Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. 17 страница
2. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Субъект федерации - государственное образование в составе федерации, обладающее определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария).
Как уже отмечалось, в Конституции РФ не только закрепляется система всех видов субъектов Федерации (ст. 5), но и проводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в РФ (все они "находятся" в ее составе, а не "образуют" саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 шесть видов субъектов.
В основу формирования субъектов Российской Федерации положен национально-территориальный принцип.
Национальные субъекты формируются на основе титульных наций. Территориальные субъекты образовались с учетом исторических традиций и особенностей географического и специфики экономического положения.
Все субъекты Российской Федерации наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе Федерации, то субъектам присуща природа государственных образований.
|
|
|
Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц - автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); к территориальному государственному типу - края, области, города федерального значения.
Проводимая в литературе классификация субъектов РФ строится не только по национальному (республики) и территориальному (края, области) критериям. Так, М.С. Саликов проводит более обширную классификацию субъектов РФ по следующим критериям:
- по национальному составу населения (субъекты, где коренная нация составляет абсолютное (Тыва, Чувашия), относительное (Калмыкия) большинство и меньшинство (Карелия, Еврейская автономная область));
- по числу преобладающих наций (субъекты с преобладанием одной нации как титульной, давшей название субъекту РФ (Чувашия, Чечня, Тыва), так и не титульной (в Карелии, Хакасии более 70% населения составляют русские));
|
|
|
- по количественным показателям (размер территории, численность населения) - крупные субъекты РФ (Красноярский край, Хабаровский край) и небольшие регионы (Адыгея, Ингушетия);
- по внутренней структуре - обычные и сложносоставные, включающие в свой состав автономные округа (Архангельская, Тюменская области), число которых сокращается за счет проводимой реформы укрупнения регионов (Красноярский, Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Иркутская область) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 295 - 303.
Таким образом, республики, автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов РФ. Именно придание статуса государственных образований всем типам субъектов позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь, служит преодолению асимметричности Российской Федерации. Однако сохранение дифференцированности субъектов не обеспечит симметричности, которая предполагает однопорядковый статус всех субъектов Федерации.
Между тем республики занимают обособленное положение, в ст. 5 Конституции РФ и в республиканских конституциях они провозглашаются государствами, что давало основание некоторым республиканским лидерам считать республики в составе РФ суверенными. Республики принимают конституции, имеют во главе, как правило, президентов (Тыва, Хакасия, Калмыкия составляют исключение), государственный язык, некоторые претендуют на собственное гражданство, что заметно отличает их от остальных субъектов. Другие национально-этнические субъекты РФ (автономная область и автономные округа) таких привилегий не имеют.
|
|
|
Республики образованы по национальному принципу и их наименование, как правило, соответствует титульной национальности, проживающей на ее территории. Однако численность титульной нации не обязательно составляет большинство населения (наибольшая численность титульной нации наблюдается в Чечне, Северной Осетии - Алании, Тыве, Чувашии) и есть такие республики (Хакасия, Алтай, Карелия), где титульная нация составляет менее половины населения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. Г.Н. Комкова. М., 2005. С. 190 - 193.
Государственная самостоятельность субъектов РФ основывается на конституционных принципах:
- равноправия субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти;
|
|
|
- государственной целостности РФ;
- единства системы государственной власти;
- разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ;
- равноправия и самоопределения народов в РФ;
- верховенства на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов и др.
