Глава 2. Управление конфликтами интересов на государственной гражданской службе в России и за рубежом
2.1. Управление конфликтами интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации
Научные исследования в сфере коррупциогенных механизмов государственной службы показывают, что в основе любого коррупционного правонарушения лежит конфликт интересов лиц, занимающих государственные должности в системе управления[23]. Предоставленные государством распорядительные и административно-хозяйственные полномочия могут использоваться в личных целях незаконного личного обогащения. Согласно п.3 ст.10 ФЗ №273 «О противодействии коррупции» обязанность по урегулированию и предотвращению возникновения конфликта интересов возлагается законом на самих государственных и муниципальных служащих, на служащих Центрального банка Российской Федерации, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, на лиц, замещающих должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного, на работников, замещающих отдельные должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на иные категории лиц в предусмотренных законом случаях.
|
|
|
Это указывает на так называемый принцип саморегуляции деятельности, когда внутри самой организации должны быть выработаны механизмы противодействия и предотвращения негативных общественных явлений и действий. Данный принцип позволяет не учреждать дополнительных надзорных и контрольных органов, поскольку излишнее их учреждение может привести к бюрократизации рассматриваемой сферы общественной жизни. Поскольку сфера государственной службы характеризуется высокой степенью бюрократизации, излишние контролирующие органы и организации действительно должны рассматриваться как препятствия эффективному функционированию данного механизма.
Предотвращение случаев возникновения личной заинтересованности государственных служащих, лежащей в основе любого конфликта интересов, является приоритетной задачей ФЗ №79 «О государственной гражданской службе в РФ» и направлено на предотвращение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. В связи с этим на законодательном уровне были приняты специальные меры дисциплинарного характера, направленные на обеспечение принципа саморегуляции системы государственной гражданской службы. Так, согласно ч.3.1 ст.19 ФЗ №79 предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.
|
|
|
То есть, непринятие самим государственным служащим мер по устранению личной заинтересованности влечет применение к нему наиболее строгой меры дисциплинарной ответственности в виде увольнения. Интересна правовая природа состава данного правонарушения. Очевидно, что он должен носить ярко выраженный административный характер. Как следует из состава норм Кодекса РФ об административных правонарушениях[24], подобное правонарушение посягает на установленный порядок управления, то есть, оно должно располагаться в составе главы 19 КоАП РФ, поскольку конфликт интересов направлен против интересов государственной службы. Государственная служба как сфера общественной жизни характеризуется наличием строгого административного порядка управления, в связи с чем именно нормы главы 19 КоАП РФ должны действовать в данной сфере. Анализ состава главы 19 КоАП РФ указывает на несколько таких правовых норм – это ст.19.7 КоАП РФ «Непредставление информации (сведений)», ст.19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности, либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего». Между тем, в нормах главы 6 КоАП РФ, предусматривающей перечень правонарушений в сфере охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, общественной нравственности имеется ст.6.29 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей о представлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности». Как видно, понятие конфликта интересов напрямую включено в данную норму закона. Так, согласно ч.1 ст.6.29 КоАП РФ непредставление медицинским работником информации о возникновении конфликта интересов руководителю медицинской организации, в которой он работает, либо фармацевтическим работником информации о возникновении конфликта интересов руководителю аптечной организации, в которой он работает, - влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
|
|
|
|
|
|
При этом необходимо отметить, что в рамках данной статьи предусмотрена административная ответственность руководителя медицинской или аптечной организации о конфликте интересов работника, а также ответственность индивидуального предпринимателя в сфере медицины за непредставление информации о конфликте интересов в уполномоченный орган исполнительной власти (ч.2 и ч.3 ст.6.29 КоАП РФ). Таким образом, привлечение к административной ответственности имеет следующий правовой состав – событие правонарушения состоит в несообщении сведений о наличии конфликта интересов (личной заинтересованности). При этом норма ч.3 тст.6.29 КоАП РФ выглядит прямо дискриминационной и не соответствующей принципам, целям и задачам предпринимательской деятельности. Поскольку основной целью предпринимательской деятельности является извлечение прибыли из своей деятельности, и данная сфера не относится к гражданской государственной службе, поскольку является свободной сферой экономического и делового оборота, представляется практически антиюридической мерой попытка привлечения предпринимателей к ответственности в сфере конфликта интересов. Конфликт интересов прямо предусматривает наличие личной заинтересованности, а цели извлечения прибыли, которые прямо позиционируются нормой ч.1 ст.2 Гражданского Кодекса РФ[25], в соответствии с которой предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Предприниматель не может подлежать действию нормы о конфликте интересов, поскольку он не является государственным служащим, и его деятельность построена на прямо противоположных принципах с государственной службой, которая никак не связана с извлечением прибыли всеми возможными способами. Также государственная служба не является самостоятельной и высокорисковой деятельностью, поэтому норма ч.3 ст.6.29 КоАП РФ должна быть немедленно устранена из КоАП РФ. Она является прямым и грубым противоправным вмешательством административного права в гражданское право и гражданский деловой оборот.
