством на различные нужды - от ракетных систем до охраны окружающей среды. Сюда же входят федеральные налоги и иные источники доходов. Короче говоря, значение финансовых отношений в современную эпоху совершенно несоизмеримо с теми скромными финансовыми отношениями, которые существовали в конце XVIII в. Этим объясняется удивительная немногословность американской Конституции по данному предмету: в конституционной схеме разделения властей взаимоотношения Президента и Конгресса в финансовой сфере определены крайне фрагментарно, о роли же Верховного суда в этой сфере вообще ничего не сказано.
Позиция Конгресса в финансовой области определяется прежде всего разд. 8 ст. I Конституции, которая устанавливает перечень предметов правового регулирования, относящихся к компетенции законодательной ветви власти. По букве Основного закона Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, которые должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Правило единообразия распространяется только на косвенные налоги, прямые же налоги вводятся в соответствии с правилом пропорциональности <1>. Последующие решения Верховного суда придали налоговым положениям Конституции всеобъемлющий характер в том смысле, что Конгресс может обложить налогом любой объект, за исключением товаров, вывозимых из какого-либо штата.
--------------------------------
<1> The Constitution of the United States of America: Analyses and Interpretation. P. 128, 129.
Конституция предоставляет Конгрессу право брать деньги в кредит от имени Соединенных Штатов. Это значит, что, беря взаймы деньги (Конституция ничего не говорит о том, кто может быть заимодавцем. - А.М.), Конгресс создает для Соединенных Штатов в лице их высших органов государственной власти подлежащее строгому исполнению обязательство выплатить долг на тех условиях и в те сроки, которые были установлены соглашением, и не может в последующем изменить в одностороннем порядке условия соглашения.
Далее Основной закон говорит о том, что Конгресс имеет право набирать и содержать армию, однако при этом оговаривается, что никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок. Следующий пункт разд. 8 наделяет Конгресс правом создавать и содержать флот.
К финансовым полномочиям Конгресса имеет отношение разд. 7 ст. I, в котором сказано: "Все законопроекты о государственных доходах исходят от Палаты представителей; как и по другим законопроектам, Сенат соглашается с ними либо вносит к ним поправки".
Что касается Президента США, то о его финансовых полномочиях Конституция не содержит никаких прямых положений. Она ничего не говорит о какой-либо инициативе главы исполнительной власти по финансовым вопросам. Более того, Конституция вообще не упоминает о какой-либо связи Президента с финансовой деятельностью Конгресса. Все современные полномочия Президента в сфере финансовых отношений в рамках системы сдержек и противовесов либо выводятся из смысла тех или иных конституционных положений, либо делегируются ему Конгрессом.
В процессе конструирования подразумеваемых или присущих Президенту финансовых полномочий, как, впрочем, и многих других, весьма свободному расширительному толкованию был подвергнут ряд положений Конституции, касающихся формального статуса главы исполнительной ветви власти. Так, скажем, законодательная инициатива Президента по финансовым вопросам выведена из разд. 3 ст. II Конституции, в котором сказано: "Президент периодически предоставляет Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, каковые он сочтет необходимыми и целесообразными...". Совершенно естественно, что из этого конституционного текста можно легко вывести право Президента предлагать Конгрессу меры, касающиеся государственных доходов и расходов, хотя из буквы и духа Основного закона вытекает, что инициатором всех подобных мер должен стать сам Конгресс.
Не менее вольному толкованию был подвергнут еще один пункт разд. 3 ст. II Конституции, в котором говорится, что Президент "заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись". Творцы "живой конституции" в данном случае были поставлены перед более простой задачей - распространить правоприменительные права и обязанности Президента на все законодательство, включая финансовое. Это означало на практике не только исполнение бюджета органами исполнительной ветви власти, но и затруднение осуществления Конгрессом контрольных полномочий.
К сказанному следует добавить, что из числа немногих подробно регламентированных конституционных полномочий Президента в сфере финансовых отношений широкое применение получило право вето.
Таким образом, отцы-основатели, составляя Основной закон страны, позаботились о том, чтобы все полномочия по распоряжению государственными финансами были сосредоточены в руках законодательной ветви власти. Однако с первых дней существования Американской Республики сложилась совершенно иная практика. Начнем с того, что согласно Акту Конгресса от 2 сентября 1789 г. был создан департамент казначейства (министерство финансов), который стал органом исполнительной ветви власти, не только формулирующим рекомендации в области финансовой, налоговой и фискальной политики, но и осуществляющим правоприменительные функции в этой области государственного управления.
