Глава 3. Реализация охранительной функции финансового права

 

Финансово-правовое принуждение и его меры

 

Эффективность публичных финансов обеспечивается с помощью активных средств воздействия на сознание и поведение людей. Наиболее универсальными средствами такого воздействия являются убеждение и принуждение.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у человека формируются внутренние моральные стимулы, потребность в правомерном поведении. Принуждение же заставляет граждан изменять свое поведение в угодную для общества сторону путем ограничения отдельных прав и законных интересов лиц, совершивших антиобщественные поступки, а также иных лиц, и направлено на предупреждение правонарушений и обеспечение общественной безопасности.

Убеждение и принуждение выступают в качестве внешних средств воздействия на сознание и поведение людей. При этом убеждение воздействует на поведение людей через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека, а принуждение - на внутренние побуждения человека через его действия*(83).

Специфический характер конкретных мер воздействия, используемых в процессе регулирования общественных отношений в сфере публичных финансов, придает качественную определенность как методу убеждения, так и методу принуждения. Благодаря этому удается разграничить данные методы, а следовательно, учитывая их особенности, использовать более целенаправленно и эффективно.

Определяющим методом, обеспечивающим финансовую дисциплину, является метод убеждения, заключающийся в формировании у людей внутреннего осознания необходимости добровольного выполнения предписаний, содержащихся в действующем законодательстве*(84). Однако методы убеждения должны разумно сочетаться с принудительными мерами, поскольку некоторые люди воздержатся от антиобщественного поведения только под страхом наступления негативных последствий персонально для них.

Принуждение традиционно понимается как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение*(85). Поскольку распоряжение не исполнено, подвластный противопоставил свою волю воле властвующего, последний вынужден, воздействуя на моральную, имущественную, организационную, физическую сферы подвластного, преобразовать его волю и добиться подчинения.

В настоящее время и в обозримом будущем государство вынуждено в целях поддержания определенного уровня эффективности правового регулирования, в т.ч. в сфере публичных финансов, использовать принудительные средства. Хотя это не главный, но не менее, чем убеждение, важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. Так, по объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое принуждение. Последнее может быть направлено как на личность, так и на имущество. Принудительные меры могут применяться к индивидуальным и к коллективным субъектам, в то же время убеждение, предполагающее воздействие на сознание, волю и чувства, может использоваться только в отношении человека.

По юридическому характеру следует отличать правовое принуждение - основанное на праве - и неправовое принуждение - право игнорирующее. К сожалению, в настоящее время достаточно часто приходится сталкиваться с примерами последнего (насилие, произвол). Юриста в первую очередь интересует правовое принуждение, которое служит средством охраны правопорядка (при осуществлении финансовой деятельности - средством обеспечения финансовой дисциплины). В отечественной юридической литературе правовое принуждение характеризуется следующей совокупностью признаков:

1. Структура, пределы, функции правового принуждения определяются потребностями общества в нем. Принуждение не направлено против человека, не выражает антагонистического противоречия между индивидом и обществом. Границы правового принуждения лежат там, где интересы отдельного лица согласуются с интересами общества в целом.

2. Принуждение может считаться правовым только тогда, когда оно основывается на праве и реализуется в соответствии с ним. Правовое принуждение должно подчиняться общим принципам права. Не допускается произвол в деятельности правоприменительных органов. Меры государственного принуждения должны быть справедливы, выражать интересы общества в целом и не ущемлять без необходимости и достаточных оснований интересы отдельного лица.

3. Правовое принуждение применяется на основе строгой регламентации его объема и пределов, нормативного установления оснований, порядка реализации конкретных мер воздействия.

4. Весь процесс применения государственного принуждения предполагает строжайшее соблюдение законности, обеспечиваемой специальным комплексом гарантий, в том числе и правовых. Тем самым обеспечивается охрана прав, свобод и законных интересов отдельных лиц.

5. Назначение правового принуждения состоит в исправлении и перевоспитании правонарушителей, в предупреждении новых правонарушений, в выявлении и пресечении уже совершенных, в устранении их последствий.

С развитием товарно-денежных отношений особое значение в составе материальных благ начинают играть фонды денежных средств и финансовые ресурсы. Возросшее значение фондов денежных средств, а также появление особых средств воздействия на них определили появление специального вида государственного (правового) принуждения - финансово-правового принуждения.