При этом медицинская деятельность регулируется административным законодательством, что предполагает обязанности по урегулированию конфликта интересов участниками такой деятельности. Так, согласно ч.1 ст.75 Федерального закона №323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»[26] конфликт интересов - ситуация, при которой у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении ими профессиональной деятельности либо у члена медицинской профессиональной некоммерческой организации, участвующего в разработке клинических рекомендаций, или члена научно-практического совета возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими профессиональных обязанностей, а также иных обязанностей, в том числе связанных с разработкой и рассмотрением клинических рекомендаций, вследствие противоречия между личной заинтересованностью указанных лиц и интересами пациентов.. При этом нормой ч.2 ст.75 ФЗ №323 предусмотрена обязанность представления информации о конфликте интересов медицинским работником, его руководителем, а также индивидуальным предпринимателем, занятым в медицинской сфере. Стоит отметить, что определение конфликта интересов в медицине примерно аналогично общему определению из ФЗ №273. Между тем, возникает вопрос – имеется ли в данном случае выполнение принципа недопустимости привлечения лица к двойной ответственности, предусмотренного Конституцией РФ, а также КоАП РФ и иными федеральными законами? Поскольку из общих норм законодательства о государственной гражданской службе следует, что в случае неустранения конфликта интересов государственный служащий может быть подвергнут увольнению как мере дисциплинарной ответственности и наложению административного штрафа, либо дисквалификации при повторном нарушении (ч.4 ст.6.29 КоАП РФ), необходимо четкое разграничение таких мер ответственности. Кроме того, очевидно, что индивидуального предпринимателя невозможно уволить, поэтому к нему такая мера неприменима в принципе, что означает возможность лишь административного взыскания в его отношении. В связи с отмеченными вопросами представляет интерес решение Ленинского районного суда г.Саратова от 5 июля 2016г., которым был оставлен без удовлетворения протест прокурора на постановление Росздравназора о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.6.29 КоАП РФ в отношении врача-офтальмолога ГАУЗ «Областная офтальмологическая больница» г.Саратова Лепихина ФИО. По материалам дела прокурорской проверкой было установлено, что врач-офтальмолог Лепихин ФИО работал по совместительству в платной частной глазной клинике ООО «Центр лазерной коррекции зрения», а также на ¼ ставки в государственной больнице ГАУЗ «Областная офтальмологическая больница». По мнению прокурора, непредставление в адрес Росздравнадзора сведений о конфликте интересов являлось основанием в данном случае для привлечения врача к ответственности по ст.6.29 КоАП РФ, поскольку он может направлять пациентов из бесплатной государственной офтальмологической больницы в платную частную клинику для представления им платных услуг вместо положенных бесплатных услуг, определяемых в соответствии с перечнем ФЗ №323. Представляется, что правовая суть конфликта состоит в противоположных началах, на которых основана деятельность государственных и частных учреждений. Первые работают как государственные учреждения, в них предоставляются бесплатные услуги, а сотрудники получают заработную плату как государственные служащие, вторые действуют исключительно как коммерческие предприятия, предоставляя услуги и работы в целях получения прибыли за свои действия. Противоречие между сферой частного и публичного права, между сферой экономического и гражданского оборота и государственной сферой, на наш взгляд, является одной из фундаментальных причин возникновения понятия «конфликт интересов».
