СХОДСТВА МЕЖДУ СТАБИЛЬНЫМИ САМОУПРАВЛЯЕМЫМИ ИНСТИТУЦИЯМИ ОР

 

Несмотря на различия между структурами ОР, описанными в текущем разделе (а существенные различия имеются), они имеют и фундаментальные сходства. Одно из них заключается в том, что все структуры ОР сталкиваются с неопределенными и сложными условиями. На горных территориях нельзя предсказать место и время осадков. В ирригационных системах нерегулярные осадки также являются одним из основных источников неопределенности. Поскольку структура, основанная на физическом труде, имеет тенденцию к снижению уровня неопределенности, она увеличивает уровень сложности в этих системах. Ирригаторы должны иметь практические инженерные и сельскохозяйственные навыки.

В отличие от неопределенности, вызванной такими природными средами, население в этих местах длительное время остается стабильным. Люди имеют общее прошлое и рассчитывают разделить будущее. Для них важно поддерживать свою репутацию как надежных членов сообщества. Эти люди живут бок о бок и обрабатывают сельскохозяйственные земли из года в год. Они надеются, что дети и внуки унаследуют их землю. Иначе говоря, их ставки дисконтирования низкие. Если в один момент времени делаются значительные инвестиции в обеспечение, то владельцы или их семьи, вероятно, будут пожинать плоды.

Большое количество норм, которые четко определяют «правильное» поведение, развивались с учетом всех этих параметров. Благодаря таким нормам люди во многом могут жить в тесной взаимосвязи без чрезмерных конфликтов. Кроме того, репутация человека, который держит слово, честен в отношениях и надежен в делах, – это ценный актив. Разумные, долгосрочные собственные интересы усиливают восприятие норм должного поведения. Ни в одной из этих ситуаций не задействованы участники, которые сильно отличались бы правами собственности на активы, навыками, знаниями, национальностью, расой или другими переменными, которые могут сильно разделить группы лиц (R. Johnson and Libecap, 1982).

Конечно, наиболее заметным сходством является непоколебимая стойкость, которую демонстрируют эти ресурсные системы и институции: ОР четко отвечают критерию устойчивости. Институции отвечают критерию институциональной устойчивости Шепсла (Shepsle, 1989b), который заключается в том, что правила разрабатываются и изменяются с течением времени в зависимости от опций коллективного выбора и выбора установочных, «конституционных» норм. Эти случаи были специально отобраны потому, что они «выжили», тогда как другие потерпели неудачу. Теперь перед нами стоит задача объяснить причины их устойчивости и надежности, учитывая, каким нелегким должно быть достижение такого рекорда в сложных, неопределенных и взаимозависимых условиях, когда люди постоянно сталкиваются с существенными стимулами для оппортунистического поведения.

Конкретные рабочие нормы в этих случаях существенно отличаются друг от друга. Следовательно, они не могут быть основой для объяснения в различных условиях. В японских горных сообществах, например, права и обязанности имеют юниты‑семьи, а не отдельные лица. В горах Швейцарии права и обязанности наследуют отдельные лица мужского пола, имеющие частную собственность в деревне и остающиеся жителями деревни. В восточной части Испании права фермеров на воду для ирригации привязаны к унаследованному, приобретенному или арендованному земельному участку и не касаются деревни. На Филиппинах права и обязанности определяет комплексный контракт между держателями права на долгосрочный узуфрукт[8]. Правила, определяющие, когда, где и как лицо может присвоить выделенные ему ресурсные юниты или сколько от него требуется рабочих дней, также значительно отличаются в зависимости от примера.

Хотя определенные правила, которые используются в различных условиях, и не могут служить основой для объяснения институциональной надежности и устойчивости этих ОР, все же часть моего объяснения базируется на том, что конкретные правила отличаются. Различия в конкретных нормах связаны с конкретными характеристиками физических систем, с культурными взглядами на мир, с экономическими и политическими отношениями. Без правил, которые отличаются, присваиватели не могли бы воспользоваться положительными чертами местных ОР или избежать возможных ошибок, которые могут возникнуть в одних условиях, но не возникают в других.

Вместо того чтобы перейти к рассмотрению конкретных правил, я обращаюсь к набору из семи принципов, которые характеризуют все эти надежные институции ОР, а также к восьмому принципу, используемому в больших и сложных случаях. Они приведены в таблице 3.1. Под «принципом проектирования» я имею в виду важный элемент или условие, помогающие объяснить успех этих институций в поддержке ОР и получить присваивателей, которые из поколения в поколение используют установленные правила. Этот список принципов проектирования пока является предположением. Я еще не готова утверждать, что эти принципы – необходимые условия для обеспечения институциональной устойчивости в условиях ОР. Необходимы дальнейшие теоретические и эмпирические исследования, прежде чем можно будет высказать относительно этого серьезное утверждение. Я готова предположить, однако, что после того, как будут завершены дальнейшие научные работы, можно определить набор необходимых принципов проектирования, и в основании такого набора будут основные положения, установленные в данном разделе³⁶.

 

Табл. 3.1. Принципы проектирования, проиллюстрированные стабильными институциями ОР

1. Четко определенные границы

Отдельные лица или домохозяйства, имеющие право изъятия ресурсных юнитов из ОР, должны быть четко определены, так же, как и границы ОР как таковых.

2. Соответствие между правилами присваивания и снабжения и местными условиями

Правила присвоения, которыми ограничивается время, место, технология и/или количество ресурсных юнитов, должны соотноситься с местными условиями и правилами снабжения трудовыми, материальными и/или денежными ресурсами.

3. Механизмы коллективного выбора

Большинство лиц, которых касаются действующие правила, должны участвовать в их модификации.

4. Moниторинг

Лица, осуществляющие мониторинг состояния ОР и поведения присваивателей, должны быть подотчетны присваивателям или сами быть присваивателями.

5. Градуированные санкции

Присваиватели, нарушающие действующие правила, должны подвергаться градуированным наказаниям (зависящим от серьезности и обстоятельств нарушения) от других присваивателей, или от избранных присваивателями должностных лиц, или и от тех, и от других.

6. Механизмы решения конфликтов

Присваиватели и их должностные лица должны иметь быстрый доступ к дешевой площадке разрешения конфликтов между присваивателями или между присваивателями и должностными лицами.

7. Mинимальное признание права на организацию

На право присваивателей создавать их собственные институции не должна посягать внешняя власть.

Для ОР, являющихся частями больших систем:

8. Институции‑«матрешки» («вложенные» институции)

Присвоение, снабжение, мониторинг, принудительное исполнение решений, разрешение конфликтов и управленческая деятельность должны быть организованы на нескольких уровнях «вложенных» институций.

Чтобы предоставить по этим принципам проектирования правдоподобное объяснение стабильности ОР и связанных с ними институций, мне нужно показать, что они могут повлиять на стимулы так, что присваиватели будут готовы взять на себя обязательства, соответствующие действующим нормам, разработанным в таких системах, мониторить соблюдение правил друг другом, а также воспроизводить институты ОР через поколение. Рассмотрим каждый из принципов проектирования по очереди.

 

 

1. Четко определенные границы

 

Отдельные лица или домохозяйства, имеющие право изъятия ресурсных юнитов из ОР, должны быть четко определены, так же, как и границы ОР как таковых.

Определение границ ОР и определение круга тех, кто имеет право его использовать, – это первый шаг для организации коллективных действий. Пока границы ресурса и/или круг пользователей ресурса остаются неопределенными, никто не знает, чем управлять и ради кого. Без определения границ ОР и закрытия их для «чужих» местные присваиватели окажутся перед риском того, что любые их плоды будут пожинать другие лица, которые не приложили к этому никаких усилий. В лучшем случае, те, кто инвестировал в ОР, могут не получить такие дивиденды, на которые рассчитывали. В худшем – действия других способны разрушить ресурс как таковой. Итак, для того, чтобы любой присваиватель имел хотя бы минимальную заинтересованность в координации структуры присваивания и снабжения, присваиватели должны быть в состоянии лишать других лиц прав доступа и присвоения. Если есть значительное количество потенциальных присваивателей и спрос на ресурсные юниты высок, то разрушительный потенциал в случае разрешения всем свободно изымать ресурсные юниты из ОР может довести ставку дисконтирования, применяемую присваивателями, до 100 %. Чем выше ставка, тем ситуация ближе к единственному выбору в дилемме, при котором доминирующей стратегией всех участников является чрезмерное использование ОР.

Со времен работы Сириаси‑Вантрупа и Бишопа (Ciriacy‑Wantrup and Bishop, 1975) наличие границ, которые определяют, кому разрешено присваивать ресурсные юниты с ОР, используется как единственная отличительная черта институций «общей собственности» в противовес институциям «открытого доступа». Иногда складывается впечатление, что это все, что необходимо для достижения успеха в управлении ОР. Определение этого атрибута как одного из семи, а не единственного – придает его значимости больше реализма. Простого закрытия границ недостаточно, так как все еще остается возможность для ограниченного числа присваивателей увеличить количество ресурсных юнитов, которые изымаются, до такого уровня, что это либо распылит всю потенциальную ренту, либо полностью уничтожит ресурс (Clark, 1980). Итак, в дополнение к закрытию границ необходимы некоторые правила, ограничивающие присваивание и/или делающие снабжение обязательным.

 

 

2. Соответствие между правилами присваивания и снабжения и местными условиями

 

Правила присвоения, которыми ограничивается время, место, технология и/или количество ресурсных юнитов, должны соотноситься с местными условиями и правилами снабжения трудовыми, материальными и/или финансовыми ресурсами.

добавление хорошо сформулированных правил присваивания и снабжения помогает объяснить стабильность ОР. Во всех этих случаях правила отражают специфические характеристики конкретного ресурса. Среди четырех испанских huertas, расположенных близко друг от друга, конкретные нормы каждой huerta довольно существенно отличаются. Только в одной системе (Аликанте), где после строительства дамбы Тиби в 1594 году появилось водохранилище, проводятся водные аукционы. во время аукциона утром в воскресенье до сведения ирригаторов Аликанте доводится информация об уровне воды в водохранилище. Следовательно, они знают, какой именно объем воды получат, если купят час воды. в системах без водохранилищ вода строго привязана к земле, и используются определенные формы ротации. в валенсии каждый фермер в установленном порядке принимает столько воды, сколько может надлежаще использовать. Соответственно, каждый фермер имеет высокую степень определенности относительно количества воды, которая будет получена, и меньше уверенности относительно точных сроков. В Мурсии и Ориуэле, где количество воды еще более ограничено, применяется более жесткая ротация и система временных отрезков, в течение которых ирригаторы могут держать свои ворота открытыми. Кроме того, правила, с помощью которых пытаются решить проблему получения воды, относятся к более диверсифицированной местности, чем Валенсия. Немного отличаются в каждой системе правила, которые используются для определения размера платы за «водных охранников» и за деятельность по обслуживанию ОР, но во всех случаях тот, кто получает больше воды, и платит больше. В регионе отсутствует единый набор правил для всех ирригационных систем, который решил бы специфические проблемы управления каждой из этих в целом схожих, но совершенно разных систем³⁷.

 

 

3. Механизмы коллективного выбора

 

Большинство лиц, которых касаются действующие правила, должны участвовать в их модификации.

Институции ОР, использующих этот принцип, способны лучше адаптировать свои правила с учетом местных условий, поскольку лица, которые непосредственно взаимодействуют друг с другом и с физическим миром, могут изменить правила с течением времени так, чтобы они лучше соответствовали специфическим особенностям их условий. Присваиватели, проектирующие институции ОР, которые характеризуются первыми тремя принципами – четко определенные границы, хорошо «подогнанные» правила и участие присваивателей в коллективном выборе, – должны быть в состоянии разработать хороший набор правил, если уж их расходы на изменение правил относительно низкие.