Финансово-правовое принуждение является одним из видов правового принуждения. Вследствие этого ему присущи все признаки последнего. В то же время можно говорить о некоторых особенностях финансово-правового принуждения, которые определяют его качественное своеобразие. Во-первых, объектом финансово-правового принуждения являются фонды денежных средств и отдельные их элементы. Во-вторых, меры финансово-правового принуждения применяются в тех случаях, когда есть необходимость привести поведение собственников и иных титульных владельцев денежных средств, объединенных в специальный фонд, в соответствие с требованиями права. В третьих, финансово-правовое принуждение может применяться независимо от того, существует ли между сторонами соответствующего охранительного правоотношения организационное подчинение или нет. Тем не менее оно преимущественно применяется субъектами функциональной власти и является при этом одним из способов ее реализации. Но, кроме того, финансово-правовое принуждение может применяться властвующим по отношению к подвластному при наличии организационной или хозяйственной зависимости последнего, а также в случаях, когда между субъектами соответствующего охранительного правоотношения отсутствует прямая связь власти и подчинения. В-четвертых, для финансово-правового принуждения характерно сочетание судебного и внесудебного порядка применения его мер. В-пятых, финансово-правовому принуждению в силу того, что оно связанно с воздействием на фонды денежных средств, подвергаются преимущественно организации, так как именно они, как правило, осуществляют управление различного рода денежными фондами. Но когда объектом финансово-правового принуждения становятся финансовые ресурсы, оно может быть обращено и на граждан. В-шестых, финансово-правовое принуждение всесторонне регулируется финансово-правовыми нормами, которые закрепляют исчерпывающий перечень мер принуждения, основания, условия и порядок их применения. В-седьмых, финансово-правовое принуждение направлено на обеспечение соблюдения финансовой дисциплины, под которой понимается режим точного и своевременного выполнения участниками финансовых отношений установленных действующим финансовым законодательством правил исполнения бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных и иных финансовых обязанностей.

Цели исследования финансово-правового принуждения требуют более детального рассмотрения его объекта - фондов денежных средств. В финансовом праве под денежным фондом*(86) следует понимать совокупность денежных средств, цель использования которых определена финансово-плановым актом. Они являются разновидностью целенаправленных систем*(87). Однако для права интересны только те фонды денежных средств, цель использования которых определена в правовом акте.

Фонды денежных средств имеют двойственную - имущественно-организационную природу. Имущественная составляющая денежного фонда определяется стоимостью денежных средств, входящих в него. Необходимость в организационной составляющей денежного фонда обусловлена тем, что денежные средства, образующие его, никогда единовременно не принадлежат одному лицу (распорядителю фонда), поэтому возникает потребность в специальном аппарате управления средствами фонда. Данный аппарат и образует организационную составляющую денежных фондов. Организационная структура фонда денежных средств включает в себя следующие элементы:

- распорядитель средств фонда;

- права распорядителя на средства фонда;

- источники формирования фонда;

- операции по мобилизации средств фонда;

- операции по распределению и перераспределению средств фонда;

- операции по расходованию средств фонда;

- результаты использования средств фонда.

Из сказанного выше следует, что финансово-правовое принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, имеющий организационно-имущественный характер, состоящий в применении органами судебной власти, субъектами общего руководства публичными финансами, финансовым аппаратом государства и местного самоуправления, а также субъектами финансового контроля установленных нормами финансового права принудительных мер в целях недопущения и пресечения неправомерного поведения участников финансовых отношений, а также устранения его общественно вредных последствий.

В основе механизма применения мер финансово-правового принуждения лежит бесспорность списания денежных средств с банковских и иных счетов лица, нарушившего финансовое законодательство. Такое списание осуществляется на основе постановления судебного, финансового или налогового органа, которое принимается на основе акта финансовой проверки, в ходе которой было выявлено нарушение финансового законодательства, составленного в установленной форме, либо на основании заключения уполномоченного должностного лица. При списании денежных средств в бесспорном порядке с банковского счета непосредственным основанием для совершения данной банковской операции служит инкассовое поручение.