Так, по рассматриваемому делу прокурор направил в адрес Росздравнадзора постановление о возбуждении административного производства по ст.6.29 КоАП РФ в отношении Лепихина ФИО, который был трудоустроен в государственной больнице и по совместительству осуществлял офтальмологическую деятельность в частной поликлинике. Как следует из представленных прокурором материалов, одна из пациенток государственной больницы обратилась в нее с жалобами на ухудшение зрения. Ей был поставлен диагноз «катаракта». Между тем, на очередь в целях проведения бесплатной операции она поставлена не была, в результате чего она сделала операцию на глаза в платной клинике «ЦЛКЗ» у врача Лепихина ФИО. Претензии прокуратуры были связаны не с тем, что врач получил большую выгоду от проведения операции в платной клинике, чем в бесплатной, но с тем, что врач не предоставил сведения о возможности возникновения конфликта интересов в связи с трудовой деятельностью в частной и государственной клинике по одинаковой специализации. Росздравнадзором было вынесено постановление о прекращении производства в связи с тем, что отсутствуют признаки состава правонарушения по ст.6.29 КоАП РФ. Прокурор обжаловал данное постановление в суд. Как было указано в решении суда, суть конфликта интересов заключается в том, что медицинский или фармацевтический работник может иметь заинтересованность в противоречии с интересами пациента и, реализуя эту заинтересованность, он может мотивировать пациента нести какие-либо расходы на проведение платных медицинских услуг, на приобретение лекарственных средств и др. Для урегулирования конфликта интересов создается конфликтная комиссия, рассматривающая вопросы, связанные с возникновением ситуаций, при которых у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении ими профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими профессиональных обязанностей вследствие противоречия между личной заинтересованностью медицинского работника или фармацевтического работника и интересами пациента. Между тем, согласно доводам стороны защиты сам факт работы ФИО1 на постоянной основе в коммерческой организации в должности заведующего микрохирургическим отделение ООО «Центр лазерной коррекции зрения и микрохирургии» и работы на условиях совместительства в государственном учреждении в должности врача-офтальмолога, не создает ситуацию конфликта интересов, определение которого дано в ч.1 ст.75 ФЗ № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», поскольку трудовая деятельность на принципе совместительства разрешена российским трудовым законодательством. Как указал суд в мотивировочной части, объективная сторона административного правонарушения - бездействие, выражающееся в непредставлении медицинским работником информации о конфликте интересов руководителю медицинского учреждения, в которой он работает, при реальном наличии противоречий между интересами субъекта правонарушения и интересам пациента.
Комиссия по урегулированию конфликта интересов в медицинской сфере создается на основании Приказа Минздрава России №1350н «Об утверждении Положения о комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по урегулированию конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности»
Основными задачами комиссии являются: 1) урегулирование конфликта интересов медицинских и (или) фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности; 2) анализ риска и последствий возникновения конфликта интересов при осуществлении медицинской и фармацевтической деятельности; 3) мониторинг правоприменительной практики в области урегулирования конфликта интересов при осуществлении медицинской и фармацевтической деятельности. При этом основные принципы управления конфликта интересов определяются в виде обязанности по раскрытию сведений о реальном или потенциальном конфликте интересов; рассмотрению и оценке репутационных рисков при выявлении каждого конфликта интересов и его урегулировании.
Между тем, суд пришел к выводу, что к объективному составу ст.6.29 КоАП РФ относится не формальное непредставление сведений, но наличие реальной личной заинтересованности медицинского работника, способной повлечь ненадлежащее выполнение им своих профессиональных обязанностей, то есть, возникновения ситуации, когда медицинский работник заинтересован не в оказании качественной медицинской помощи, а в получении прибыли от пациента. Суд пришел к выводу об отсутствии прямой причинно-следственной связи между проведением хирургом-офтальмологом платной операции пациенту и непредставлением бесплатной медицинской помощи в рамках ФЗ №323. Сам же факт трудовой деятельности по совместительству был известен работодателю по месту государственной службы, поэтому никаких признаков отсутствия осведомленности об этом усмотрено быть не могло. Таким образом, суд пришел к выводу не только об отсутствии вины в действиях Лепихина ФИО в совершении правонарушения по ст.6.29 КоАП РФ, но и об отсутствии самого конфликта интересов в данном случае[27].