Наличие хороших правил, однако, не гарантирует, что присваиватели будут их соблюдать. Также и тот факт, что присваиватели в примерах, о которых говорилось в наших исследованиях, разработали правила и согласились их соблюдать, не является адекватным объяснением соблюдения этих правил в течение веков лицами, которые не участвовали в первичной договоренности. Это даже не объясняет, почему соблюдают правила те, кто участвовал в ней. Готовность соблюдать правила ex ante – это лишь декларация о намерениях. А вот согласие следовать правилам постфактум, когда возникают сильные искушения, – это уже значительное достижение.

Проблему получения согласия соблюдать правила – независимо от их происхождения – аналитики часто перекладывают на всезнающие и всемогущие внешние органы, которые будут обеспечивать вы‑полняемость соглашений. В случаях, описанных здесь, достаточного присутствия внешней власти, чтобы играть хоть какую‑то роль в ежедневном выполнении действующих правил, не было³⁸. Поэтому внешние органы нельзя использовать для объяснения такого высокого уровня соблюдаемости правил.

Некоторые недавние теоретические модели повторяющихся ситуаций действительно прогнозируют, что люди могут адаптировать контингентные стратегии для создания оптимального равновесия и без внешних органов, но с очень специфическими требованиями к информации, которые редко встречаются в «полевых» условиях (Axelrod, 1981, 1984; Kreps et al., 1982; T. Lewis and Cowens, 1983). в этих моделях участники принимают решительные стратегии сотрудничества, пока сотрудничают и все остальные. Если кто‑то уклоняется от сотрудничества, то модели предписывают, что и все остальные немедленно начнут уклоняться и будут делать это сколь угодно долго. Предполагается, что информация о стратегии каждого в предыдущем раунде есть в свободном доступе. В эти модели не включена никакая деятельность по мониторингу, ибо предполагается, что информация уже имеется.

Однако, как показывают наши исследования, даже в тех случаях, когда репутация важна и люди придерживаются договоренностей, одного этого недостаточно для обеспечения стабильного длительного сотрудничества. Если бы этого было достаточно, то присваиватели могли бы не инвестировать средства в мониторинг и применение санкций. Однако во всех долговременных ситуациях вполне очевидны активные инвестиции в мониторинг и применение санкций. Это подводит нас к рассмотрению четвертого и пятого принципов проектирования.

 

 

4. Мониторинг

 

Лица, осуществляющие мониторинг состояния ОР и поведения присваивателей, должны быть подотчетными присваивателям или сами быть присваивателями.

 

 

5. Градуированные санкции

 

Присваиватели, нарушающие действующие правила, должны подвергаться градуированным наказаниям (зависящим от серьезности и обстоятельств нарушения) от других присваивателей, или от избранных присваивателями должностных лиц, или и от тех, и от других.

Сейчас мы на острие проблемы – и с впечатляющими результатами. в надежных институциях мониторинг и санкции осуществляют не внешние органы власти, а сами участники. Начальные санкции, применяемые в этих системах, тоже удивительно низкие. Хотя часто считается, что участники не будут тратить время и усилия на мониторинг действий друг друга и применение санкций, мы имеем существенные доказательства того, что они действительно делают и то, и другое. Присваивателям в этих ОР удалось преодолеть возможные проблемы дилеммы второго порядка.

Для объяснения инвестиций в мониторинг и санкции, которые мы видим в этих надежных самоуправляемых ОР, может быть полезным термин «квазидобровольное соблюдение», использованный Маргарет Леви (Margaret Levi, 1988a, ch. 3) для описания поведения налогоплательщиков в системах, где большинство людей все‑таки платит налоги. Уплата налогов добровольная в том отношении, что люди решают оплатить их в тех ситуациях, в которых их к этому непосредственно не принуждают. Одновременно это «...квазидобровольность, поскольку недобросовестные подлежат принуждению, если их поймали» (Levi, 1988a, p. 52). Налогоплательщики, по Леви, выбирают стратегию квазидобровольного соблюдения, когда они ...уверены в том, что (1) правители будут выполнять свои договоренности и (2) другие участники будут их выполнять. Налогоплательщики – стратегические игроки, которые будут сотрудничать только тогда, когда ожидают, что и другие игроки также будут сотрудничать. Соблюдение договоренностей каждым зависит от соблюдения их другими. Никто не хочет быть «неудачником».

(Levi, 1988a, p. 53)

Леви подчеркивает контингентную природу обязательства соблюдать правила, возможную в условиях повторяемости. Стратегические игроки готовы следовать набору правил, утверждает Леви, если они считают, что:

1) общая цель будет достигнута;

2) другие также будут придерживаться правил.

Леви не первая отмечает контингентное поведение как источник стабильных долгосрочных коллективных решений. В предыдущих работах, однако, контингентное поведение рассматривалось как альтернатива принуждению (см. например, Аксельрод (Axelrod, 1981, 1984) и Т. Льюис и Коуэнс (T. Lewis and Cowens, 1983)). Леви же, напротив, рассматривает принуждение как необходимое условие для достижения квазидобровольности соблюдения как формы контингентного поведения. В ее теории принуждение повышает уверенность людей в том, что они не неудачники. Пока они уверены, что другие сотрудничают, а правитель действует ради общего блага, они охотно придерживаются налогового законодательства. В теории Леви принуждение, как правило, осуществляется внешним правителем, хотя его теория не отрицает и других принудителей.

Чтобы объяснить соблюдение правил в рассмотренных случаях, мы не можем ссылаться на внешние органы. Присваиватели ОР создают свои внутренние органы, которые, во‑первых, сдерживают тех, кто испытывает соблазн нарушить правила, и тем самым, во‑вторых, гарантируют добровольным квазисоблюдателям, что другие тоже соблюдают правила³⁹. Однако, как обсуждалось в разделе 2, нормальной презумпцией является то, что участники сами по себе не будут осуществлять взаимный мониторинг и принуждение к соблюдению правил, поскольку такие действия связаны с относительно высокими личными расходами и производят общественное благо, доступное каждому. Как отмечает Элстер (Elster, 1989, p. 41), «наказание почти всегда дорого обходится тому, кто его осуществляет, а выгоды от наказания диффузно распределяются среди всех членов». Учитывая доказательства того, что люди занимаются мониторингом, относительные издержки и выгоды должны иметь другую конфигурацию, нежели отмечалось в предыдущих работах: или расходы на проведение мониторинга меньше, или выгоды для отдельной личности выше, или и то, и другое.

Расходы на проведение мониторинга во многих стабильных системах ОР низкие благодаря действующим правилам. Ротационная система ирригации, например, обычно ставит двух субъектов, которые наиболее сталкиваются с мошенничеством, в непосредственный контакт. Ирригатор, ротация которого заканчивается, хотел бы продлить время пользования (и тем самым увеличить количество полученной воды). Следующий ирригатор в ротационной очереди ожидает, пока закончит предыдущий, и хотел бы начать раньше. Присутствие первого ирригатора удерживает второго от преждевременных действий; наличие второго удерживает первого от чрезмерного продолжения. Нет необходимости вкладывать дополнительные ресурсы в деятельность по мониторингу. Мониторинг является побочным продуктом их сильной мотивации использовать свою ротационную очередь сполна. Система ротации мест рыбной ловли, которая используется в Алании, имеет те же характеристики, по которым ведется наблюдение с низкими издержками теми, кто больше всех хочет сдерживать мошенников в конкретный момент и в определенном месте.

Множество способов организации рабочих групп в швейцарских и японских горных общинах также приводят к тому, что мониторинг становится естественным побочным продуктом использования общего. Институциональный анализ, который просто постулирует наличие внешнего принуждения с нулевой стоимостью, не рассматривает возможности того, что правила, разработанные присваивателями, сами могут оказывать существенное влияние на стоимость, а следовательно, и на эффективность мониторинга со стороны внутренних или внешних органов.

Кроме того, совершенно очевидно, что те присваиватели, которые проводят мониторинг, получают личное вознаграждение за хорошую работу. Человек, разоблачающий нарушителя, получает статус и престиж хорошего защитника общего достояния. Нарушитель теряет статус и престиж. Те, кто осуществляет мониторинг, получают частные выгоды. Когда внутренний мониторинг осуществляется в рамках специализированной должности, подотчетной другим присваивателям, некоторые механизмы увеличивают вознаграждение за хорошую работу или подвергают нерадивых риску потерять свои позиции. В испанских huertas часть штрафов остается у охранников; японские детективы также оставляют себе саке, полученное от нарушителей⁴⁰. все охранники на формальных должностях ответственны перед при‑сваивателями, а значит, их можно легко уволить, если они недобросовестные. Поскольку присваиватели, как правило, наблюдают за охранниками, а также друг за другом, то система мониторинга и санкций имеет некоторый дополнительный «запас прочности». Даже если не срабатывает один механизм сдерживания правонарушений, то это не запускает каскад правонарушений, потому что есть другие механизмы‑предохранители.

Следовательно, расходы и преимущества набора правил мониторинга не зависят от конкретно принятого набора правил. Также они не унифицированы во всех системах ОР. Когда присваиватели проектируют по крайней мере некоторые из своих собственных правил (третий принцип проектирования), они могут учиться на своем опыте и разрабатывать скорее выполнимые, нежели невыполнимые правила. А это значит: обращать внимание на расходы на осуществление мониторинга и обеспечение выполнения правил, а также на выгоды, которые будут получать те, кто будет осуществлять мониторинг и обеспечивать соблюдение правил.

В условиях повторяемости, в которых присваиватели сталкиваются с неполнотой информации, те из них, кто осуществляет мониторинг, получают ценную для себя информацию, которая может улучшить качество их стратегических решений. В большинстве теоретических моделей, где показаны контингентные стратегии, ведущие к оптимальному и стабильному динамическому равновесию, считается, что игроки имеют полную информацию о прошлом. Они знают, что делали другие в последнем туре принятия решений и как эти решения повлияли на результаты. Никакого внимания не уделяется тому, откуда берется эта информация. А в ситуациях, которые мы рассматривали в этом разделе, получение сведений о поведении и результатах стоит дорого.

Если присваиватели усваивают контингентные стратегии – каждый соглашается следовать набору правил, пока большинство также будет их соблюдать – каждый должен быть уверен, что другие действительно придерживаются правил и их поведение дает ожидаемые выгоды. Итак, ранее не признанной «частной» выгодой от мониторинга в условиях, когда информация стоит дорого, является то, что игрок получает информацию, необходимую для принятия контингентной стратегии. Если присваиватель, который осуществляет мониторинг, находит того, кто нарушил правила, выгоды от этого являются общими для всех использующих ОР, а разоблачитель получает индикатор уровня соблюдаемости. Если тот, кто осуществляет мониторинг, не находит нарушителя, то раньше предполагалось, что частные расходы были сделаны безо всякой пользы для отдельного человека или для группы. Если данные об уровне соблюдаемости не в свободном доступе, тогда тот, кто осуществляет мониторинг, получает от этого ценную информацию. Присваиватель, который осуществляет мониторинг и следит за распределением воды другим присваивателям, не только обеспечивает общественное благо для всех, но и получает информацию, необходимую в будущем для принятия стратегических решений.

Наблюдая за поведением других людей, присваиватель, осуществляющий мониторинг, узнает уровень условно‑добровольной соблюдаемости в ОР. Если не обнаружено ни одного нарушителя правила, присваиватель узнает, что другие люди соблюдают правила и никого не обманывают. Итак, для присваивателя, который осуществляет мониторинг, безопасно и дальше следовать стратегии квазидобровольного соблюдения. Если присваиватель, осуществляющий мониторинг, выявляет нарушения, то можно узнать о конкретных обстоятельствах нарушения, принять участие в определении надлежащего уровня санкций, а потом решить, стоит ли самому соблюдать правила в дальнейшем. Если же присваиватель, осуществляющий мониторинг, разоблачит нарушителя, который обычно придерживается правил, но однажды столкнулся с серьезной проблемой, то на практике подтвердится то, что все уже знали: всегда случается такое, что тот, кто обычно придерживается правил, может поддаться искушению достаточно сильному, чтобы его сломать.