Списание денежных средств со счета лица, нарушившего финансовое законодательство, производится кредитной организацией, в которой открыт такой счет, либо Федеральным казначейством в первоочередном порядке. При недостаточности средств на таком счете постановление о бесспорном списании денежных средств исполняется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.

Постановление о бесспорном списании денежных средств со счета правонарушителя принимается в сроки, установленные действующим законодательством.

Финансовое законодательство должно устанавливать гарантии для лиц, в отношении которых применяется процедура бесспорного списания денежных средств с их счетов. Такие гарантии могут носить имущественный характер (например, возмещение убытков, компенсация морального вреда и т.п.), или организационный характер (например, средства, направленные на приостановление исполнения постановления о бесспорном списании, возврат неосновательно списанных денежных средств и т.п.). Целесообразно, чтобы такие гарантии в наименьшей степени зависели от судейского усмотрения.

Финансово-правовое принуждение играет важную роль в обеспечении неукоснительного соблюдения всеми участниками финансовых отношений требований права. Особо следует отметить его профилактическое значение в недопущении финансовых правонарушений. Эффективность финансово-правового принуждения как средства профилактики финансовых правонарушений определяется систематическим осуществлением финансового контроля и своевременностью реагирования на нарушения правил, устанавливаемых для участников финансовых отношений.

Финансово-правовое принуждение включает в себя достаточно большое число средств пресечения неправомерного поведения: приостановление финансирования; приостановление предоставления займов, кредитов, дотаций, субсидий и субвенций; арест счетов организаций и граждан в кредитных учреждениях; приостановление определенных видов деятельности на финансовых рынках, в том числе ограничение и приостановление лицензий, и др.

Особое значение имеют самостоятельные меры финансово-правового принуждения, применение которых означает решение того или иного вопроса о наличии или отсутствии финансового правонарушения по существу, т.е. такие меры, которые могут быть применены исключительно в случае совершения данного правонарушения. Самостоятельные меры финансово-правового принуждения называются финансовыми санкциями. Среди них особо следует выделить пени, прекращение финансирования, кредитования и оказания финансовой помощи, а также бесспорное списание денежных средств со счета правонарушителя. Некоторые авторы высказывают мнение, что финансовые санкции являются разновидностью административно-восстановительных мер*(88). Согласиться с этой точкой зрения трудно. Финансовые санкции имеют специальный объект воздействия - фонды денежных средств и финансовые ресурсы, который характерен исключительно для них. Финансовые санкции имеют специальный порядок применения. Сфера их применения иная по сравнению с мерами административного наказания, т.к. они применяются для обеспечения законности, целенаправленности и обоснованности финансовой деятельности государства и муниципальных образований и при этом не ограничиваются отношениями внеслужебного и внеорганизационного подчинения.

Нельзя также согласиться с отнесением финансовых санкций к административно-восстановительным мерам по той причине, что рассмотрение санкций в таком качестве исключает их характер мер юридической ответственности. В то время как финансовые санкции могут применяться только как реакция государства или местного самоуправления на совершенное правонарушение, их применение содержит в себе оценку совершенного деяния как противоправного, т.е. их применение есть не что иное, как реализация юридической ответственности.

Отдельно следует рассмотреть третью группу мер финансово-правового принуждения, цель которых состоит в обеспечении исполнения финансовых обязанностей. Речь идет преимущественно о взыскании различного рода недоимок по налогам, сборам и иным обязательным платежам. Применение данных мер финансово-правового принуждения направлено на создание условий своевременного и полного формирования государственных и муниципальных фондов денежных средств, в первую очередь бюджетов различного уровня и государственных социальных внебюджетных фондов, а также общественных фондов, средства которых идут на финансовое обеспечение реализации функций государства и муниципальных образований и выполнение стоящих перед ними задач.

Из всех мер финансово-правового принуждения ведущую роль играют финансовые санкции, поскольку именно их применение предполагает итоговую оценку совершенного деяния как противоправного. Наиболее общим образом финансовую санкцию следует определить как меру финансово-правового принуждения, предусмотренную нормами финансового права, состоящую в возложении на правонарушителя дополнительных обременений в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями и недопущением повторения данных поступков. Следует отметить, что приведенное определение является явно неполным и не отражает всего своеобразия рассматриваемых принудительных мер.