В течение более ста лет бюджетная деятельность исполнительной ветви власти носила бессистемный, хаотический характер. Департаменты и другие ведомства, входившие в эту ветвь, представляли свои бюджетные сметы независимо друг от друга, без должного согласования, после чего они чисто механически сводились воедино и в таком виде представлялись Конгрессу. Неоднократно возникали конфликты между Белым домом и Капитолием по бюджетным вопросам, причем законодатели несколько раз ставили под сомнение конституционность бюджетных полномочий Президента и его ответственность в этой сфере.
Говоря о крайне сложных и запутанных отношениях двух ветвей власти в финансовой области, остановимся лишь на некоторых наиболее важных аспектах этих отношений. Прежде всего следует иметь в виду, что в отличие от многих других стран в США любой финансовый закон принимается Конгрессом дважды (речь в данном случае идет не о чисто финансовых законах, а обо всех тех законах, которые предусматривают расходование средств из государственного казначейства). Первоначально принимается разрешающий закон, предусматривающий осуществление определенных мероприятий и производство определенных расходов. Однако никаких фактических выплат на основании такого разрешающего закона не может быть произведено - для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях или денежного билля, который содержит обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета.
Разрешающие законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по их отраслям государственного управления. Такого рода практика проложила дорогу всем комитетам Конгресса для участия в бюджетном процессе. Что касается биллей об ассигнованиях, то они разрабатываются и докладываются палатам только комитетами об ассигнованиях и их подкомитетами. Билли об ассигнованиях именуются денежными биллями потому, что только на основании содержащихся в них предписаний могут быть произведены казначейством выплаты в установленных ими размерах.
Посредством принятия разрешающих биллей, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и Конгресс в целом осуществляют контроль над исполнительными агентствами. Поэтому, хотя разрешающие билли и не обязательны для казначейства, исполнительная ветвь власти и ее соответствующие подразделения проявляют к ним далеко не бескорыстный интерес, что порождает конфликты между Белым домом и Капитолием. Далее, содержащееся в разрешающем билле предписание об уровне расходов может оказаться существенной поддержкой федеральному агентству или программе при установлении комитетами по ассигнованиям точного размера выплат. Отсюда возможность конфликта между специализированными постоянными комитетами и комитетами по ассигнованиям. Причина таких конфликтов заключается в том, что между разрешенными расходами и ассигнованными суммами возникает разрыв, который, например, по федеральным программам в начале 70-х годов превышал 10 млрд. долл. "Прохождение законов о расходах через палаты Конгресса дважды, - пишет исследователь американских финансовых отношений П.Д. Баренбойм, - дает некоторым законодателям возможность голосовать за санкцию на расходование денег для определенных целей, а затем, через некоторое время, под каким-то предлогом проголосовать против реального выделения денег на эти цели. Такая тактика дает возможность несколько уменьшить разрыв между предвыборной демагогией и реальной политикой" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д. Взаимоотношения президента и конгресса США в сфере финансовых полномочий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГУ, 1977. С. 18.
С 1921 г. институциализирована практика "бюджета исполнительной власти", состоящая в том, что активная бюджетная инициатива осуществляется только Президентом и подчиненными ему ведомствами и учреждениями. Конгресс, конечно, не безропотно утверждающая инстанция - его роль значительно весомее и активнее. Однако даже самые эффективные акции Капитолия в сфере финансовых отношений представляют собой по большей части лишь реакцию на соответствующие инициативы исполнительной ветви власти.
Особый интерес представляют взаимоотношения всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - в такой специфической области, как сбалансирование федерального бюджета.
В 70-е гг. прошлого века в стране прошла шумная кампания за принятие специальной поправки к Конституции, которая обязала бы власти принимать только сбалансированные бюджеты и тем самым искоренила бы всяческий дефицит. В Конгресс вносились многочисленные проекты поправок. В марте 1979 г. бюджетный комитет Сената опубликовал доклад, в котором были проанализированы различного рода проекты поправок о сбалансированном бюджете. В этом докладе указывалось на недостатки всех предложенных поправок к Конституции и высказывалось мнение, что "бюджетную дисциплину" лучше вводить не посредством конституционных новаций, а используя для достижения этой цели иные средства и методы <1>.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 46; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!