При таких обстоятельствах присваиватель, осуществляющий мониторинг, может решить, что целесообразно применить только незначительные санкции. Иногда достаточно лишь небольшого штрафа, чтобы напомнить нарушителю о важности соблюдения правил. При‑сваиватель, осуществляющий мониторинг, и сам может оказаться в подобной ситуации в будущем и хотел бы, чтобы к нему в тот момент проявили понимание. Каждый будет знать об этом инциденте, а надежность репутации нарушителя будет зависеть от соблюдения им правил в будущем. Если присваиватель, который осуществляет мониторинг, предполагает, что нарушитель преимущественно будет соблюдать правила в будущем, то сам присваиватель, осуществляющий мониторинг, может спокойно продолжать стратегию соблюдения. Подобный инцидент также подтвердит для этого присваивателя важность мониторинга даже тогда, когда большинство в основном придерживается правил.

Реальная угроза для квазидобровольного соблюдения правил может возникнуть, если присваиватель, осуществляющий мониторинг, выяснит, что есть люди, которые нарушают правила регулярно, в таком случае можно ожидать, что он прибегнет к эскалации санкций, пытаясь остановить будущие правонарушения этих людей и других лиц, которые могут начать им подражать, в любом случае присваива‑тель, осуществляющий мониторинг, будет иметь актуальную информацию о соблюдаемости правил и санкционированном поведении, на основании которого в будущем будет принимать решение о личном соблюдении правил,

Посмотрим на ситуацию также глазами того, кто нарушает правила и кого разоблачил местный охранник (который в итоге рассказал всем) или другой присваиватель (который тоже может рассказать каждому), Будучи задержанным местным охранником, нарушитель будет иметь три результата: 1) прекращение нарушения и возможное возвращение украденного; 2) распространение информации о том, что кто‑то другой в аналогичной ситуации, вероятно, будет пойман, и это будет повышать уверенность в уровне квазидобровольного соблюдения; 3) взыскание штрафа, а также потеря репутации надежного человека. Для возвращения случайного нарушителя на путь квазидобровольного соблюдения правил крупный денежный штраф может и не понадобиться. Большой штраф относительно человека, который столкнулся с необычной проблемой, способен привести к возмущению и нежеланию соблюдать правила в дальнейшем. Градуированные наказания (начиная от незначительных штрафов и вплоть до изгнания) в условиях, когда тот, кто накладывает санкции, хорошо знаком с личными обстоятельствами других присваивателей и потенциальными убытками, которые могут быть вызваны чрезмерными санкциями, бывают значительно эффективнее, чем серьезные штрафы, наложенные за первое нарушение.

Если квазидобровольное соблюдение будет зависеть от уровня соблюдения правил другими, то каким должен быть этот уровень, чтобы обеспечить соблюдение в течение длительного времени? Предварительные теоретические работы предусматривали, что нужно 100 %, но, например, М. Тейлор (M. Taylor, 1987, p. 89–90) предполагает, что хватит и меньше. Предполагалось, что любое нарушение (или ошибка) запустит необратимый процесс: каждый будет решительно наказывать правонарушителя (и себя), нарушая предыдущие договоренности. хотя эти модели триггерных стратегий и имеют теоретическую привлекательность стабильного равновесия, но они не описывают поведение, которое наблюдается в исследованных нами ситуациях (или любых других ситуациях, о которых я читала или наблюдала в «полевых» условиях). Приемлемый уровень квазидобровольного соблюдения, побуждающий присваивателей и в дальнейшем не отказываться от такого соблюдения, будет разным в разных ситуациях и будет зависеть от экономических и других обстоятельств ОР. Толерантность к нарушению правил может быть очень высокой во время депрессии, пока повышенный уровень – временный и не угрожает выживанию ОР. Такое случилось в одной из японских деревень, которую изучала МакКин, во время депрессии 1930‑х годов:

Почти все знали, что фактически каждый житель села нарушал правила. Люди потихоньку ходили по общественному лесу ночью, рубили деревья большего размера, чем допустимый, и даже использовали недозволенные дереворежущие инструменты. Это было именно то поведение, которое могло начать трагедию общего, но этого в Яманака не произошло. Вместо того чтобы тотально нарушать правила, забыв об осторожности, нарушители сами пытались контролировать себя из уважения к сохранению общего достояния и крали из леса только от отчаяния. Инспекторы или другие свидетели, которые видели нарушения, молчали из сострадания к отчаянию нарушителей и из уверенности, что эта проблема временная и на самом деле не повредит общему достоянию.

(McKean, 1986, p. 565–566) В других случаях ущерб, который одно‑единственное нарушение способно причинить другим, может быть настолько значительным, а потенциал для личной выгоды настолько большим, что 100 %‑ный уровень соблюдения будет иметь важное значение. МакКин (McKean, 1986, p. 565) описывает ситуацию в селе Шива во времена, когда оно страдало от сильной засухи. Соблазн сломать запруду, чтобы незаконно получить воду, был столь велик и для охранников, и для других фермеров, что все взрослые мужчины каждую ночь патрулировали запруду для взаимного наблюдения вплоть до завершения чрезвычайной ситуации.

Итак, четвертый и пятый принципы проектирования – мониторинг и градуированные санкции – заняли свое место как составляющие конфигурации принципов проектирования, которые могут сработать вместе, чтобы позволить присваивателям создать и восстановить надежные институты ОР.

Позвольте кратко подытожить мои аргументы. Когда присваиватели ОР разрабатывают собственные рабочие правила (третий принцип проектирования), принудительное соблюдение которых должны обеспечивать сами местные присваиватели или лица, им подотчетные (четвертый принцип проектирования), применяя градуированные санкции (пятый принцип проектирования), которые определяют, кто имеет право изымать ресурсные юниты из ОР (первый принцип проектирования), и эффективно ограничивают деятельность присваивателей с учетом местных условий (второй принцип проектирования), то проблемы соблюдаемости и мониторинга решаются взаимосвязано. Лица, которые считают, что разработанные правила станут эффективными для увеличения общей выгоды, а мониторинг (в том числе и осуществляемый ими самими) будет защищать их от обмана, будут готовы на условное самособлюдение⁴¹ такого типа:

Я намерен следовать своду правил, которые мы разработали, во всех случаях, за исключением чрезвычайных ситуаций, если другие участники возьмут на себя аналогичные обязательства и будут действовать соответственно.

Как только присваиватели возьмут на себя обязанности по условному самособлюдению, у них появится мотивация контролировать поведение других людей, по крайней мере, время от времени, чтобы удостовериться, что и другие в основном придерживаются правил. Условное самособлюдение и взаимный мониторинг дополняют друг друга, особенно когда присваиватели разработали такие правила, которые сокращают расходы на мониторинг. И теперь мы готовы рассматривать шестой принцип проектирования.

 

 

6. Механизмы решения конфликтов

 

Присваиватели и их должностные лица должны иметь быстрый доступ к дешевой площадке разрешения конфликтов между присваивателями или между присваивателями и должностными лицами.

в теоретической модели поведения, которая регламентируется правилами, структура стратегии, которой располагают участники, однозначна, а соблюдением правил занимаются внешние всезнающие должностные лица. В «полевых» условиях применение правил никогда не бывает однозначным, даже если осуществляют мониторинг и применяют санкции сами присваиватели. Даже такое простое правило, как «каждый ирригатор должен делегировать одного человека в один день для помощи в очистке оросительных каналов до начала сезона дождей», разные люди могут трактовать совершенно по‑разному. Кто не является «лицом» согласно этому правилу? Делегировать ребенка в возрасте до 10 лет или взрослого в возрасте за 70 для выполнения тяжелой физической работы – является ли это соблюдением правила? Работать 4 часа или 6 часов – является ли это «днем» работы? Может ли чистка канала близко к своей ферме считаться выполнением общественного долга? Для людей, которые ищут способы «сач‑конуть» или нарушить правила, всегда найдутся различные «интерпретации» правил, благодаря которым они будут настаивать, что придерживаются правил, на самом деле имея умысел их нарушить. Даже лица, которые намерены следовать духу правил, могут ошибаться. Что будет, если кто‑то забудет о трудовом дне и не придет? Или если единственный трудоспособный человек заболеет или будет находиться в другом месте?

Если люди собираются придерживаться правил в течение длительного периода, то должен быть какой‑то механизм для обсуждения и принятия решения о том, что является нарушением. Если позволить некоторым людям схитрить, отправив менее трудоспособных рабочих в назначенный рабочий день, другие будут считать себя обманутыми, если они будут делегировать сильных рабочих, которые могли бы использовать это время для производства своих частных, а не общих благ. Если в течение длительного времени для выполнения работы, требующей труда сильных взрослых, будут делегироваться только дети и старики, система сломается. Если люди, которые непреднамеренно ошибаются или сталкиваются с личными проблемами, иногда мешающими им следовать правилам, не будут иметь доступ к механизмам восполнения нехватки производительности приемлемым способом, то правила начнут считаться несправедливыми, и, соответственно, уровень соблюдаемости может снизиться.

Хотя наличие механизмов урегулирования конфликтов не гарантирует, что присваиватели сохранят прочные институции, но трудно представить, как любые сложные системы правил можно было бы сохранить с течением времени без таких механизмов. В случаях, оговоренных ранее, такие механизмы иногда совершенно неофициальны, а избранные лидеры являются также основными решателями конфликтов. В некоторых случаях, таких как испанские huertas, конфликтный потенциал из‑за очень ограниченных ресурсов настолько велик, что на протяжении веков постоянно действовали налаженные судебные механизмы.

 

 

7. Минимальное признание права на организацию

 

На право присваивателей создавать их собственные институции не должна посягать внешняя власть.

Присваиватели часто разрабатывают свои правила, не создавая для этого официальных правительственных юрисдикций. Во многих местах прибрежного рыболовства, например, местные рыбаки разрабатывают детализированные правила, определяющие, кто может заниматься рыбной ловлей и какое оборудование можно использовать. При условии, что внешние правительственные чиновники хотя бы минимально признают законность этих правил, рыбаки могут следить за их соблюдением сами. Но если внешние правительственные чиновники презюмируют, что только они имеют право устанавливать правила, то местным присваивателям будет очень трудно поддерживать регламентированию правилами ОР в долгосрочной перспективе. В ситуации, когда кто‑то хочет обойти правила, созданные рыбаками, он может обратиться к внешнему правительству и добиваться отмены местных правил. В разделе 5 рассматриваются несколько случаев, когда этот принцип проектирования не выполняется.

 

 

8. Институции‑«матрешки» («вложенные» институции)

 

Присвоение, снабжение, мониторинг, принудительное исполнение решений, разрешение конфликтов и управленческая деятельность должны быть организованы на нескольких уровнях «вложенных» институций.

Все более или менее сложные, устойчивые, долговременные ОР удовлетворяют условия этого последнего принципа проектирования. В испанских huertas, например, ирригаторы организованы на основе трех или четырех уровней вложенности, которые, в свою очередь, также вложены в местные, региональные и национальные юрисдикции. В филиппинской федерации ирригационных систем есть два разных уровня. Проблемы, с которыми сталкиваются ирригаторы канала третьего уровня, отличаются от проблем большой группы, которая совместно использует канал второго уровня, а эти, соответственно, отличаются от проблем, связанных с управлением базовыми работами, которые влияют на всю систему. Создание правил на одном уровне без создания правил на других уровнях будет продуцировать неполные системы, которые не смогут просуществовать в течение длительного времени.

В последней части этого раздела определен набор принципов проектирования, которые характеризуют долговременные, устойчивые институции ОР, описанные в первой части. Кроме того, я попыталась разобраться, почему люди, используя институциональные механизмы, которые характеризуются такими принципами проектирования, будут мотивированы самовосстанавливать эти институции со временем и поддерживать свои ОР. Эти принципы проектирования будем продолжать рассматривать в продолжении данного исследования. В следующем разделе рассмотрим, как люди основывают для себя новые институции, призванные решать проблемы ОР.