Государственная самостоятельность субъектов РФ выражается в наличии у них ряда признаков, прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых в своей основе Конституцией РФ и федеральным законодательством:
1) невозможность изменения статуса субъектов РФ без их согласия (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ);
2) наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта самостоятельно принимать свои учредительные акты (конституции, уставы), определяющие правовой статус субъекта РФ. Источником учредительной власти является народ. Учредительные акты регионов обладают высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам соответствующих субъектов РФ, их утверждения со стороны федеральных органов не требуется. Конституции, уставы, законы, акты органов государственной власти субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству;
3) собственная компетенция и региональная система законодательства. Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование посредством принятия конституций, уставов, законов, иных актов в пределах своих полномочий в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), собственных остаточных полномочий (ст. 73 Конституции РФ), полномочий, делегированных им, их органам федеральными органами государственной власти;
4) субъекты РФ самостоятельно устанавливают и изменяют собственное наименование, могут иметь собственную символику: герб, гимн, флаг, столицу (республики) или административный центр (иные субъекты), а республики - и государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ;
5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая может быть изменена только с их согласия. Границы между субъектами РФ, как уже было указано, могут быть изменены с их взаимного согласия. Такое изменение подлежит утверждению со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Однако изменение территории субъекта РФ возможно без его согласия при заключении международного договора РФ с граничащим государством по территориальным вопросам, но с обязательным проведением опроса населения соответствующего субъекта (субъектов) РФ <1>;
6) субъекты РФ не обладают правом выхода из состава Российской Федерации (сецессии), не обладают суверенитетом, но имеют ограниченную международную правосубъектность, объем которой определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", иными актами федерального законодательства. Они не имеют права заключать международные договоры, но могут заключать соглашения, как правило, внешнеэкономического характера. С согласия МИД РФ могут открывать свои представительства за рубежом, которые не могут иметь статус консульских и посольских учреждений;
7) субъекты РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (гл. 1 Конституции РФ) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. <2>;
8) субъекты РФ обладают экономической самостоятельностью. Экономическую основу деятельности субъекта РФ составляют находящиеся в его собственности имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ. Собственность субъекта РФ признается и защищается РФ наравне с иными формами собственности;
9) субъекты РФ участвуют в решении общегосударственных вопросов, что выражается в направлении каждым субъектом РФ двух представителей в состав Совета Федерации, вхождении глав субъектов РФ в состав Государственного Совета РФ, учреждении субъектами РФ постоянных представительств при Правительстве РФ, участии субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (законодательная инициатива, отзывы на федеральные законы в сфере совместного ведения и др.) <3>.
--------------------------------
<1> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2004. С. 164 - 165.
<2> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2008 г.).
<3> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 123 - 130.
Основными обязанностями субъектов РФ является соблюдение Конституции РФ и законов, нахождение в составе РФ. Следовательно, ответственность субъектов РФ наступает в случае неисполнения ими федерального законодательства. Ответственность субъектов во многом определена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г.; меры такой ответственности в отношении региональных органов существенно усилены (отрешение Президентом РФ глав субъектов РФ, роспуск регионального парламента).
Таким образом, рассмотрев основные подходы к сущности и элементам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, следует резюмировать, что развитие статусов субъектов продолжается и налицо тенденция к установлению однопорядковости их статуса, что должно способствовать укреплению целостности России при сохранении преимуществ федеративного устройства.
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗМЕНЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА И СОСТАВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Изменение правового статуса субъектов РФ. Правовым основанием изменения статуса субъектов РФ являются ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, предусматривающие взаимное согласие Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят.
Представляются три вероятные модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции РФ:
1) изменение вида субъекта РФ (напр., Красноярский край стал Красноярской Республикой);
2) изменение границ между субъектами РФ (напр., переход части территории Астраханской области к Калмыкии);
3) выход автономного округа из состава сложносоставного субъекта РФ (напр., Ханты-Мансийский округ вышел из состава Тюменской области) или вхождение субъекта в состав другого (возвращение Еврейской автономной области в состав Хабаровского края).
При таких преобразованиях общий количественный состав субъектов РФ остается неизменным, следовательно, указанные процедуры изменяют лишь правовой статус субъектов РФ, но не изменяют субъектный состав России.
Процедуру изменения правового статуса субъекта РФ следует отличать от изменения его наименования, что оформляется указом Президента РФ на основе решения самого субъекта РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ).
Таким образом, существуют определенные проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования как изменения правовых статусов регионов, так и структуры Российской Федерации в целом и их решение должно быть основано как на соответствующем федеральном конституционном законе, так и на учете сложившихся политических, экономических, социальных и иных условий развития регионов.
Изменение состава субъектов РФ. Состав субъектов в конкретных федерациях различен - причины разного рода (экономические, политические, этнокультурные) приводят к появлению новых субъектов федерации, упразднению некоторых из действующих. В соответствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ изменение субъектного состава происходит на основе ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ" путем принятия и образования нового субъекта РФ.