Действительно, в данном случае трудовая деятельность по совместительству предусмотрена нормами ст.282 ТК РФ, поэтому административно-правовая криминализация разрешенных трудовым законом общественных отношений недопустима и противоправна. Между тем, сущность конфликта интересов состоит, на наш взгляд, именно в совместительстве деятельности на государственных и частно-коммерческих началах, которые взаимно противоположны друг другу. Устранение подобных фундаментальных противоречий приведет к исчезновению почвы для возникновения конфликта интересов, поэтому задачей научно-исследовательского сообщества является разрешение подобного вопроса на теоретическом уровне.
Вывод: управление конфликтом интересов в сфере государственной службы в российском законодательстве осуществляется различными способами. Так, нормами законодательства о государственной гражданской службе предусмотрена возможность саморегуляции механизма государственной службы на предмет выявления конфликта интересов, а также почвы для подобных проявлений личной заинтересованности. В рамках подобного механизма государственный служащий немедленно должен сообщить своему руководству о возникновении личной заинтересованности, связанной с осуществлением им своих служебных полномочий. В случае нарушения данного требования служащий может быть отстранен от своей должности на время проверки конфликтной комиссией вплоть до увольнения. Сторонним регулирующим органом является конфликтная комиссия интересов, которая осуществляет рассмотрение всех возникающих случаев конфликта интересов. Как установлено в работе, основной причиной возникновения конфликта интересов является противоречия в механизме частного и публично-государственного начала, которые неизбежно встречаются друг с другом в сфере государственной службы.
2.2. Особенности управления конфликтами интересов на государственной службе за рубежом
Зарубежный опыт урегулирования конфликтов на государственной службе основан на совершенствовании системы государственной службы, на разработке различных нормативов и правил в виде законодательных актов, кодексов поведения и директив, призванных регулировать поведение государственных служащих во избежание появления личной заинтересованности.
Так, в Норвегии урегулирование конфликта интересов на государственной службе также осуществляется на законодательном уровне. Нормативно-правовое регулирование государственной службы предусматривает разработку административной морали и кодекса поведения государственных служащих, состоящего из этических и дисциплинарных норм[28].
В США Кодекс этики государственных служащих, разработанный в 1958г., хотя и имел рекомендательный характер и существовал в форме правил, все же в дальнейшем стал основной для административной этики государственных служащих в США. По аналогии с российской системой урегулирования конфликта интересов в США существуют специальные административные комиссии по разрешению конфликта интересов, которые уполномочены проводить служебное расследование по каждому случаю наличия конфликта.
В германской системе государственной службы в основу разрешения конфликта интересов положен принцип, согласно которому любой государственный служащий обязан информировать о любом личном интересе, который хотя бы предположительно гипотетически может привести к возникновению личной заинтересованности. Государственный деятель, осуществляющий общественные функции, должен избегать любой деятельности, которая могла бы привести к конфликту интересов или допустить нарушение антикоррупционного законодательства. Таким образом, основным правовым принципом, который положен в основу противодействия конфликту интересов на государственной службе, является максимальная прозрачность и публичность как государственной службы, так и деятельности самих государственных служащих. При этом на самих служащих лежит обязанность раскрытия сведения относительно государственной службы и предупреждения конфликта интересов.