 

 

Анализ институциональных изменений

 

В предыдущем разделе я изучала институции управления ОР, в которых присваиватели сконструировали управленческие системы, долго просуществовавшие в неопределенных и меняющихся природных условиях, хотя особые проблемы, возникающие в управлении горными территориями, отличаются от проблем управления ирригационными системами, однако все эти долговременные, прочные институциональные механизмы имеют много общего, Такие примеры наглядно демонстрируют пригодность (но отнюдь не вероятность) надежных самоуправляемых институций для управления в сложных ситуациях ОР, однако происхождение этих систем затерялось во времени, Невозможно реконструировать, как именно ранее первичные присваи‑ватели швейцарских альпийских лугов, горных лесов Японии, испанских huertas или филиппинских zanjeras разрабатывали правила, которые «выжили» в течение последующих больших периодов. Мы не знаем ни тех, кто выдвигал различные предложения или оппонировал им, ни что‑либо о процессе самоизменений,

Исследования о происхождении институций должны решить проблему поставки, изложенную в разделе 2. Как указывает Бейтс (Bates, 1988), наличие коллективных выгод от создания новых институций – уже сама по себе коллективная дилемма второго порядка. Предлагаемая новая институция «является предметом именно тех стимулирующих проблем, на решение которых она направлена» (Bates, 1988, p. 395). Возникает много вопросов. Сколько участников было задействовано? Какая внутренняя структура их группы? Кто был инициатором действий? Кто оплатил расходы на институциональную деятельность? Какую информацию о своем состоянии имели участники? Какие были риски и возможности различных участников? Какие большие институции использовали участники в создании новых правил? На эти вопросы редко найдешь ответы в многочисленной литературе, в которой описывается поведение в рамках текущих институциональных механизмов. Как только набор правил внедрен, стимулы присваивателей становятся совершенно отличными от тех, которые они имели, сталкиваясь с серьезными проблемами присваивания или недостаточного снабжения.

В этом разделе исследуется происхождение совокупности институций управления несколькими подземными бассейнами, расположенными под территорией Лос‑Анджелеса. Мы с Луисом Уэшлером провели здесь масштабные «полевые» исследования в конце 1950‑х – начале 1960‑х годов, когда там происходило много изменений (Е. Ostrom, 1965; L. Weschler, 1968). Посещали заседания, читали внутренние меморандумы, брали интервью у участников – и все это, чтобы получить информацию о стратегии производителей подземных вод при создании добровольных ассоциаций, ведении судебных тяжб, определении специальных районов, а также при создании сложной государственно‑частной управленческой системы ддя регуляции их бассейнов. В последнее время Уильям Бломквист (William Blomquist, 1987а, 1988а‑е) расширил количество изученных подземных бассейнов и обновил информацию. Поэтому мы неплохо понимаем процессы в этих бассейнах грунтовых вод, связанные с изменением правил, и при этом прошло достаточно времени, чтобы делать выводы о стабильности и эффективности полученных результатов в использовании таких правил регулирования. В этом разделе рассмотрим процесс изменения правил в трех бассейнах (Реймонд (Raymond), Западный (West) и Центральный (Central)), которые ключевым элементом трансформации их ситуаций по урегулированию прав на водные ресурсы определили переговоры¹. Карта территории приведена на рисунке 4.1.

 

 

СОРЕВНОВАНИЯ ЗА ПОДЗЕМНЫЕ ВОДЫ Исходные данные

 

Реки и ручьи, стекающие с гор вокруг нынешнего Лос‑Анджелеса и его окрестностей, в раннюю геологическую эпоху нанесли широкие и глубокие полосы песка и гравия, которые затем частично пере‑крылись плотными слоями глины. Сейчас бывшие русла реки – это глубокие водоносные наслоения, которые можно рассматривать как подземные резервуары. Пополняются они дождями, которые выпадают в предгорьях и верхних долинах, и, по меньшей мере, выпадением осадков и дренажем на плоской прибрежной равнине.

В полупустынных регионах, таких как Лос‑Анджелес, бассейны подземных вод чрезвычайно важны для использования с системами поверхностного водоснабжения. Во‑первых, это источники недорогой и качественной воды (по сравнению с расходами на импорт воды на большие расстояния). В 1985 году Кооператив по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District) взимал $ 240 за акро‑фут (объем, который может покрыть один акр земли слоем в 1 фут воды) – это оптовая цена на привозную воду из Северной Калифорнии и из реки Колорадо. Стоимость добытой подземной воды в районе Лос‑Анджелеса составляет в среднем $ 134 за акро‑фут – экономия более $ 100 за акро‑фут. Если бы 282 458 акро‑футов подземных вод, которые были выкачаны в 1985 году из трех бассейнов, рассматриваемых в этом разделе, заменили поверхностными водами, то ежегодно вода стоила бы промышленным потребителям, городским домашним хозяйствам и ирригаторам минимум на $ 28 млн больше².

Однако значение бассейнов как источника водоснабжения не такое важное, как их значение в качестве природных резервуаров, в которых можно хранить воду для использования в периоды пикового спроса³. Каждая система поверхностных вод должна иметь определенный тип резервуара для краткосрочного хранения воды, чтобы быстро удовлетворять неравномерные требования водопользователей, которые регулярно колеблются в течение дня, недели и года. Текущие затраты на строительство водонапорной башни в районе Лос‑Анджелеса в среднем составляют около $ 57 500 за акро‑фут (Blomquist, 1987a). Минимальный рекомендованный соответствующими техническими стандартами объем воды для краткосрочного хранения составляет 16 % общего объема, используемого в определенном районе. Если бы нельзя было использовать бассейн для хранения воды, то в районе Западного бассейна, при годовой потребности в 327 435 акро‑футов, нужно было бы водохранилище на 52 400 акро‑футов. Затраты на замену одного этого бассейна составили бы около $ 3,01 млрд. Потеря всех бассейнов подземных вод южной Калифорнии стала бы экономической катастрофой огромных масштабов.

Бассейны подземных вод могут быть уничтожены из‑за чрезмерного использования и/или загрязнения окружающей среды. Если воды в год будет изыматься больше среднего уровня пополнения (который называют уровнем безопасного потребления), то гравий и песок в водоносных слоях в конце‑концов уплотнятся и не смогут удерживать столько воды, как раньше. Если бассейн грунтовых вод находится на берегу океана и уровень воды в нем опустится ниже уровня моря, то океаническая соленая вода будет просачиваться в бассейн, и от колодцев вдоль береговой линии придется отказаться. Если это не остановить, то в конце‑концов и весь бассейн нельзя будет больше использовать как источник снабжения водой или место ее хранения. Чрезмерное использование грозило всем бассейнам подземных вод в этом регионе, пока заинтересованные лица не инициировали институциональные изменения.

 

 

Права на воду: логика игры

 

Чрезмерное изъятие было логическим результатом тех правил использования подземных вод, которые действовали до внедрения институциональных изменений, описанных в этом разделе. Права на водные ресурсы в Калифорнии определялись на основании того, обладал ли производитель воды землей, расположенной над бассейном, и использовал ли воду именно на этом земельном участке (собственник земли, расположенной над водным бассейном), или же использовал воду для обслуживания другой земли, кроме той, что ему принадлежит (присваиватель). В общем праве собственник земли над водным бассейном имеет прибрежное право «полного потока», то есть неограниченного пользования водой из недр под его земельным участком (Nunn, 1985). В регионах с чрезвычайной нехваткой воды общее право не предусматривает обеспечение прав собственника земли, расположенной над водным бассейном. Вода, которая залегает в недрах под любым земельным участком (например участок А), может быть перекачана на землю соседа, если сосед изымает воду быстрее, чем владелец участка A. Согласно решению по делу «Катц против Уолкиншоу» (Katz v. Walkinshaw) [141 Cal. 116, 74766 П. (1903)], была разработана доктрина «корреляционных прав» для замены строгого толкования прибрежных прав. Согласно этой доктрине, во времена дефицита, если суд привлекается к урегулированию конкурирующих интересов, он всех владельцев земельных участков над водным бассейном должен рассматривать как соотносимых и равных. В периоды дефицита каждый из них должен получать пропорциональную, а не абсолютную долю воды. Эта доктрина была несколько изменена решением по делу «Сан‑Бернардино против Риверсайд» (San Bernardino v. Riverside) [186 Cal. 7 (1921)], которым владельцев земельных участков над водным бассейном ограничили использованием только той воды, которую они могли потратить «полезно».

Итак, владельцы земельных участков над водным бассейном, сталкиваясь только с другими собственниками земельных участков над водным бассейном, знали, что, обратившись в суд для урегулирования спора о правах на воду в период нехватки воды, они пропорционально поделят между собой любое уменьшение общего количества доступной им воды. Однако в большинстве бассейнов подземных вод владельцы земельных участков над бассейном имеют дело с другими пользователями воды, которых называют «присваивателями» (approp‑riators), чьи претензии на воду основаны на иных принципах, чем у владельцев земельных участков над водным бассейном. Присваива‑тели выкачивают подземные воды для использования на землях, которые не принадлежат тем, кто использует воду. Большинство частных и государственных водных компаний юридически классифицируются как присваиватели, поскольку воду, которую они выкачивают, используют их клиенты, а не сами эти компании. Собственникам земельных участков, расположенных не над водными бассейнами, разрешили и даже поощряли их (согласно доктринам, которые стали частями статутного права в 1872 году) отбирать «избыточную воду», или воду, которая не использовалась владельцами земельных участков над водными бассейнами. Ключевые элементы для определения прав присваивателя следующие:

1) когда присваиватель начал изымать воду из источника;

2) сколько использованной воды соответствует критерию полезного использования;

3) было ли использование непрерывным.

Согласно доктрине «первый во времени, первый в праве», при‑сваиватели приобретали права в зависимости от их истории использования. В суде конфликты между присваивателями о недостаче воды решались так: от использования сначала отлучались «молодые» присваиватели, за ними – следующие по «молодости» и так далее.

«Старейшие» присваиватели были полностью защищены от посягательств на их права со стороны «младших» присваивателей. впрочем, права даже «старейших» присваивателей были вторичными по отношению к правам собственников земельных участков над водными бассейнами.

Одновременное существование доктрин корреляционных прав и прав присваивания в одном штате привело к существенной неопределенности касательно одних производителей грунтовых вод относительно других. Неопределенность осложнялась наличием третьей доктрины – общего права, что позволяло производителям грунтовых вод получать права из‑за «неполезного использования» или по приобретательной давности. Относительно земли, с правами приобретательной давности все сравнительно просто: если лицо заняло чужую землю и открыто и непрерывно владеет ею в течение определенного периода времени (5 лет в Калифорнии), а собственник не делает попыток избавиться от такого лица, то первоначальный владелец теряет право на землю.

Что касается грунтовых вод, то владения водой было недостаточно, чтобы установить открытое и неполезное использование. Любой «младший» присваиватель мог на законных основаниях использовать любую избыточную воду (она определялась как часть воды «безопасного водозабора» из бассейна, которая не была полезно использована собственниками земельных участков над водными бассейнами или «старшими» присваивателями). Безопасным водозабором является среднее долгосрочное пополнение воды в бассейне. Если количество воды было полезно использовано, то не оставалось излишков, доступных другим. Присваиватель должен был открыто и непрерывно отбирать неизбыточную воду в течение более 5 лет, чтобы получить права по приобретательной давности. После вступления в действие такие права имели приоритет перед правами собственников земельных участков над водными бассейнами и правами присваивателей. Те же действия присваивателя – открытый непрерывный отбор воды из бассейна – могли привести к обретению прав с высшим приоритетом, чем права владельцев земельных участков над водными бассейнами, или же с приоритетом ниже, чем права «младшего» присваивателя по сравнению с правами владельцев земельных участков над водными бассейнами во время водного дефицита. Основное различие между этими способами приобретения зависело от того, что решит суд о наличии/отсутствии избыточной воды в течение пятилетнего периода, предшествующего судебному разбирательству. Учитывая, что все производители страдали из‑за отсутствия информации об уровне безопасного водозабора из бассейна и количестве воды, откачанной другими производителями, на момент принятия таких решений никто не знал, сколько воды откачивалось и была ли доступна избыточная вода.