Термин "финансовая санкция" является новым для российского законодательства. Впервые на законодательном уровне он был использован в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР", где содержалась, в соответствии с которой подразделения Государственной налоговой службы за нарушение налогового законодательства вправе применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции в виде взыскания:

- всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере;

- десяти процентов причитающихся сумм налогов или других обязательных платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета с нарушением установленного порядка, а также за непредставление либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет*(89).

В настоящее время термин "финансовая санкция" используется более чем в трехстах действующих нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов*(90). Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в ряде нормативных правовых актов собственно термин "финансовая санкция" не используется, в то время как под иным именем речь идет именно о них. Бюджетный кодекс РФ использует термин "меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства", совпадающий по своему значению с термином "финансовая санкция"*(91). Во-вторых, термин "финансовая санкция", как правило, применяется в отношении только штрафов и пени, точнее, любых денежных взысканий, имеющих преимущественно публично-правовое основание*(92). Такая позиция нашла свое отражение в научной и учебной литературе*(93), а также в некоторых актах международного права*(94).

В научной литературе уже была предпринята попытка определить правовую природу финансовых санкций, однако исследовались они преимущественно применительно к ответственности налогоплательщиков-организаций,*(95) поэтому общетеоретического их осмысления не было достигнуто. Кроме того, названное исследование проводилось в 1997 году, до принятия Налогового кодекса, когда характер ответственности налогоплательщиков был принципиально иной. В работах последних лет, связанных с ответственностью в сфере публичных финансов, вопрос правовой природы финансовых санкций остается малоизученным*(96).

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости всестороннего, комплексного рассмотрения правовой природы финансовых санкций, тем более что схожие с ними правовые категории используются не только в отечественных нормативных правовых актах, но также и в актах международного права*(97).

Как отмечалось финансовые санкции - одна из разновидностей мер финансово-правового принуждения, они обладают всеми признаками, присущими этому виду государственного принуждения. Вместе с тем финансовые санкции по своим целям, основаниям, порядку применения, а также характеру правоограничений существенно отличаются от мер пресечения, используемых в финансовом праве, и мер, направленных на принудительное исполнение финансовых обязанностей.

Финансовые санкции - это средства принудительного воздействия. Их содержание состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Например, списание бюджетных средств с лицевого счета их получателя предполагает лишение данного лица права собственности, права хозяйственного ведения или права оперативного управления на такие средства. Государственно-принудительный характер этих мер выражается в том, что посредством финансовых санкций государство заставляет нарушителя претерпеть определенные ограничения его имущественных прав независимо от того, желает он этого или нет. В применении данных санкций реализуются властные полномочия компетентных государственных органов и иных компетентных организаций.

Ряд ученых, правильно подчеркивая самостоятельный государственно-принудительный характер уголовного наказания и административных взысканий, допускает существенную ошибку, не в полной мере признавая эту черту за финансовыми санкциями и относя их к восстановительным мерам*(98). Финансовым санкциям присущ восстановительный характер, в этом выражается их сущность. Однако, как уже отмечалось, финансовые санкции, как и иные санкции (уголовное и административное наказание, дисциплинарные взыскания, меры гражданско-правой ответственности), предполагают принудительное воздействие на правонарушителей со стороны компетентных органов государства, при чем данное воздействие содержит в себе итоговую оценку совершенного такими лицами деяния как противоправного.

Возможность добровольного исполнения правонарушителем наложенной на него финансовой санкции (например, уплата пеней по налогам и сборам) не меняет принудительного характера этой меры. Государство всегда оставляет за собой право принудить виновного претерпеть предусмотренные правоограничения, вытекающие из применения к нему соответствующей санкции (например, при неуплате пени принудительно взыскиваются через службу судебных приставов-исполнителей с физических лиц на основании судебного решения, а с юридических лиц на основании постановления налогового органа). "Этим признаком нормы права, - указывает О.Э. Лейст, - отличаются от других социальных норм, реализация которых опирается исключительно на поддержку общественного мнения (принципы и нормы морали), на авторитет общественной организации (нормы общественных организаций), на силу привычки (обычаи) и т.д."*(99).

