Виды должностей государственной гражданской службы
«Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеей должности (officium), выражением которой являются отдельные учреждения»[30]. В связи с этим для института государственной гражданской службы имеет большое значение такие понятия как «государственная должность», «должность государственной службы» и «должность государственной гражданской службы». Отметим, что понятие «государственная должность» по своему смысловому значению гораздо шире понятия «должность государственной службы» и тем более шире понятия «должность государственной гражданской службы». Однако все три понятия тесно связаны друг с другом.
Понятие государственной должности в большей мере относится к общеправовым, поскольку является объектом регулирования, по крайней мере, двух отраслей публичного права – конституционного и административного.
Государственная должность по своей природе является юридически оформленной структурной единицей, которая находится в системе, как государственной власти, так и в системе государственной службы.
Впервые термин «государственная должность» был закреплен законодательно в Федеральном законе от 31.07.1995 №119-ФЗ «об основах государственной службы Российской Федерации». Так в соответствии с названным законом под государственной должностью понималась: «Должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»[31]. Исходя из данного определения мы пришли к выводу, что содержание данного понятия полностью не раскрыто. Нашу точку зрения разделяет А.А. Гришковец: «Данное определение представляется недостаточно полным, в том числе и с точки зрения юридической обоснованности, так как само понятие «должность» остается нераскрытым»[32].
|
|
|
Законодателем была произведена еще одна попытка определения понятия «государственная должность». Так в «Модельном законе об основах государственной службы» приводилось следующее определение понятия «государственная должность»: «Государственная должность - должность в государственных органах с установленным кругом обязанностей по реализации полномочий государственных органов, задач и функций государства»[33].
Следует отметить, что два вышеназванных закона были отменены. На сегодняшний момент в действующем законодательстве Российской Федерации законодатель лишь перечислил те виды должностей, которые относятся к понятию «государственная должность». Так в Федеральном законе от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится следующее: «Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации»[34].
|
|
|
В соответствии с Указом Президента от 11.01.1995 №32 «О государственных должностях Российской Федерации» к должностям, устанавливаемым Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов относятся: «Президент РФ, Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, заместитель Председателя Государственной Думы, Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента РФ, руководители иных федеральных государственных органов (Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека), аудиторы Счетной палаты, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъекта РФ, прокуроры Прокуратуры РФ, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, судьи федерального суда»[35]. Приведенные примеры должностей относятся к федеральному уровню.
|
|
|
На региональном уровне к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации относятся: «Председатели законодательных органов власти субъектов РФ, их первые заместители и заместители, депутаты законодательных органов власти субъектов РФ, уполномоченные по правам человека субъектов РФ, уполномоченные по правам ребенка субъектов РФ, председатели Счетной палаты субъектов РФ, его заместители, аудиторы, председатели избирательной комиссии субъектов РФ, его заместители и секретари избирательной комиссии субъектов РФ, мировые судьи и др.»[36]. Перечень сведений о государственных должностях регионального уровня находится в конституциях (уставах), законах субъектов о государственной службе.
|
|
|
Называются такие должности по-разному, в зависимости от направленности: конституционные должности, политические должности, государственные должности. К примеру, на территории Челябинской области перечень таких должностей утвержден Постановлением Губернатора Челябинской области от 10.07.2010 №128 «О перечне должностей, подлежащих замещению из резерва управленческих кадров Челябинской области». Так в соответствии с названным нормативно-правовым актом к государственным должностям Челябинской области относятся: Заместитель Губернатора Челябинской области, Заместитель Губернатора Челябинской области - руководитель Аппарата Губернатора и Правительства Челябинской области. Кроме того тем же постановлением утверждены перечни должностей государственной гражданской службы в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области, должностей государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Челябинской области.
Все должности относятся к разряду политических. При этом необходимо отметить тот факт, что лица, замещающие государственные должности, не относятся к государственным служащим, в связи с этим на них не распространяются нормы законов, регулирующих государственную службу. Деятельность лиц, замещающих государственные должности, регламентируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. При этом такие лица призваны, непосредственно, исполнять те полномочия, осуществление которых обязаны обеспечивать лица, находящиеся на федеральной государственной службе.
Нельзя не сказать и о том, что, как правило, лиц, замещающих государственные должности, избирают либо путем всенародного голосования, к примеру, Президент Российской Федерации, либо путем утверждения высшими законодательными органами по представлению глав исполнительной власти.
Как правило, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, представляют те государственные органы, в которых они эти должности замещают.
Таким образом, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует четкое определение понятия «государственная должность». Однако авторы юридической литературы неоднократно давали определения рассматриваемому понятию, на основе которых можно сделать вывод о том, что государственная должность – это юридически установленный, организационно оформленный и профессионально обоснованный первичный структурный элемент системы государственной власти или государственной службы. Государственная должность по своей природе имеет отношение лишь к органам государственной власти и управления.