Ситуацию с этими бассейнами можно охарактеризовать как ОР с открытым доступом, для которого не были установлены четкие границы относительно того, кто и сколько может изымать воды. В таких ситуациях к принятию неэффективных стратегий стимулируют два существенных фактора. Первым из них является стоимость откачки. Второй – стратегические обстоятельства (Negri, 1989). Расходы на откачку увеличиваются с увеличением количества откачанной воды из‑за падения уровня воды, а потому каждая откачка увеличивает расходы на другие откачки. Никто не возмещает убытки от своих действий полностью. Каждая откачка приводит к чрезмерной эксплуатации ресурса. Стратегические обстоятельства открытого доступа к бассейну грунтовых вод удачно описал Негри (Negri, 1989, р. 9).

С неопределенными правами собственности и неэксклюзивным доступом, «правило захвата» регулирует «право собственности» на ресурс. Правило захвата дает [откачивателям] эксклюзивные права на ту часть подземных вод, которую они откачали. То, что лицо не изъяло сегодня, изымут, по крайней мере частично, соперник[и]. Опасения, что [отка‑чиватели] не смогут захватить завтра то, что они не откачали сегодня, подрывает их стимулы к отказу от текущего откачивания ради будущего откачивания.

Два стимула усиливают друг друга и приводят к гонке откачивания. Без изменения институций откачиватели, действуя самостоятельно в такой ситуации, будут чрезвычайно нерационально использовать ресурс. Чрезмерная эксплуатация может привести к разрушению самого ресурса. Текущие институции влияют не только на интенсивность гонки откачивания, но и на относительные стимулы различных участников инициировать институциональные изменения. Учитывая юридическую структуру прав в Калифорнии, владельцы земельных участков над водными бассейнами были больше присваивателей мотивированы начать судебный процесс, чтобы помешать им воспользоваться приобретательной давностью. Однако решение о том, когда начать судебный процесс, связано с высокими рисками сделать это или слишком рано, или слишком поздно. Собственник земельного участка над водным бассейном сталкивался с двумя вариантами:

1) если он шел в суд до того, как были использованы все «излишки» воды, и суд принимал решение, что вода, откачанная ответчиком, действительно была избыточной, то собственник земельного участка над водным бассейном нес расходы на судебный процесс и не получал никакой защиты;

2) когда владелец земельного участка над водным бассейном слишком медлил с обращением в суд, то могло оказаться, что ответчик получал права по приобретательной давности, если суд решал, что использованная ответчиком вода не была избыточной. Иначе говоря, для собственника земельного участка над водным бассейном, который нес на себе всю тяжесть судебных расходов, не было способа добиться успеха в защите своего права до начала посягательств на него, и все равно в течение короткого времени после начала посягательств этот владелец мог потерять право, которое он пытался защитить, через приобретательную давность.

(Blomquist, 1988a, p. 19)

Неопределенность конкурирующих водных доктрин усиливалась общей для всех производителей воды неопределенностью относительно фактического водоснабжения бассейна и количества воды, отобранной всеми вместе. Важно было знать соотношение снабжения и потребностей, чтобы определять наличие или отсутствие положительного сальдо. Получить оба вида информации было дорого. Такую информацию можно получить во время судебного разбирательства, заявив перед судом ходатайство о назначении эксперта, который сделал бы геологическую съемку бассейна и определил объем его водоснабжения, а также на основе данных о последних водопользованиях от всех производителей. Расходы на полученную таким способом информацию были общими для всех участников судебного разбирательства, но это не решало проблему неопределенности до суда. В последних судебных делах признаки потенциальных проблем (таких как падение уровня грунтовых вод) суд не принял как достаточные доказательства нехватки воды для того, чтобы провозгласить отсутствие излишков воды и подтвердить права собственников земельных участков над водными бассейнами в споре с «младшими» присваивателями (Сан‑Бернардино против Риверсайд (San Bernardino v. Riverside), 186, Cal. 7 (1921)).

С учетом этого комплекса неопределенностей легко объяснить поведение откачивателей грунтовых вод в южной Калифорнии в течение первых 50 лет XX века. для получения любого водного права требовалось доказать непрерывность изъятия и полезное использование воды. В таких условиях правовой неопределенности адвокаты советовали производителям откачивать столько воды, сколько им необходимо, а защищать свои права – позже (Krieger, 1955). Гонка откачиваний происходила в каждом из основных бассейнов грунтовых вод в районе Лос‑Анджелеса.

С учетом этих стимулов многие производители воды и местные органы власти в 1940–1950‑х были обеспокоены тем, что все бассейны существенно переиспользуются и что бассейны, расположенные близко к океану – Западный и Центральный, – поглотит море. Однако в 1960‑е годы гонку откачивания остановили во всех прибрежных бассейнах. В итоге права на водные ресурсы были установлены во всех бассейнах, кроме бассейна в округе Орандж, который по‑прежнему полагался на регулирование путем откачивательного налога⁴.

Для сбора поверхностных вод, взыскания откачивательных налогов на производство воды, а также пополнение бассейнов с помощью различных искусственных методов были установлены особые водные районы по всей территории. Для создания барьера между пресной водой и морской построили много нагнетательных скважин на побережье, что позволило прибрежным районам регулировать использование своих бассейнов по аналогии с использованием поверхностных водоемов. То есть различные частные и государственные субъекты заставили себя выйти из неестественной гонки откачиваний и трансформировали всю структуру стимулов, с которыми они сталкивались.

Общественные движения участвовали на многих этапах этих событий. Первые шаги были сделаны в судах. На ключевых этапах проводились выборы и общественные слушания. Однако эти решения в отношении участников внедрялись не внешними органами. Скорее участники использовали публичную плоскость для наложения ограничений на самих себя. Поскольку судебные процессы для получения определенных прав на воду были использованы во всех бассейнах, кроме бассейна в округе Орандж, то мы сначала рассмотрим эту стратегию трансформации откачивательной гонки.

 

 

ИГРА СПОРОВ

 

 

Бассейн Реймонд: обсуждение условий

 

Бассейн Реймонд – маленький, площадь поверхности – 40 квадратных миль. Расположен внутри территории, то есть скрыт от вторжения соленых вод. На рубеже веков этот район был достаточно высоко развит. Позднейшие исследования показали, что безопасный водозабор в бассейне неуклонно повышался с 1913 года. Над поверхностью бассейна расположены города Пасадена, Сьерра‑Мадре, Аркадия, Алтадена, Ла‑Каньяда‑Флинтридж, Южная Пасадена, Сан‑Марино и Монровия. Город Альгамбра расположен на границе бассейна и отбирает воду из резервуара для использования в пределах его границ. Город Пасадена был крупнейшим производителем воды из бассейна – ее объем производства приравнивается к объемам остальных 30 производителей, вместе взятых. Итак, Пасадена приблизилась, но не достигла положения доминирующего участника привилегированной группы (Olson, 1965). По модели Олсона, если бы производители бассейна Реймонд были привилегированной группой, Пасадена несла бы все расходы, связанные с остановкой откачивательной гонки. Прогноз, вытекающий из этой модели, корректен для некоторой, но не для всей деятельности, осуществляемой городом Пасадена.

В течение нескольких лет Пасадена использовала стратегию доминирующего игрока в привилегированной группе. С 1914 по 1923 год, например, город пополнял бассейн, перехватывая наводнения и обращая их на гравийные участки у подножия гор Сан‑Г абриэль. Вода, которая просачивалась в бассейн, была доступна для использования Пасаденой, а также другими производителям грунтовых вод. в конце 1920‑х годов город был одним из ведущих участников учреждения Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California), который в итоге построил акведук, доставлявший воду за 250 миль из реки Колорадо в район Лос‑Анджелеса.

Но в 1930‑е годы Пасадена уже не хотела осуществлять независимые действия, которые приносили существенную пользу другим лицам, не несущим никаких затрат. Город безуспешно пытался договориться с другими производителями, чтобы все они совместно стали изымать меньше воды из бассейна. В 1937 году Пасадена подала судебный иск против Альгамбры и 30 других производителей⁶. Для определения геологической структуры бассейна, уровня безопасного водозабора из бассейна и наличия/отсутствия излишков дело было передано в Отдел водных ресурсов Калифорнийского департамента общественных работ (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works).

Экспертиза заняла много времени и стоила дорого (проект заключения готовился вплоть до марта 1943 года и обошелся в $ 53 000). Судья установил: ежегодные изъятия из бассейна составляли 29 400 акро‑футов, тогда как уровень безопасного водозабора – только 21 900 акро‑футов, что приводило к ежегодному переизъятию объемом в 8500 акро‑футов. Судья рекомендовал сторонам сократить объемы откачки до уровня безопасного водозабора из бассейна.

Тогда у сторон появился единый официальный «образ» их общей проблемы. Кроме того, они также должны были столкнуться с новым «состоянием дефолта» (E. Ostrom, 1986a), если бы не смогли выработать собственное решение. До судебного разбирательства неспособность договориться просто означала бы возврат к откачивательной гонке. После того как дело попало в суд, отсутствие соглашения означало, что именно судья должен решать, кто из сторон должен нести убытки вследствие сокращения. Какое решение примет судья, было совсем не ясно. Он мог, например, утвердить преимущественные права собственников земельных участков над водными бассейнами, а затем отдать присваивателям остаток от 21 900 акро‑футов как «излишки», подлежащие распределению между присваивателями «по старшинству». Или же мог решить, что излишков не было вообще, в этом случае за «старшим» присваивателем могло быть признано право приобретательной давности, а основные убытки от сокращения добычи воды понесли бы владельцы земельных участков над водными бассейнами.

Упрощенная картина проблемы, с которой столкнулись производители при обсуждении, показана на рисунке 4.2. Если предположить, что владельцы земельных участков над водными бассейнами изымали 12 000 акро‑футов, а присваиватели (которые могли воспользоваться правом приобретательной давности) – 18 000 акро‑футов, то общий объем водопотребления до принятия решения составлял бы 30 000 акро‑футов. Все приняли тот факт, что произойдет сокращение до 22 000 акро‑футов. Анализ наихудшего для владельцев земельных участков над водными бассейнами варианта означал, что судья установит отсутствие излишков в течение более 5 лет до начала судебного разбирательства. Соответственно, присваиватели получат преимущественные права на всю воду, которую они изымали. За ними будет закреплено 18 000 акро‑футов, а владельцам земельных участков над водными бассейнами останется только 4000 акро‑футов. Точка B показывает худшее решение, которое могли бы получить владельцы земельных участков над водными бассейнами.

Аналогично, и присваиватели могли проанализировать наиболее неблагоприятное для них решение и предположить, что судья может определить незыблемые права на 12 000 акро‑футов за собственниками земельных участков над водными бассейнами, а затем присудить «излишек» в 10 000 акро‑футов присваивателям «по старшинству». Точка А является наихудшим из возможных решений для присваивателей. Для всех участников диапазон вариантов между полной защитой и существенными потерями (линия, соединяющая А и В) мог быть значительным. Кроме того, полное судебное разбирательство, учитывая наличие противоречивых правовых доктрин, могло бы продолжаться долго, и судебные издержки были бы слишком большими.