Для уяснения сущности финансовой санкции большое значение имеет вопрос об основании ее применения. Исходя из общего положения теории права о том, что санкции правовых норм представляют собой указания на меры государственного принуждения, используемые в случае нарушения правовых требований*(100), можно сделать вывод: основанием применения санкции является совершение правонарушения. Отсюда следует, что основанием применения финансовой санкции является совершение финансового правонарушения. Данная точка зрения находит свое отражение и в действующем финансовом законодательстве. Так, ст. 283 Бюджетного кодекса РФ определяет в качестве оснований применения мер принуждения (финансовых санкций) целый ряд нарушений бюджетного законодательства*(101).

Государство, закрепляя в нормах права обязательные правила поведения, предусматривает возможность применения за их нарушение мер государственного принуждения. Возможность принуждения составляет одно из средств воспитания и убеждения граждан. Такая возможность привлекает внимание граждан к определенному кругу социальных норм, подчеркивает их значение, выделяет эти нормы - правовые нормы - как наиболее важные социальные нормы*(102).

Учитывая значимость этой группы социальных норм, государство объявляет их нарушение общественно опасным. Именно общественная опасность правонарушения обусловливает применение санкций за его совершение. Отсутствие данного признака свидетельствует и об отсутствии правонарушения.

Финансовое правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а именно для публичных финансов. Естественно, оно обладает меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлением. Разграничение этих видов правонарушений должно проводиться в первую очередь по степени их общественной опасности, а не по наличию или отсутствию таковой. Степень общественной опасности - вот тот критерий, подчеркивается большинством ученых, который берется за основу при отграничении преступлений от иных правонарушений*(103).

Применительно к финансовым правонарушениям степень их общественной опасности не имеет того принципиального значения для определения объема и характера невыгодных последствий для правонарушителя, какое она имеет для решения данных вопросов при совершении административных правонарушений или преступлений. Уголовное наказание, административное или дисциплинарное взыскания относятся к карательным (штрафным) санкциям*(104). В то время как финансовые санкции носят ярко выраженный восстановительный характер, что их роднит с мерами имущественной ответственности и мерами материальной ответственности работников. Особенность последних мер состоит в том, что их характер и объем в большей степени определяются не их общественной опасностью, а размером вреда, причиненного потерпевшему. Поэтому характер и степень правоограничений, составляющих содержание финансовой санкции, определяется в первую очередь не степенью общественной опасности финансового правонарушения, а его негативными последствиями для публичных финансов*(105).

Юридическим выражением признака общественной опасности является противоправность соответствующего правонарушения. Противоправность финансового правонарушения выступает как важнейшее условие применения финансовых санкций. Действующее финансовое законодательство закрепляет важное в этом отношении правило, а именно: наложение финансовых санкций может иметь место только в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законодательными актами.

Как правило, применение финансовых санкций предусмотрено не за любое несоблюдение правовых норм, а лишь - виновное. Но поскольку финансовые санкции носят не карательный, а восстановительный характер, то действующее законодательство допускает ряд случаев их применения в отношении правонарушителей без учета их вины. Более того, глава 28 Бюджетного кодекса на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении него мер принуждения даже не указывает*(106). Таким образом, можно говорить об объективном вменении при применении финансовых санкций в рамках бюджетного права. Такое положение следует признать уместным, но не во всех случаях обоснованным. Если карательные санкции (уголовное наказание, административные взыскания и др.) обращены исключительно к волевой, сознательной деятельности людей, и поэтому основанием для их применения может служить не любое несоблюдение норм, а лишь виновное несоблюдение правовых предписаний*(107). Для правовосстановительных санкций допустимо их применение без вины правонарушителей*(108). Необходимо отвергнуть возможность применения объективного вменения при реализации административной ответственности, допускаемую некоторыми авторами*(109), поскольку такая возможность противоречит обозначенной выше сути карательных санкций. В то же время возможность применения правовосстановительных санкций без вины правонарушителя допускается большинством ученых. Более того, в первой половине ХХ века в рамках гражданско-правовой науки шла плодотворная дискуссия о значении вины для реализации гражданско-правовой ответственности (схожей в рассматриваемом аспекте с ответственностью финансовой). Одна из сторон данной дискуссии основывалась на том, что вина правонарушителя для его привлечения к ответственности значения не имеет (принцип причинения)*(110). Однако даже практически полное игнорирование вины бюджетным законодательством не может быть признано обоснованным. Более целесообразным следует признать необходимость установления вины правонарушителя, в то же время исключив такую необходимость для некоторых составов финансовых правонарушений, либо рассматривать отсутствие вины как основание, исключающее финансовую ответственность.