Французский подход урегулирования конфликта интересов, как указывает в своей работе С.Г.Петрова, содержит в себе наиболее жесткие ограничения о несовместимости интересов для государственных служащих. Уголовное законодательство Франции содержит статью «Незаконное продвижение интересов», которая предусматривает борьбу с конфликтом интересов в виде лоббирования целей, которые могут привести к конфликту интересов в области государственной службы. Согласно нормам данного законодательства уголовное обвинение по данной статье может быть предъявлено любому государственному служащему, который начнет работать в компании, которая была ему подконтрольна последние 5 лет службы. Очевидно, что речь идет о частной компании, которая была подчинена государственной структуре, осуществлявшей в ее отношении какие-либо административно-властные функции. Однако если проанализировать содержание подобных функций, то французская практика может быть постановлена под сомнение. Такие функции могли иметь как протекционистское, так и контрольно-надзорное значение, при этом мы снова встречаемся с границей частного и государственного, переход через которую граничит с уголовным преступлением. Представляется, что криминализация данного деяния является явно излишней. В России, где подобные случаи встречаются сплошь и рядом, а рынок труда является в большой степени непрозрачным и латентным, регулируемым нерыночными механизмами и не административно-распорядительными, подобная норма пока не сможет найти свое применение.
Так, исходя из принципов правового регулирования, частный бизнес регулируется нормами гражданского права, государственная служба – административным правом. Для применения уголовного законодательства в случае перехода из государственной сферы в частную просто не усматривается никаких оснований. При этом создается определенное неравноправие, когда при переходе из государственной структуры в частную может быть установлена уголовная ответственность, а при переходе из частной в государственную – нет. Таким образом, правовое положение государственных служащих во Франции ухудшено данной нормой закона, чем положение представителей частного сектора. Представляется, что излишняя криминализации сферы государственной службы просто недопустима, поскольку это приведет к отсутствию желающих выполнять обязанности такой службы. В России на настоящий момент и в отсутствие таких жестких мер уже создалась ситуация, когда должность государственной службы потенциально рассматривается как коррумпированное место, связанное с совершением преступлений против государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Криминализация конфликта интересов является излишним и чрезмерным способом ограждения данной сферы от возникновения личной заинтересованности, которая в любом случае имеет место быть, и о полной ее нейтрализации невозможно даже и думать, пока есть отношения гражданского и делового оборота, частной жизни и гражданского права. Строгое отграничение одной сферы от другой не должно осуществляться репрессивными жесткими методами, так как грань между общественными явлениями очень тонка и условна. На данный момент невозможно полностью вычленить и отграничить государственную службу от гражданского и делового оборота и экономических отношений, поскольку государственные служащие являются ее неотъемлемой частью, и есть такие сферы гражданского оборота, которые жестко регулируются административными актами, и их существование неотделимо от жестких административных методов, при этом они напрямую взаимодействуют с обществом и методами гражданского права и экономического оборота. К таким сферам деятельности можно отнести деятельность по производству, изготовлению, сбыту и реализации спиртных и алкогольных напитков. Как известно, в данной отрасли царят жесткие административно-правовые методы регулирования, а алкогольная продукция ограничена в обороте и разрешена к реализации только по достижении совершеннолетнего возраста. При этом она продается на рынке и доступна потребителям, то есть, является неотъемлемой частью гражданского оборота. В данной сфере государство и государственные административные методы встречаются с методами гражданского права.
Между тем, как указывает С.Г.Петрова в своей работе, французское законодательство более ориентировано не на настоящий момент, а на будущий и регулирует деятельность чиновников после их ухода с государственной службы[29]. Возможно, это является вполне здравомыслящей и рациональной идеей, поскольку в России рассматриваются моменты по принципу «здесь и сейчас».
Весьма интересный подход к разрешению конфликта интересов представлен в теории агентских отношений, которая была разработана в США. Сторонники данной теории полагают, что в основе корпоративного управления лежит договор между принципалом (акционером, участником) и агентом (менеджером) на выполнение агентом услуг по принятию управленческих решений от имени и в пользу принципала[30]. При этом предполагается, что принципал и агент являются оппортунистами, их поведение основано на стремлении к собственной выгоде и пренебрежении договорными отношениями. Агент в ситуации конфликта интересов не способен действовать в ущерб собственной прибыли.