По инициативе Пасадены стороны провели серьезные переговоры под контролем суда. За шесть месяцев они разработали обусловленное соглашение, подписанное всеми сторонами (кроме двух из 32 сторон), участвовавшими в судебном разбирательстве. Переговорному процессу способствовал в данном случае тот необычный факт, что один адвокат – Кеннет Райт – представлял аж 16 сторон. Через шесть месяцев один из упрямцев тоже согласился с соглашением с оговоркой. Второй – Калифорнийско‑Мичиганская компания земельных и водных ресурсов (the Califomia‑Michigan Land and Water Company) – так и не согласился, потребовав окончательного решения суда, основанного на предложенном соглашении.

Стороны, подписавшие соглашение, решили, что длительное время уровень безопасного водозабора превышался, и его необходимо сократить до уровня безопасного водозабора из бассейна. Они отметили, что водозабор грунтовых вод каждым производителем был открытым, регулярным и наглым, и в силу очевидного овердрафта причинял вред всем остальным производителям. Таким образом, каждый производитель выступал против всех остальных. Термин «взаимное предписание» употреблялся для описания концепции, которая использовалась этими сторонами как основа для урегулирования споров путем переговоров. Стороны, подписавшие соглашение, согласились пропорционально поделить сокращение водозабора вместо дальнейшего использования правовых процедур для определения приоритетности чьих‑то прав⁷. Пропорциональное распределение сокращения водозабора представлено на рисунке 4.2 точкой D⁽⁸⁾. Кроме того, они гарантировали друг другу пропорциональное распределение безопасного водозабора (если он изменится в будущем) и создали механизмы для того, чтобы те, кто от сокращения водозабора пострадал больше, могли обмениваться правами с теми, кто хотел бы продавать свои права на ежегодной основе.

По сокращенной процедуре состоялся суд для выслушивания возражений Калифорнийско‑Мичиганской компании земельных и водных ресурсов и для назначения Отдела водных ресурсов Калифорнийского департамента общественных работ (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works) «хозяином воды» (water master) – органом, осуществляющим официальный мониторинг по надзору за выполнением соглашения. Вместо вынесения собственного решения⁹ судья после некоторых раздумий 23 декабря 1944 года¹⁰ окончательно утвердил разработанное сторонами мировое соглашение. Было провозглашено, что все установленные права равнозначны для любых будущих споров; ото всех ожидалось, что они не будут пытаться получить больше прав, чем для них установлено. Решением была определена роль «хозяина воды» для обеспечения соблюдения положений соглашения и контроля за созданным пулом обмена водных прав. В дополнение к механизмам лизинга, установленные права можно сдавать в аренду или продавать при условии, что о трансферах сообщалось «хозяину воды». Две трети расходов «хозяина воды» должны оплачивать стороны, а остальные расходы на мониторинг соблюдения условий соглашения должен был оплачивать штат Калифорния. Решение было обжаловано и поддержано Верховным судом штата Калифорния¹¹. Верховный суд Соединенных Штатов пересматривать дело отказался.

Разработав свое соглашение, стороны прекратили откачивательную гонку быстрее и с меньшими потерями, чем это произошло бы через судебные процедуры¹². Они также получили незыблемые свободно конвертируемые права на определенные части безопасного водозабора бассейна. Рынок этих прав на водные ресурсы развился, и большинство из небольших правообладателей продали свои права водным компаниям, для которых эти права были более ценны. Сейчас насчитывается 17 активных производителей, и почти все они – муниципальные или частные водные компании. Только трое владельцев земельных участков над водными бассейнами продолжают изымать воду из бассейна. Территории в пределах бассейна, которые не имеют доступа к привозной воде, в 1953 году образовали муниципальную водную корпорацию и в 1955 году начали получать привозную воду.

 

 

Западный бассейн: обсуждение условий

 

Западный бассейн, с площадью поверхности в 170 квадратных миль, гораздо больше бассейна Реймонд. Расположенный близко к океану, он простирается от города Инглвуд до полуострова Палос Вердес. Ситуация в этом бассейне была не столь благоприятной для ведения переговоров, как у производителей бассейна Реймонд. Основным преимуществом производителей Западного бассейна было то, что их вышерасположенные соседи уже понесли затраты на инновации и разработали процедуры для урегулирования путем переговоров в соответствии с законодательством Калифорнии, которые многими потенциальными участниками судебных процессов считались справедливыми. Недостатки Западного бассейна следующие:

1) большое количество производителей (во время судебного разбирательства было перечислено около 500 сторон);

2) отсутствие одного доминирующего производителя;

3) значительная асимметрия рисков, связанных с проникновением морской воды (кто ближе к морю, лишится скважин значительно раньше тех, кто расположен дальше).

Проблема размера группы была в определенной степени компенсирована концентрированным характером производства грунтовых вод бассейна: на 19 производителей приходилось около 85 % общего количества воды, которая изымалась из Западного бассейна¹³.

Овердрафт «постиг» Западный бассейн на десять лет позже, чем бассейн Реймонд. Тяжелая индустриализация во время Второй мировой войны усилила нарастание овердрафта, в частности из‑за того, что на этой территории было много нефтяных компаний и производство воды постоянно росло. В начале 1940 года скважины на побережье стали показывать повышение солености. Однако многие производители воды бассейна верили, что соленость этих скважин является симптомом только «локальной» проблемы непосредственно на побережье, а не более общей проблемы, которая могла бы повлиять на их положение в будущем. В течение 1943 года девять прибрежных муниципалитетов несколько раз встречались, чтобы обсудить важность повышения солености воды в их скважинах. Они согласились, что нужно больше информации, чтобы получить реальную картину и общее представление о структуре подземного бассейна. Для проведения первичного исследования проблемы снабжения бассейна грунтовых вод эти города подписали соглашение о сотрудничестве с Геологической службой США (the United States Geological Survey) и Лос‑Анджелесским департаментом по контролю за наводнениями (the Los Angeles County Flood Control District)¹⁴.

Доклад, подготовленный в 1944 году, описал мрачную картину. В скважины вдоль всего побережья вторглась морская вода. Исследователи не обнаружили естественного барьера, который мог бы остановить наступление моря. Весь бассейн был под угрозой разрушения. В докладе приводился общий очерк основных границ бассейна и масштабов этой проблемы без предоставления точных данных относительно безопасного водозабора и текущего объема изъятия воды. Однако теперь производители уже не могли утверждать, что соленость воды в прибрежных скважинах является лишь локальной проблемой.

В декабре 1944 года все основные производители воды встретились и создали специальный комитет, чтобы решить, что же делать дальше. Этот комитет выработал три основных рекомендации:

1) создать постоянную ассоциацию всех заинтересованных производителей воды для продолжения обсуждения их общих проблем и возможных совместных действий;

2) провести техническое обследование относительно альтернативных источников воды для территории;

3) производителям воды – рассмотреть вопрос об инициировании правовых действий, подобных тем, которые только что завершились в бассейне Реймонд, для уменьшения общих объемов откачивания и нормирования изъятия ограниченных запасов воды в Западном бассейне среди всех производителей воды (Ways and Means Committee, 1945, p. 16).

все три рекомендации были соблюдены, в течение нескольких месяцев была создана Водная ассоциация Западного бассейна (the West Basin Water Association)¹⁵, Она основала открытый форум¹⁶ для обсуждения всех основных шагов, которые осуществлялись в Западном бассейне производителями и представителями различных местных и региональных учреждений, а также учреждений уровня штата, Ресурсы Ассоциации часто использовались для получения и распространения наилучшей возможной технической информации о бассейне. Велись подробные протоколы всех заседаний водной ассоциации Западного бассейна, заседаний Исполнительного комитета и большинства рабочих групп Ассоциации. Эти протоколы были доступны для всех членов и для других лиц, заинтересованных в получении информации о принятых решениях, технических данных, а также в изучении недостатков и преимуществ альтернативных вариантов. С 1946 по 1954 год всем членам направлялся еженедельный бюллетень. Девизом бюллетеня, как говорил его главный редактор, были слова «пусть не будет никаких сюрпризов – ни приятных, ни неприятных» (Fossette and Fossette, 1986, p. 57). Практика получения всей имеющейся информации и ее распространение существенно увеличили степень понимания и уровень сотрудничества между участниками.

Первым официальным действием Ассоциации было привлечение в марте 1946 года известного инженера Гарольда Конклинга для исследования возможных альтернативных источников дополнительной воды для бассейна. Конклинг рекомендовал создать муниципальный водный округ для привлечения воды от Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California). Получение поверхностных вод означало, что грунтовые воды бассейна не будут основным источником воды для этой территории, но оставался нерешенным вопрос, кто должен был получить права на использование потенциала резервуара бассейна.

В октябре 1945 года по Западному бассейну инициировали судебный процесс три присваивателя: Калифорнийская водная компания (the California Water Service Company), город Торранс и водная компания «Палос вердес» (the Palos Verdes Water Company). Кеннет Райт, адвокат Пасадены в судебном разбирательстве по бассейну Реймонд, стал адвокатом Калифорнийской водной компании и сделал несколько презентаций для производителей Западного бассейна по концепции взаимного предписания, использованной в деле бассейна Реймонд. Хотя инициаторы судебного разбирательства и многие другие производители воды бассейна поддержали концепцию пропорционального сокращения водозабора всеми производителями воды, однако несколько крупных производителей воды решительно отрицали такой план.

Одним из сильных оппонентов была водная корпорация «Домингес» (the Dominguez Water Corporation) – «старший» присваиватель с правами собственника земельного участка над водным бассейном. Поскольку «Домингес» – крупнейший производитель воды из бассейна¹⁷, было маловероятным, что другие согласятся на сокращение без участия этой корпорации. Г ород Инглвуд в судебном процессе сначала оппонировал всем действиям, предложенным Водной ассоциацией Западного бассейна. Юристы Инглвуда заявили городским чиновникам, что статус «старшего» присваивателя защитит город от сокращения водозабора. Однако позиция города изменилась после того, как решение касательно бассейна Реймонд было поддержано Верховным судом Калифорнии¹⁸. Инглвуд, владевший несколькими скважинами на берегу моря, стал активным участником поиска решений.

город хоторн, наоборот, находится дальше от моря, и люди верили, что их вода защищена. На протяжении многих лет Хоторн придерживался стратегии невмешательства. Хотя дело бассейна Реймонд и было ведущей моделью для инициаторов судебного разбирательства, но уверенности, что производители воды Западного бассейна смогут достичь договоренностей на высоком уровне, необходимых для обсуждения условий их соглашения, не было никакой. Как только судебный процесс был бы начат, суд мог вынести собственное решение, если бы производители воды не достигли соглашения самостоятельно. Итак, дефолтные правила были изменены уже самим фактом инициирования судебного разбирательства.

Дело передали в Отдел водных ресурсов Департамента общественных работ Калифорнии (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works). Решение сложной задачи по установлению уровня изъятия воды более чем 500 производителями и определению геологического строения и уровня водоснабжения всего большого и сложного бассейного комплекса заняло четыре года. К тому времени, когда был завершен отчет для суда, решение суда первой инстанции по утверждению мирового соглашения касательно бассейна Реймонд поддержал Верховный суд Калифорнии. Соответственно, производители воды Западного бассейна уже знали, что концепция взаимного предписания способна противостоять правовому вызову частных компаний.

Однако письменные выводы и рекомендации, подготовленные по запросу суда, произвели эффект разорвавшейся бомбы. Судья установил, что овердрафт имел место с 1920 года и уровень безопасного водозабора из бассейна составляет 30 000 акро‑футов в год. Судья рекомендовал урезать уровень изъятия воды до уровня безопасного водозабора. По состоянию на 1952 год, общий объем потребления подземных вод достиг 90 000 акро‑футов. Даже сторонники взаимного сокращения решительно выступили против сокращения производства грунтовых вод на две трети. Импортированная вода только начала прибывать в бассейн. Многие поставщики воды не смогли бы удовлетворить требования своих клиентов при условии уменьшения количества откачиваемой воды на две трети. Некоторые обнадеживающие признаки того, что запасы воды в бассейне можно увеличить, давали предыдущие эксперименты с нагнетательными скважинами. Увеличение поступления воды в бассейн привело бы к уменьшению необходимости урезать изъятие воды до уровня безопасного водопотребления. Итак, дефолтные условия снова были изменены. Если бы производители воды не смогли самостоятельно заключить соглашение, то им пришлось бы ждать судебного решения о сокращении производства на две трети.