При анализе понятия "финансовая санкция" важно выяснить его соотношение с понятием "финансовая ответственность". В научной литературе нередко происходит отождествление отдельных видов ответственности с соответствующими им правовыми санкциями, причем такая тенденция характерна для отраслевых наук, особенно для административного права*(111).

Одним из основных средств реализации юридической ответственности, определяющим ее сущность, является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние. Следовательно, мерой юридической ответственности может быть только такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения, соответствующую степени общественной опасности последнего и причиненного им вреда. Таким образом, финансовую санкцию следует рассматривать как меру финансовой ответственности. Именно в этом качестве финансовой санкции находит свое выражение отрицательная государственная оценка финансового правонарушения, а содержащееся в ней указание на характер и объем принудительных мер является не чем иным, как отражением степени осуждения последнего. Финансовая санкция определяет характер и объем финансовой ответственности, соответствующие степени общественной опасности совершенного правонарушения и вреда, причиненного им публичным финансам.

С рассмотренной выше особенностью финансовой санкции как меры финансовой ответственности тесно связан и другой ее признак. Характер этой восстановительной санкции как своеобразной оценочной категории определил и специфические формы ее применения, отличные от форм реализации других принудительных мер. Применение ее имеет место в процессе специальной деятельности соответствующих органов по разбирательству и разрешению дела о нарушениях финансового законодательства. Исследовав все обстоятельства последнего, компетентный орган или должностное лицо выносит постановление о применении в отношении нарушителя определенной финансовой санкции, соответствующей тяжести совершенного правонарушения и личности его субъекта. При этом порядок наложения и исполнения финансовых санкций закреплен в специальных нормативных правовых актах. Правом применять финансовые санкции обладают, в первую очередь, суды, а также ряд органов государства и местного самоуправления (например, органы Федерального казначейства, органы, осуществляющие исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, налоговые органы и др.).

Охранительные правоотношения, в рамках которых реализуется финансовая ответственность, возникают между правонарушителем и органом (должностным лицом), полномочным налагать на него взыскание. По действующему законодательству субъектами финансовой ответственности могут быть как физические лица, так и организации. Характерным для них является то, что в отличие от субъектов административной и дисциплинарной ответственности, они могут как находиться, так и не находится в организационных отношениях с органом, налагающим взыскание.

Контроль и надзор за выполнением финансовых обязанностей, обеспечиваемых возможностью применения финансовых санкций, осуществляется специальными органами государства и местного самоуправления. В настоящее время наиболее эффективными формами финансового контроля и государственного надзора являются надведомственные формы. Выявленные в ходе финансового контроля и государственного надзора нарушители финансового законодательства подвергаются финансовым санкциям этими или другими органами. Причем органы финансового контроля самостоятельно применять финансовые санкции не могут, в то время как надзорным органам такое право, как правило, предоставляется.

Субъектами финансовой ответственности могут быть граждане России, лица без гражданства и иностранные граждане, а также организации, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования*(112) (за исключением тех, кто пользуется различного рода иммунитетами).

Организации могут привлекаться к финансовой ответственности с момента образования. Возраст привлечения к финансовой ответственности физических лиц действующим законодательством не определен. Данный вопрос в настоящее время имеет больше теоретический интерес, так как на практике финансовые санкции, как правило, применяются в отношении организаций.

Поскольку в отношении финансовой ответственности законодательно не решен вопрос о значении вины для ее реализации, то в действующем законодательстве также не находит отражение проблема вменяемости лица, в отношении которого применяются финансовые санкции. Хотя данный вопрос может иметь как теоретический, так и практический интерес.