Как представляется, данная модель являлась бы идеальной моделью для декриминализации самой почвы конфликта интересов и личной заинтересованности в отношениях между государством и бизнесом – в среде, наиболее благотворной для возникновения конфликта интересов. Подобный подход мог бы смягчить репрессивное административное законодательство в сфере государственной службы, не признающее никакие рыночные отношения и противопоставляющее их. Ключ лежит именно в смягчении жесткого административного подхода со стороны государства ко взаимодействию с частным партнером не административно-правового статуса. Правовой статус агент-принципал был бы способен осуществить «мягкую перезагрузку» взаимодействия сферы государственной и муниципальной службы с гражданским обществом, сферой делового и гражданского оборота, которая является наиболее «плодородной» почвой для зарождения конфликта интересов и личной заинтересованности. Переориентирование жестких административно-властных отношений на партнерско-агентские взаимоотношения способны в корне поменять ситуацию и снизить напряженность и потенциальную криминогенность сферы государственной и муниципальной службы[31]. Проанализируем, что из этого выйдет на основе действующего законодательства.
Так, согласно ч.1 ст.1005 Гражданского Кодекса РФ[32] по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала.
По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от своего имени и за счет принципала, приобретает права и становится обязанным агент, хотя бы принципал и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки.
По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала.
Представляется, что подобная модель вполне укладывается в формы хозяйствования в виде оперативного и доверительного управления, а также хозяйственного ведения – это специальные переходные формы хозяйствования, по которым государство передает свое имущество в ограниченное распоряжение и управление корпорациям и компаниям частно-государственной и государственной формы собственности. При этом у таких компаний-агентов не возникает права собственности на передаваемые объекты права. Таким образом, можно заключить, что предлагаемые формы взаимодействия государства и общества, которые могли бы декриминализовать конфликт интересов, уже существуют. В теории гражданского права данные формы управления отнесены к промежуточным формам между государственной и частной собственностью.
Другим методом, который был бы способен разрешать конфликт интересов в сфере государственной службы, является отношение в государственному органу как к публично-правовому образованию (ППО), которое имеет правовое регулирование, аналогичное регулированию юридического лица коммерческого характера. В таком случае жесткие административные методы уступают место гражданско-правовой, коммерческой и экономической составляющей.
Американская модель, в соответствии с которой юридические лица получают статусы корпораций, имеющих в своем составе как частный, так и государственный элемент, является очень позитивной и приемлемой для внедрения. В российской правовой системе ей может соответствовать модель приобретения прав и обязанностей, а также вступление в гражданские правоотношения публично-правовыми образованиями (ППО).
Согласно ч.1 ст.124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В контексте данного определения необходимо подчеркнуть именно равные начала, на которых основано участие ППО в гражданско-правовых отношениях. Это означает, что ППО, несмотря на наличие властного административно-правового элемента, принимает участие в гражданских отношениях на тех же принципах равноправия, свободного волеизъявления и диспозитивности правовых норм, что и иные участники гражданского оборота – физические и юридические лица. Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства государственный элемент все же может быть рассмотрен как гражданско-правовой, а не административный. В рамках гражданского права ППО обладают правами и обязанностями юридических лиц. Из этого может следовать необходимость рассматривать государственных служащих как должностных лиц юридических субъектов гражданского права, наделенных определенными административными полномочиями и выполняющих функции по реализации определенных общественных интересов. С такой точки зрения агент – служащий в интересах принципала-государственного органа будет выполнять определенные юридические действия за предусмотренную плату. Между тем, выполнение таких функций в ущерб агенту невозможно и будет противоречить принципам гражданского права. С административной точки зрения ущерб агента-служащего не только не рассматривается и не принимается в расчет как значащий фактор, но государственный служащий обязан осуществлять свои полномочия вопреки какому-либо причиняемому ему ущербу. Таким образом, административный категорический императив не принимает в расчет какие-либо потребности и нужды служащего.
Согласно ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Как указывает в своей работе А.А.Рой, ППО отождествляются с коммерческими юридическими лицами, называя в качестве основных признаков субъекта права имущественную обособленность, организационное единство, выступление от своего имени, своим волеизъявлением в собственных интересах в гражданском обороте и процессуальных отношениях и самостоятельную имущественную ответственность[33].