водная ассоциация Западного бассейна стала форумом для серьезных переговоров об условиях сделки. Ассоциация создала Комитет правового урегулирования (Legal Settlement Committee), в состав которого вошли шесть адвокатов и пять инженеров. Создание Комитета правового урегулирования в рамках Ассоциации изменило структуру переговорной ситуации – может, и сложноуловимо, но существенно. Хотя 11 членов Комитета по‑прежнему представляли интересы своих компаний, они несли также ответственность перед членами Ассоциации. Ассоциация возложила на Комитет ответственность за обеспечение своевременного сокращения производства воды. Комитет ежеквартально должен был докладывать всему составу Ассоциации. Если бы члены комитета придерживались стратегии упрямства и не смогли найти точек соприкосновения для прогресса в урегулировании, они стали бы мишенями для публичной критики со стороны уважаемых коллег¹⁹. От членов этого Комитета ожидали достижения договоренности, согласно которой все стороны должны были бы ограничить добычу воды. Первым вопросом, который предстояло решить, было количество, на которое должны сократить производство воды.

Участники переговоров должны были найти способ сократить производство воды до уровня ниже 90 000 акро‑футов, но выше 30 000 акро‑футов, рекомендованных судьей. Если бы условия мирового соглашения не превышали рекомендации судьи, то некоторые стороны судебного процесса предпочли бы продолжить судебный процесс в надежде, что суд поставил бы их требования над требованиями других. Инженерам комитета было предложено определить максимальное сокращение, на которое могли бы пойти стороны в ближайшем будущем без серьезных экономических потерь. Инженеры пришли к выводу, что при условии учреждения пула обмена водных прав (похожего на тот, что был разработаны в бассейне Реймонд), сокращение на 25 – 30 % может произойти без серьезного экономического ущерба для любого производителя воды.

Далее комитет искал конкретную формулу, основанную на концепции взаимного предписания, которая позволила бы им достичь пропорционального сокращения от 25 % до 30 %. Поскольку по состоянию на 1949 год к делу присоединилось еще 340 сторон, одной из возможностей было использовать данные по воде именно 1949 года, а не 1944‑го, который предшествовал началу судебного разбирательства. Используя исторический вывод судьи, Комитет подготовил оценку «прав приобретательной давности» каждой из сторон по состоянию на 1944 «водный» год – по сравнению с 1949 «водным» годом²⁰. Общее количество составило 44 387 акро‑футов для 1944 года и 63 728 акро‑футов для 1949 года. Комитет предложил использовать данные 1949 как основу для проведения переговоров касательно временного соглашения, которое стороны могли бы сразу ратифицировать для достижения фактического сокращения в течение непродолжительного времени. Один из членов комитета считал, что: с текущим потреблением объемом 90 000 акро‑футов и... с историческим использованием 1949 года объем в 63 000 акро‑футов, или «на полпути» к объему, до которого Департамент хотел бы довести сокращение, водопотребления 1949 сейчас может быть более приемлемым... [У] сторон будет достаточное количество воды в рамках этого механизма для удовлетворения пиковых нагрузок, и это даст время для того, чтобы приспособиться к сокращению и... никто не будет отменять любые уже приобретенные права приобретательной давности.

(Водная ассоциация Западного бассейна, протоколы Комитета правового регулирования 25 февраля 1953 г., с. 4)

Временное соглашение подготовили в виде условного контракта. Иначе говоря, производитель воды, который подписал соглашение, брал на себя обязательства сократить производство до объема своих «Прав давности – 1949», но лишь после того, как это соглашение подпишет не менее 80 % производителей общего количества владельцев «Прав давности – 1949», и эта сделка будет предоставлена суду и утверждена им. Подписание приобретало обязывающую силу «совместного действия», только если большинство других крупных производителей воды поддержали бы это действие. Таким образом, никто не должен был остаться «неудачником», и общий эффект от сокращения стал бы существенным. По состоянию на ноябрь 1954 соглашение подписало 82,5 % общего количества владельцев «Прав давности – 1949», и оно было представлено суду. Был назначен судья с полномочиями официального «хозяина воды» (water master), который должен был контролировать соблюдение положений соглашения.

Для достижения этого временного соглашения потребовалось целых два года переговоров и угроза судебного процесса²¹, но в конце концов это привело к серьезным изменениям основных правил использования воды Западного бассейна. Уровень воды в бассейне вырос очень быстро и продолжал расти в течение нескольких лет, за исключением впадины под городом хоторн, который отказался подписать соглашение.

временное соглашение действовало в течение семи лет, пока производители воды адаптировали другие стратегии по увеличению местных запасов воды для пополнения бассейна и пробовали убедить неподписантов согласиться на сокращение. Две основные стороны так и не подписали соглашение. Первой была Калифорнийская водная компания (California Water Service Company), которая стала одним из трех инициаторов судебного разбирательства и понесла большую долю судебных издержек. Эта компания не увеличивала производство воды после 1944 года, предполагая, что судебный процесс защищает ее интересы и она может позволить себе пойти на самостоятельные действия для сохранения запасов воды. Выбор 1949, а не 1944 года как даты определения прав означал, что некоторые производители воды, увеличившие производство в течение четырехлетнего периода, пропорционально что‑то получили, тогда как Калифорнийская водная компания пропорционально немного недобрала²².

хотя Калифорнийская водная компания отказалась подписать временное соглашение, она добровольно ограничила свое производство грунтовых вод: откачивала воды не более, чем должна была бы согласно временному соглашению. То есть своим отказом подписать временное соглашение компания просто перекладывала бремя расходов на услуги «хозяина воды» на тех, кто получил согласно договору пропорционально больше прав. действия компании не наносили физического вреда другим. Кроме того, компания явно не собиралась препятствовать тому, чтобы временное соглашение стало основой для окончательного урегулирования.

Вместе с тем город Хоторн увеличил изъятие воды. По состоянию на 1960 год Хоторн откачивал на 2250 акро‑футов воды больше, чем должен был бы в соответствии с условиями временного соглашения. В период действия временного соглашения Хоторн экономил по крайней мере $ 100 000 ежегодно за счет откачки грунтовых вод в большем объеме, чем ему было выделено. Поскольку Хоторн увеличивал объемы откачки, уровень воды во впадине под городом и дальше падал.

Отчет «хозяина воды» за 1960– 1961 годы показывает, что в 1961 году уровень воды под хоторном был в среднем на 30 – 40 футов ниже, чем на прилегающих территориях (штат Калифорния, 1960– 1961 гг.). Со‑седям‑производителям этим был причинен существенный ущерб²³. Экономический ущерб от действий Хоторна распространялся на всех подписантов договора, у которых были высокие затраты на привозную воду, тогда как Хоторн использовал дешевый источник воды.

Однако лидеры хоторна на эту проблему смотрели по‑другому. Вместо того чтобы рассматривать бассейн как общую собственность всех производителей воды, Хоторн считал, что его муниципальные нужды в воде имеют приоритет перед нуждами промышленности в этом районе. Хоторн видел во временном соглашении преференции в пользу промышленных производителей и попытку отменить права на водные ресурсы, которые должны направляться для общественного пользования, и призвал другие города поддержать свою позицию. Однако прибрежные общины уже имели серьезные трудности из‑за вторжения соленых вод. С точки зрения чиновников Хоторна, эти общины были готовы на что угодно для сокращения производства воды из бассейна и замедления вторжения соленой воды. Хоторн утверждал, что прибрежные города отдали свои права.

Пытаясь подготовить окончательное соглашение, в течение большей части 1957 и 1958 годов Комитет правового урегулирования собирался еженедельно, а иногда – раз в две недели. Технические проблемы отслеживания всех транзакций водных прав для такой большой группы участников существенно тормозили процесс. Значительными были также и базовые проблемы. Некоторые подписанты временного соглашения выступали против любого окончательного соглашения, которое не приводило бы к сокращению добычи воды до безопасного уровня. Другие предпочитали подождать, пока эксперименты с барьером от морской воды обезопасят бассейн от моря. Недостаток общего согласия относительно временного соглашения волновал многих, кто опасался, что Хоторн или другие могут его обжаловать. Учитывая высокую стоимость обращения в Верховный суд Калифорнии по делу бассейна Реймонд, участники переговоров надеялись избежать обжалования их соглашения. Поскольку временное соглашение предоставляло частичную физическую защиту, большинство подписантов считали, что они успеют выработать соглашение, удовлетворительное для всех сторон.

В город хоторн отправили посланцев, чтобы призвать городские власти пересмотреть свою прежнюю позицию относительно временного соглашения²⁴. в 1958 году Ассоциация выбрала мэра хоторна в свой Исполнительный комитет, надеясь, что он изменит отношение других должностных лиц города. Однако попытки объясниться с Хоторном были безуспешными. Окончательный проект предложенного «Соглашения и предложений для суда» презентовали на собрании Водной ассоциации Западного бассейна (West Basin Water Association, WBWA) в феврале 1960 года. Водная корпорация «Домингес» (the Dominguez Water Corporation) как крупнейший производитель воды из бассейна выразила свою полную поддержку соглашения путем подписания экземпляра соглашения до собрания. Город Эль‑Сегундо и нефтяная компания «Чанслор‑Канфилд Мидуэй» поддержали корпорацию «домингес» в попытках оказать немедленную поддержку (протоколы WBWA, 25 февраля 1960 г., с. 8). Через три месяца соглашение подписали 20 участников, которые представляли 32,5 % общего количества владельцев прав (протоколы WBWA, 26 мая 1960 г., с. 15). Получение подписей остальных заняло еще год. По состоянию на начало лета 1961 года соглашение подписало 82 % производителей‑правообла‑дателей. Комитет правового урегулирования отметил, что остальные подписи получить маловероятно.

21 июля 1961 года, через 16 лет после начала судебного разбирательства, состоялось заседание по сокращенной процедуре, на котором предлагаемые решения были представлены суду. в августе 1961 года было принято решение, которое значительно совпадало с предложениями, предоставленными суду. С 1 октября 1961 года все лица, принимавшие участие как стороны в этом деле, «навсегда обязывались воздерживаться от откачки или изъятия из бассейна иным образом любой воды сверх объемов, определенных присужденными им правами» (Решение, Калифорнийская водная компания и другие против города Комптон и других, гражданское дело № 506806, Верховный суд штата Калифорния и округа Лос‑Анджелес, пятая секция). Девяносто девять участников подтвердили свои права на 64 065 акро‑футов²⁵. Город Хоторн, как и все остальные неподписанты, получил судебный приказ снизить производство грунтовых вод до уровня, закрепленного в соглашении.

На следующем после решения суда первой инстанции заседании Ассоциации представитель городского совета Хоторна поздравил группу с их «победой», но предупредил, что его город планирует бороться с решением «во всех судах в стране». Хоторн подкрепил эту угрозу, наняв фирму уважаемых адвокатов, специализировавшихся на водном праве. Ассоциация взяла на себя финансовую ответственность за поддержку судебного решения против апелляции Хоторна. Как будет описано ниже, в 1962 году был образован Департамент пополнения (Replenishment District). Он взял на себя финансовую ответственность за защиту этого решения, тогда как Ассоциация поддерживала прямые контакты с адвокатами. Рассмотрев апелляцию Хоторна, Окружной апелляционный суд сделал вывод, что суд первой инстанции действовал правильно, и подтвердил его решение. После того как Верховный суд Калифорнии отказался пересматривать решение, принятое Окружным апелляционным судом Калифорнии, дело Калифорнийской водной компании было закрыто спустя 18 лет после его открытия.