Принимая во внимание сказанное выше и характеризуя финансовые санкции как меру финансовой ответственности, необходимо выделить следующие их отличительные черты:

- финансовая санкция является мерой финансовой ответственности. Ее применение предполагает оценку деяния как финансового правонарушения и его осуждение со стороны государства;

- финансовые санкции имеют имущественно-организационный характер, поскольку связаны с принудительным воздействием не просто на денежные средства правонарушителя (его имущество), а на фонды денежных средств, принадлежащие правонарушителю. При этом финансовые санкции необязательно предполагают изъятие денежных средств правонарушителя. Они могут быть направлены на ограничение возможности пополнять соответствующий денежный фонд или использовать его средства;

- основанием применения финансовых санкций является совершение финансового правонарушения, которое состоит в неисполнении виновным лицом определенной денежной обязанности, носящей публично-правовой характер;

- финансовые санкции могут применяться как к физическим лицам, так и к организациям;

- в основе применения финансовых санкций лежит метод бесспорного списания денежных средств со счетов правонарушителей в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;

- денежные средства, изъятые у правонарушителя при применении финансовой санкции, подлежат зачислению в бюджет соответствующего уровня или иной централизованный фонд, и таким образом финансовые санкции являются источником их формирования;

- финансовым санкциям присущ правовосстановительный характер, который реализуется при устранении негативных последствий для публичных финансов, вызванных правонарушением, как правило, путем пополнения государственных и муниципальных централизованных фондов за счет взыскания денежных средств с правонарушителя.

Исследование проблемы финансовых санкций требует уяснения их функций, целей применения, а также средств достижения таких целей. Следует подчеркнуть, что целям санкций посвящено большое количество трудов отечественных ученых как на теоретическом уровне, так и на уровне отдельных отраслевых правовых наук. Большинство предпринятых в юридической литературе попыток рассмотреть данной вопрос сводится, как правило, к перечислению целей исследуемой правовой санкции. Однако единства между учеными, анализирующими цели применения правовых санкций, в настоящее время нет.

Вопрос о целях применения финансовых санкций целесообразно предварить хотя бы несколькими словами об их функциях. Это представляется необходимым тому, что любые цели, для того чтобы быть реально достижимыми, должны представлять собой идеальное выражение объективной закономерности*(113). То есть применительно к финансовым санкциям - соответствовать их функциям, под которыми понимаются внешние проявления свойств и особенностей изучаемого явления. В литературе функции санкций часто отождествляют с функциями права, что, видимо, правильно, так как общее должно находить свое выражение, в том числе, и в частном. К функциям правовых санкций относят: охранительную, регулятивную, стимулирующую, воспитательную (общепринятые функции), а также социально-превентивную, ценностно-ориентационную, оценочную, социально-интеграционную, системно-правовую функции, а также функцию поддержания и укрепления государственной власти и местного самоуправления. Применительно к финансовым санкциям можно, кроме того, назвать фискальную функцию, что, собственно, находит свое отражение и в действующем законодательстве. Так, БК РФ относит штрафы и пени по налогам и сборам к налоговым доходам, а иные поступления в бюджет от применения финансовых санкций - к доходам неналоговым. Некоторые авторы говорят даже об определенной иерархи (разной значимости) функций, выделяя в качестве определяющей, например, для уголовного наказания социально-превентивную функцию*(114). Функция предполагает наличие определенного влияния на объект. Значимость функций санкций для общества и государства находит свое отражение в целях их применения, то есть попытке оказания на объект управляющего воздействия.

Следует также отметить, что и функции финансовых санкций и цели их применения необходимо рассматривать как применительно к единичному акту их использования, так и в целом к состоянию ответственности.

В психологии термин "цель" применяется в следующих значениях: во-первых, как осознанный образ предвосхищаемого результата, на достижение которого направлено действие человека (социальной группы, общества); во-вторых, как предвосхищение в сознании человека средств, использование которых приведет к достижению желаемого результата*(115).

Представители правовой науки чаще понимают цель (применительно к санкциям) как социальный результат, к которому стремятся законодатель и правоприменитель, устанавливая и применяя рассматриваемую меру воздействия. Однако, в отличие, например, от уголовного права, в рамках которого цели наказания определены на законодательном уровне, в финансовом законодательстве цели применения финансовых санкций не установлены. Анализ ранее действовавших нормативных правовых актов и правовых актов, действующих в настоящее время, позволяет выделить следующие цели применения финансовых санкций:

- устранение негативных для финансовой системы последствий финансового правонарушения;

- предупреждение совершения новых финансовых правонарушений.