Необходимо рассмотреть более подробно права и обязанности ППО, возникающие и существующие по аналогии с юридическими лицами, поскольку наличие таких прав и принятие их во внимание поможет урегулировать конфликт интересов, если взглянуть на государственную службу как на осуществление лицом административно-распорядительных обязанностей в юридическом лице коммерческого или некоммерческого характера. Согласно ч.1 ст.49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе (ст.52), и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Из этого следует, что ППО должно осуществлять такую деятельность, которая соответствует его назначению. Как было указано, ППО гражданским законодательством рассматриваются как коммерческие юридические лица. Согласно ч.1 ст.50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации), либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Если рассматривать ППО в качестве коммерческих организаций, они нацелены на извлечение прибыли, однако в таком случае они полностью совпадают по целям деятельности с юридическими лицами и переходят на коммерческую основу. Очевидно, что ППО не могут иметь своей главной целью только извлечение прибыли из деятельности. Представляется, что одной из основных целей ППО является надлежащее управление и распоряжение государственной собственностью. Как было сказано выше, одной из специфических сделок, которая находится в компетенции ППО и составляет одну из сторон их правоспособности, является приватизация государственного имущества. Согласно ст.1 Федерального закона №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[34] под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. При этом согласно ч.2 ст.2 ФЗ №178 государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество, либо акций, долей в уставном капитале хозяйственных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий). Из этого можно установить, что при приватизации государство в лице своих ППО преследует цель получить как можно большую выгоду от отчуждения своего имущества в собственность граждан и юридических лиц. Действительно, это коммерческие цели, сравнимые с целями деятельности юридических лиц.
В таком случае ППО выступают как эффективные управленцы государственной собственностью, денежные средства от реализации которой поступают в государственный бюджет. Подобные цели деятельности являются исключительно гражданско-правовыми по своей природе и образуют основы предпринимательской деятельности. В таком случае цели деятельности и сама коммерческая деятельность противостоит административному иммунитету и императиву ППО как административно-властных образований и составляет вторую сторону их правовой природы вместе с административно-правовой составляющей. Участвуя в гражданско-правовых сделках и иных отношениях ППО самоограничивают свой административный статус и позиционируют себя субъектами гражданского права.
Таким образом, исследование установило наличие сходного правового регулирования в законодательстве зарубежных стран в предотвращении конфликта интересов на государственной службе. Как отмечают в своей работе А.Ф.Ноздрачев и А.С.Автономов, согласно ст.12 Словенского закона о целостности и противодействии коррупции 2010г. под конфликтом интересов понимаются обстоятельства, при которых частный интерес чиновников оказывает влияние на беспристрастное и объективное исполнение ими своих должностных обязанностей или создает такое впечатление. Частный интерес должностного лица означает материальное или моральное преимущество, предназначенное для членов его семьи и иных физических или юридических лиц, с которыми у чиновника существуют личные или деловые отношения.
Как указывают в своей работе исследователи, в зарубежных странах существует обязанность должностных лиц декларировать имеющий место конфликт интересов или обстоятельства, которые могут его вызвать. В ряде иностранных государств такие декларации регистрируются и рассматриваются конфликтными комиссиями в краткие сроки. С этой целью ведутся реестры конфликта интересов в том органе, в котором такое лицо занимает свою должность. Например, в Великобритании и Северной Ирландии согласно правилам Кодекса поведения палаты общин парламентарии обязаны сообщать палате о своем имущественном положении и финансовых интересах. Данные сведения вносятся в реестр и подлежат опубликованию[35]. В России также имеет место подобная практика.
Вывод: законодательство зарубежных стран имеет аналогичное правовое регулирование в вопросах определения и предотвращения конфликта интересов в сфере государственной службы. Сравнение показывает, что везде конфликт интересов связан с личной заинтересованностью и наличием частного интереса чиновника как субъекта гражданского права, а не субъекта административной деятельности. При этом анализ показывает, что одним из способов, которые могли бы устранить потенциальную криминогенность и коррупционность в данной сфере, является теория агентских отношений, предложенная американскими теоретиками корпоративного права, в соответствии с которой должностное лицо может быть рассмотрено как агент, действующий за вознаграждение в интересах принципала – государства в лице какого-либо его органа. Подобный подход, на наш взгляд, сможет привести к балансу частного и публичного начала в сфере государственной и муниципальной службы, что исключит почву для конфликта интересов.
Дата добавления: 2019-11-16; просмотров: 305; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!