Принятие в РФ нового субъекта - изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В случае принятия в РФ иностранного государства ему предоставляется по общему правилу статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление ему иного статуса (края, области). При принятии в РФ части иностранного государства этой территории в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.
Впервые принятие нового субъекта РФ по действующей Конституции РФ состоялось в марте 2014 г., при котором была совмещена процедура принятия нового субъекта - Республики Крым и образования в составе России двух новых субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. При этом Севастополь получил статус города федерального значения, что ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 г., определяющей условия принятия нового субъекта РФ, не предусмотрено <1>. Тем самым практика пошла вразрез с предусмотренной законодательством процедурой принятия нового субъекта в состав РФ, как совместив процедуры принятия и образования нового субъекта РФ, так и расширив возможности обретения нового правового статуса - города федерального значения - частью иностранного государства, входящего в состав РФ.
--------------------------------
<1> См.: ФКЗ от 21 марта 2014 г. "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" // Российская газета. 24.03.2014.
Образование в составе РФ нового субъекта - результат внутригосударственных преобразований путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Законодатель не предусматривает возможности разделения, выделения, отделения субъектов РФ и сориентирован на их укрупнение <1>.
--------------------------------
<1> Хотя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала возможность как объединения, так и разделения субъектов Федерации (ч. 3 ст. 70).
Изложенное свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России в рамках существующих государственных границ может сокращаться, но уже никак не увеличиваться. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся.
Между тем возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому такая позиция законодателя адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства Федерации, проводимую в современной России.
Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать иностранное государство, при образовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют предложение Президенту РФ.
Процесс объединения условно можно разбить на следующие этапы:
1) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов Российской Федерации;
2) проведение консультаций, решение и поддержка такой инициативы Президентом РФ;
3) проведение референдума в заинтересованных субъектах Российской Федерации;
4) принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
5) переходный период объединенного субъекта.
В настоящее время осуществлено объединение пяти субъектов РФ и приняты ФКЗ по объединению Пермского, Красноярского, Камчатского краев, Иркутской области, объединенной с 1 января 2008 г., и Забайкальского края, который образован с 1 марта 2008 г.
Таким образом, рассмотрев особенности конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, аспекты правовой природы РФ и асимметричности нашего государства, можно заключить, что субъекты России являются "разношерстными", разностатусными, но равноправными государственными образованиями в составе единого федеративного государства, участвующими в решении общегосударственных задач.
Контрольные вопросы:
1. Что такое субъект федерации?
2. Какие основные признаки субъектов РФ существуют?
3. Какие виды субъектов РФ Вам известны?
4. Можно ли говорить о суверенитете субъектов РФ? Какова позиция Конституционного Суда в этом вопросе?
5. Как Вы оцениваете идею превращения РФ в унитарное государство?
6. Каковы проблемы равноправия субъектов РФ и в чем выражена асимметричность РФ?
7. Как может быть изменен статус субъектов РФ?
8. В чем отличие изменения статуса от изменения наименования субъекта РФ?
9. Какие формы образования субъектов предусмотрены законом? Могут ли субъекты РФ разделяться, выделяться?
10. Могут ли субъекты РФ выйти из состава России?
Дополнительная литература к теме
1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2003. N 2.
2. Безруков А.В. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 8.
3. Безруков А.В. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований Российской Федерации // Федерализм. 2006. N 3.
4. Безруков А.В. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ: Учеб. пособие. Красноярск, 2005.
5. Бырлэдену В. Правовые системы субъектов РФ и российский федерализм // Федерализм. 2011. N 2.
6. Винокуров В.А. Новый этап правового регулирования наградной системы современного Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.
7. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.
8. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма // Государство и право. 2005. N 2.
9. Дудко И.Г. Проблемы изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 8.
10. Золотарева М.В. Национальный суверенитет на стыке права и политики // Федерализм. 1999. N 3. С. 142.
Дата добавления: 2019-09-08; просмотров: 138; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!