В первой цели выражается правовосстановительный характер финансовых санкций. Большинство финансовых санкций связано с взысканием в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетные фонды определенных денежных сумм. Вред публичным финансам нарушения финансового законодательства причиняют тем, что неосновательно уменьшаются размеры централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поскольку денежные средства, пока они находятся вне соответствующего фонда, являются обезличенными (в гражданском праве это свойство денег выражается в их отнесении к родовым вещам*(116)), поэтому их взыскание и зачисление в соответствующий фонд позволяет увеличить размер такого фонда до необходимого уровня и тем самым загладить негативные последствия финансового правонарушения.

Кроме того, в процессе применения финансовых санкций также осуществляется восстановление социальной справедливости. Саму категорию справедливости традиционно считают категорией сугубо нравственной, вместе с тем, некоторые юристы рассматривали ее в качестве специфически правовой*(117). Высказывалось также мнение, которое нашло отражение в законодательстве, что данная оценочная категория пронизывает все общественные отношения, в том числе и правовые, и нравственные, а потому является общей*(118). Ясно одно - до сих пор в основе справедливости лежит эквивалентная оценка содеянному. Это находит свое отражение и в правосознании населения.

Справедливым является применение финансовой санкции, соответствующей характеру и степени общественной опасности финансового правонарушения, размеру причиненного вреда, обстоятельствам его причинения и личности виновного.

Требованием справедливости применения финансовых санкций прямо подчеркивается их возмездный характер. Корректно ли определять восстановление социальной справедливости в качестве цели применения финансовых санкций, если это обязательное требование, вытекающее из их сущности?

Предупреждение совершения новых финансовых правонарушений как цель применения финансовых санкций имеет два аспекта рассмотрения: предупреждение совершения новых финансовых правонарушений лицами, ранее привлекавшимися к финансовой ответственности (частно- или специально-предупредительное, либо частно- или специально-превентивное воздействие), и предупреждение совершения финансовых правонарушений другими лицами (общепредупредительное или общепревентивное воздействие).

Для уяснения сущности финансовой санкции необходимо рассмотреть ее соотношение с иными карательными и правовосстановительными санкциями, применяемыми к правонарушителям. Как отмечалось выше, финансовые санкции носят правовосстановительный характер. Исходя из этого возникает необходимость отграничения финансовых санкций как от правовосстановительных санкций, так и от санкций карательных. К карательным санкциям относятся административное взыскание, уголовное наказание, дисциплинарное взыскание и некоторые виды гражданско-правовых санкций. К правовосстановительным санкциям - большинство мер имущественной ответственности, используемых в гражданском праве, а также меры материальной ответственности, установленные нормами трудового права*(119).

Наиболее близки по своей правовой природе финансовые санкции административным взысканиям и мерам имущественной ответственности, используемым в гражданском праве. Вместе с тем есть необходимость обозначить отличия финансовых санкций также от уголовного наказания*(120), а также мер материальной и дисциплинарной ответственности работников. Наличие у перечисленных санкций общих черт с финансовыми санкциями позволило некоторым авторам говорить о финансовых санкциях как о "так называемых", т.е. тем самым игнорировать само существование таких принудительных мер*(121). Однако хотелось бы обратить внимание противников самостоятельности финансовых санкций и финансовой ответственности в целом, что до революции 1917 года административные взыскания и уголовное наказание рассматривались, как разновидности единого понятия - "наказания за неправду", различие усматривалось лишь в порядке назначения этих мер*(122), в то время как в настоящее время никто не оспаривает наличие отличий между административными взысканиями и уголовном наказанием.

Действительно, у всех правовых санкций*(123) много общего. Они являются мерами государственного принуждения в отношении виновных в совершении правонарушений. Роднит все виды правовых санкций и их общая целенаправленность. Так, их основной целью является предупреждение правонарушений. Вместе с тем каждый вид правовых санкций отличается совокупностью признаков, присущих только ему. Так, от уголовного наказания, административных и дисциплинарных взысканий финансовые санкции отличает их правовосстановительный характер, а от мер имущественной и материальной ответственности - публичный характер правонарушений, являющихся основаниями применения финансовых санкций.

 

---

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 2403; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!