Разделение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы» представляется для А.В. Куракина и С.В. Одиноченко в следующем: «Юридическая сторона вопроса, связанного с разделением службы на государственную службу и службу на государственных должностях Российской Федерации, представляется важной и необходимой, потому что исключает лиц, осуществляющих последнюю, из естественно возникающей в условиях образуемой государственной службой некой корпорации государственных служащих. В таком юридическом обществе имеются свойственные ему корпоративные аппаратные интересы, что, как известно, зачастую имеет тенденцию к бюрократизации. Лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, таким образом, остаются за линией общей массы служащих, отделяются от них, что в идеале призвано эффективно блокировать названные интересы за счет масштабности и содержания их полномочий и, тем самым, обеспечивать эффективное функционирование самой государственной службы»[37]. Конечно такая точка зрения имеет определенный смысл, однако, не может быть положена в основу разделения понятий «государственная должность» и «должность государственной службы». Само разделение этих двух понятий предопределено юридической природой государственной службы.
Должность государственной службы учреждается соответствующим федеральным законом или иным нормативно-правовым актом Российской Федерации, законом или нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.
Термин «государственная должность» является родовым для термина «должность государственной службы», однако, по мнению А.К. Ишмухамедовой отличие государственной должности от должности государственной службы состоит в следующем: «1) они имеют различное законодательное регулирование; 2) лица, занимающие должность государственной службы, обеспечивают исполнение полномочий государственных органов России и лиц, замечающих государственные должности Российской Федерации, а лица, замещающие последние, непосредственно исполняют такого рода полномочия; 3) государственные должности Российской Федерации являются политическими; 4) для государственных служащих, осуществляющих деятельность в сфере политики, специальные требования на законодательном уровне, как правило, не устанавливаются, исключение составляют члены Конституционного Совета, Председатель и Секретарь Центральной избирательной комиссии, для которых последние подразумеваются и учитываются при назначении; 5) основания и порядок прекращения государственной службы на государственных должностях, связанных с осуществлением деятельности в сфере политики, определяются Президентом, и осуществляется только в форме отставки и увольнения; 6) по отношению к политическим государственным служащим могут применяться особо установленные формы контроля»[38].
В широком смысле должность государственной службы включает в себя все вышеназванные признаки. Если рассматривать понятие «должность государственной службы» в узком смысле, то в данном случае должность государственной службы представляет собой административно-правовую единицу, которая определяется как базовый структурный элемент государственного органа. При этом данный элемент имеет непосредственную связь с компетенцией этого государственного органа, устанавливается и замещается в установленном порядке, определяет правовой статус занимающего его лица.
Любое звено государственного аппарата, а также выполнение функций в этом звене характеризуется рядом особенностей, проявляющихся в содержании осуществления отдельных организационно-правовых форм. Как указывает А.В. Кудашкин: «И организационная структура государственных органов, и деятельность служащих отдельного ведомства, выполняющих возложенные на них задачи, имеют такие особенности, что обусловлено наличием в деятельности государственных органов различных направлений в зависимости от, например, отраслевой принадлежности, в том числе и тех направлений, в которых законом предусмотрена не полностью та или иная функция, а лишь некоторая часть»[39]. В связи с этим считаем необходимым перейти к отдельным видам должностей государственной службы, а именно к должности государственной гражданской службы.
В зависимости от территории, на которой осуществляются государственно-властные полномочия, государственная гражданская служба делится на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно должности государственной гражданской службы Российской Федерации делятся на должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что целевое предназначение должности государственной гражданской службы состоит из двух факторов: профессиональное обеспечение полномочий государственного органа и профессиональное обеспечение полномочий политического должностного лица. Таким образом, права, обязанности и круг обязанностей государственного гражданского служащего определяются самой должностью. При этом учреждение должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ происходит по-разному. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом этого закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность»[40].
Введение каких-либо иных видов федеральной государственной гражданской службы происходит путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
При этом законодатель классифицирует все должности гражданской службы на категории и группы. Установлены четыре категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Кроме того должности государственной гражданской службы разделены по группам на «высшие», «главные», «ведущие», «старшие», «младшие». При этом такое разделение на группы относится не ко всем категориям должностей государственной гражданской службы. Так в статье 9 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится следующее: «Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы»[41]. Такое разделение должностей произведено законодателем в зависимости от характера выполняемых полномочий. Вот каким образом данное разделение комментирует А.А. Гришковец: «Попытку разделить должности гражданской службы по их узкофункциональному назначению, т.е. исходя исключительно из содержания реализуемых по должности полномочий, вряд ли можно признать удачной. Здесь отчетливо просматривается параллель с существовавшей в советский период государственного строительства в России классификацией служащих по характеру их труда. Принятая в 1967 году Единая номенклатура должностей служащих[42], предусматривала деление всех служащих на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители. Каждая из категорий, в свою очередь, делилась на группы[43]. Возврат к классификации должностей по данному критерию вряд ли оправдан»[44].
Однако критике со стороны авторов юридической литературы подвергнута не только классификация на группы и категории должностей государственной гражданской службы, но и принятие самого Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «Необходимости в принятии упомянутого Закона не было, продуктивнее было бы дополнить Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Фактически система государственной гражданской службы составляет основу государственной службы»[45]. Думается, что с мнением данного автора стоит не согласиться, поскольку выделение регулирования государственной гражданской службы в отдельный законодательный акт обусловлено, в первую очередь, новым этапом в развитии государственной службы вообще. Государственная гражданская служба Российской Федерации является достаточно большим правовым институтом, регламентирование которого должно происходить в отдельном порядке, руководствуясь отдельным нормативно-правовым актом.
Авторы юридической литературы в научно-методических целях, а также с целью конкретизации отдельных видовых признаков государственной службы используют иные классификации, нежели предложенная законодателем классификация. К примеру, В.Ю. Войтович[46] указывает в качестве критерия для классификации принцип разделения властей, провозглашенный статьей 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой «государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти»[47]. Еще одним критерием В.Ю. Войтович считает критерий «Связанный с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие виды: служба в федеральном министерстве и его территориальных органах; служба в государственном комитете, федеральной комиссии, федеральной службе; российском агентстве, федеральном надзоре; и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению Председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ)»[48].
Рассмотрим характерные черты должностей государственной гражданской службы. Итак, одной из главных особенностей должности государственной гражданской службы является ее законодательное закрепление. Законодателем установлен Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы, который содержится в Реестре должностей государственной гражданской службы Российской Федерации[49]. Должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации указаны в Перечне должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: «Должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в государственных органах субъекта Российской Федерации, учреждаемые с учетом структуры этих органов и классифицируемые по категориям, группам должностей в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», составляют перечни должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, являющиеся соответствующими разделами реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации составляется с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации»[50].Исходя из разделения государственной гражданской службы на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, можно выделить еще одну особенность – законодательное регулирование на нескольких уровнях – на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Следующей чертой должности государственной гражданской службы является принадлежность должности к определенному органу государственной власти: «Должность государственной гражданской службы представляет собой основу организационной структуры соответствующего государственного органа федерального или регионального уровня, обусловленную целью, задачами ее (его) деятельности, функциями, и определяющая правовой статус, объем полномочий государственных служащих и должностных лиц государственной службы, а также выполняемую ими социальную роль при обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации»[51]. К примеру, согласно Перечню должностей федеральной государственной гражданской службы выделяются такие должности, как Помощник Президента Российской Федерации в Администрации Президента Российской Федерации, Начальник главного управления в Управлении делами Президента Российской Федерации, Руководитель Секретариата Председателя Конституционного Суда Российской Федерации в аппарате Конституционного суда Российской Федерации и др.
К одной из следующих особенностей должности государственной гражданской службы можно отнести особый правовой статус, которым наделяется государственный гражданский служащий. К примеру, государственная гражданская служба в прокуратуре, в органах судебной власти обладает набором особенностей, которые обусловлены содержанием и принципами сферы деятельности. На основании таких особенностей должность государственной гражданской службы наделяется особым правовым статусом, который находит свое отражение в должностных инструкциях соответствующих учреждений. В зависимости от вида учреждения, правовой статус государственных служащих будет отличаться друг от друга своими специфическими особенностями.
Персонифицированность – еще одна характерная черная, присущая должности государственной гражданской службе. Так если должность учреждена, к примеру, в органах прокуратуры, для замещения сотрудником, который имеет специальное звание, то данная должность является должностью государственной гражданской службы в случае замещения ее гражданским лицом.
И последней особенностью должности государственной гражданской службы является способы замещения должности. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 31.12.2005 №1574 «О реестре должностей государственной гражданской службы Российской Федерации»: «Должность считает должностью государственной гражданской службы при условии замещения ее по служебному контракту»[52].
Таким образом, мы рассмотрели виды должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, и пришли к следующему выводу: должности государственной гражданской службы Российской Федерации разделяются на должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы Российской Федерации классифицированы законодателем на категории и группы. Данная классификация произведена на основании характера выполняемых полномочий. Однако авторы юридической литературы приводят иные основания для классификации: в зависимости от ветвей государственной власти, в зависимости от организационно-правовых форм органов исполнительной власти. Учреждение должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ происходит по-разному. Данный вопрос регулируется статьей 8 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Дата добавления: 2019-02-26; просмотров: 237; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!