Учитывая большое количество участников и длительность тяжбы, никто не знает точного размера расходов, понесенных в ходе судебного разбирательства по Западному бассейну, но, согласно наиболее точной имеющейся оценке, они составили $ 3 млн (Blomquist, 1987a, p. 39). С одной стороны, это было в 10 раз дороже, чем в случае с бассейном Реймонд. С другой стороны – это одна десятая средств, которые можно было бы потратить на замещение потенциала кратковременного хранения бассейна в сочетании с пополнением его водных запасов. Если амортизировать расходы на судебный процесс на 50‑летний период (как обычно делают для строительства основных физических объектов), то годовая стоимость вынесения судебного решения по бассейну Реймонд за подтверждение прав на водные ресурсы составила 50 центов на акро‑фут, а решение по Западному бассейна стоило $ 2,50 (Blomquist, 1987a, p. 39). В 1985 году ежегодные расходы на мониторинг этих прав на водные ресурсы составляли $ 3,00 за акро‑фут в бассейне Реймонд и $ 2,40 за акро‑фут в западном бассейне²⁶.

Судебное подтверждение прав на водные ресурсы в Западном бассейне было лишь одним из шагов, сделанных производителями воды для регулирования их бассейна. Некоторые дальнейшие шаги рассмотрим позже. Опыт бассейна Реймонд и Западного бассейна внимательно изучали производители воды в Центральном бассейне. Они также прибегли к судебному разбирательству, чтобы урегулировать индивидуальные права на воду. Центральный бассейн – больше и разнообразнее, чем Западный. Значительные усилия тратились на то, чтобы изучить сложности в деле западного бассейна и провести процесс так, чтобы сократить как его продолжительность, так и снизить высокую стоимость. Усилия были успешными в обоих случаях. Поэтому перейдем теперь к краткому обсуждению переговорного процесса касательно Центрального бассейна²⁷.

 

 

Центральный бассейн: судебный процесс

 

Овердрафт в Центральном бассейне сформировался гораздо позже, чем в бассейне Реймонд и Западном бассейне. Центральный бассейн – довольно большой (277 квадратных миль). В 1950‑х годах его использовали около 750 владельцев скважин. Овердрафт в Центральном бассейне начался в 1942 году. Большая часть бассейна находится в глубине территории и защищена от океана на его западной границе нижележащим соседом – Западным бассейном. Поэтому производители воды Центрального бассейна, по сравнению с производителями Западного, могли существеннее снижать уровень воды без наступления негативных последствий. Вместе с тем южная часть Центрального бассейна незначительно защищена от моря, и морские вторжения начались вдоль этой границы еще в начале 1950‑х годов.

Подталкиваемые своими нижерасположенными соседями, производители воды Центрального бассейна в 1950 году образовали Водную ассоциацию Центрального бассейна, использовав организационную структуру, похожую на ту, которая была в Западном бассейне. Исполнительный директор Водной ассоциации Западного бассейна стал одновременно исполнительным директором только что созданной Водной ассоциации Центрального бассейна²⁸. Некоторые производители воды Западного бассейна также вели деятельность и в Центральном бассейне. Обсуждение сразу же сфокусировалось на важности достижения согласованного урегулирования прав на водные ресурсы в Центральном бассейне. Производители этого бассейна, однако, хотели избежать волокиты и высокой стоимости использования судебной процедуры, а также не хотели привлекать к участию в процессе всех не очень крупных производителей воды бассейна.

Поэтому вместо того, чтобы сразу подавать иск в суд, Водная ассоциация Центрального бассейна наняла частную фирму, известную своим опытом в области бассейнов подземных вод, для проведения первичного обследования ситуации с бассейном и водопользования в прошлом. Кроме того, прежде чем обратиться в суд в 1962 году, Ассоциация приложила значительные усилия, чтобы выработать общую позицию относительно обсуждаемых проблем. Временное соглашение, подписанное сторонами, которые владели 79 % прав на воду, суд утвердил всего лишь через 10 месяцев после начала разбирательства. Производители договорились пропорционально сократить изъятие на 20 % и установить набор рабочих правил по образцу соглашения Западного бассейна, а также с учетом конкретных обстоятельств Центрального бассейна. Работа «хозяина воды» началась в октябре 1962 года. Добровольное сокращение примерно на 45 000 акро‑футов начали немедленно (Fossette and Fossette, 1986, p. 182). Окончательное соглашение, подписанное сторонами, владевшими более 75 % прав, было утверждено судьей в октябре 1965 года. Оно вступило в силу в октябре 1966 года – через четыре года после начала судебного процесса. Смета связанных с судебным разбирательством расходов по Центральному бассейну составила $ 450 000.

Судебные процессы и переговоры по этим трем бассейнам касались различных проблем и шли разными путями. В бассейне Реймонд количество откачивателей было относительно невелико, и один участник – город Пасадена – был влиятельнее, чем любой из участников в Западном или Центральном бассейнах. Пасадена изымала из бассейна около половины всей воды. Город не мог игнорировать действия других участников, т. к. это грозило негативно сказаться на общих результатах. Впрочем, Пасадена владела столь большим пакетом акций, что в надежде на сохранение бассейна город готов был инвестировать значительные средства в достижение урегулирования. После неудачной попытки получить добровольное согласие на ограничение объемов откачивания город возбудил судебное дело и потратил больше, чем составляла пропорциональная доля судебных издержек, которая приходилась на него. Благодаря тому, что были инициированы усилия для получения внешнего водоснабжения и установлен контроль за откачиванием из бассейна до того, как откачиватели привыкли превышать безопасный уровень, стало физически возможно сократить водозабор, а бассейн до сих пор обслуживает растущее городское население этой территории. Главной асимметрией основных интересов, с которыми столкнулись стороны судебного процесса по бассейну Реймонд, был их правовой статус владельцев земельных участков над бассейном или присваивателей. Путем разработки новой правовой концепции взаимного предписания стороны нашли основу для распределения расходов на справедливое сокращение производства грунтовых вод. все откачиватели могут и дальше пользоваться бассейном, когда имеют максимальные потребности, или могут продать четко определенные права на водные ресурсы тем, кто предложит за них лучшую цену²⁹.

Участники переговоров в Западном бассейне столкнулись с тремя проблемами, которых не было в бассейне Реймонд:

1) большим количеством заинтересованных сторон;

2) отсутствием доминирующего игрока;

3) асимметричными рискам «внутренних» откачивателей по сравнению с прибрежными.

Переговорный процесс длился дольше, был дороже и характеризовался серьезным конфликтом между прибрежными и «внутренними» откачивателями. С помощью доктрины взаимного предписания в качестве основы для соглашения стороны сократили другие потенциальные асимметрии интересов, которые могли бы усилить конфликт. После того как было принято окончательное решение, все стороны пропорционально распределили расходы от сокращения объемов водозабора. Однако процесс занял много времени, поэтому стало трудно сократить использование воды до безопасного уровня и при этом удовлетворять потребности городского населения, которое выросло после второй мировой войны. Как указано ниже, местным производителям воды пришлось применять другие механизмы увеличения водоснабжения бассейнов грунтовых вод, ведь контроль над спросом, которого они достигли, не привел бассейн к равновесию.

Откачиватели в Центральном бассейне имели ряд преимуществ в этом процессе. Поскольку бассейн очень большой и имеет лишь небольшую приморскую зону, откачиватели могли безопасно затягивать урегулирование их прав на воду, наблюдая за процессом урегулирования в других бассейнах. Их подталкивали к действиям их нижележащие соседи, которые опасались, что бездействие по Центральному бассейну в итоге сведет на нет выгоды от сохранения воды в Западном. Начав действовать до того, как им пришлось бы сократить водозабор более чем на 20 %, и привлекая частную фирму для сбора большого количества информации, прежде чем обратиться в суд, откачиватели Центрального бассейна сохранили много времени и денег, взяв за основу для достижения урегулирования путем переговоров тот самый принцип, который был использован в бассейнах Реймонд и Западном.

 

 

Соблюдение заключенных сторонами соглашений

 

Прошло 45 лет с тех пор, как было принято решение о бассейне Реймонд, а также 35 и 27 лет соответственно с момента подписания временных соглашений по Западному и Центральному бассейнам. Поэтому участники этих трех соглашений имели достаточно времени и возможностей, чтобы решить, следует ли их соблюдать. Учитывая значение грунтовых вод, в течение совокупного срока в 107 лет использования водных ресурсов соблазн не придерживаться соглашений должен быть большим для всех производителей. Однако уровень нарушений в течение этого времени был незначительным.

«Хозяин воды» каждого бассейна имеет большие полномочия по мониторингу и санкциям. Деятельность эта – открытая и публичная. Ежегодно каждый участник докладывает об объемах изъятия им грунтовых вод и получает отчет об изъятии грунтовых вод всеми другими участниками (или иных лиц, которые начали откачивать). Достоверность этих записей высока. Ряд учреждений проводит их перекрестную проверку. «Хозяин воды» имеет право калибровать все счетчики, тем самым снижая вероятность одной из форм обмана. Учитывая точность информации и ее доступность, каждый откачиватель знает, что делают другие, и информация об изъятии им грунтовых вод будет известна всем другим. Следовательно, информация, имеющаяся у сторон, приближена к уровню «общих знаний», что часто является необходимым условием для решения итеративных дилеммных игр (Aumann, 1976).

Вместо того чтобы воспринимать себя как активный орган с полицейскими функциями, служба «хозяина воды» старается быть нейтральным мониторинговым агентством. Поскольку каждый, кто владеет законным правом на воду, может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить соблюдение судебного решения, «хозяину воды» не нужно инициировать карательные мероприятия касательно «несоблюдения». Как заявил официальный представитель службы «хозяина воды» в 1960 году, наша политика – не совершать никаких реальных действий в отношении любого участника, ведь это поставило бы нас самих в позицию активной стороны. Наша политика заключается в информировании активных участников касательно любых нарушений, но реальные действия остаются за ними. Мы хотим быть настолько нейтральными, насколько это возможно, чтобы получить побольше добровольного сотрудничества³⁰.

В первые годы действия соглашения по Западному бассейну, например, водная компания городка Монета начала откачивать больше, чем было определено. Через пару лет стало очевидно, что превышения неслучайны. В дополнение к тому, что Монета была включена во все отчеты об объемах водозабора, «хозяин воды» в ежегодном докладе посвятил несколько страниц текущей деятельности компании. Компания начала выполнять положения соглашения вскоре после публикации этих фактов. За исключением нескольких отдельных инцидентов, которые решили таким же образом, стороны сделки придерживались ее без применения к ним официально предусмотренных санкций.

Даже город Хоторн после принятия окончательного решения сократил объемы водозабора до определенных для него. Пришлось, однако, начать судебный иск против новых откачивателей, которые пытались изымать грунтовые воды, не купив предварительно права на водозабор. Обвинения были выдвинуты, и обвиняемым запретили откачивать подземные воды иначе, нежели на основании прав, которые они в конце концов все‑таки вынуждены были купить³¹.

Уровень квазидобровольного соблюдения окончательных судебных решений во всех этих случаях был чрезвычайно высок. Хотя каждый откачиватель может время от времени соблазниться и использовать больше воды, чем ему определено, но каждый хочет, чтобы общий объем водозабора из бассейна был ограничен так, чтобы доступ к имеющимся водным запасам сохранялся в течение длительного времени. С учетом активного, надежного и нейтрального мониторинга со стороны службы «хозяина воды» ни один откачиватель не может рассчитывать на то, что его превышение будет незаметным для других, и в конце следующего водного года не выявится даже малейшего несоответствия. Поскольку существует организация и коммуникация относительно общей стратегии, то длительное несоблюдение соглашений может привести к юридическим санкциям, а также к потере репутации и применению неформальных санкций. Поскольку ограничения распространяются на каждого и почти все откачиватели добровольно согласились на первичное распределение прав, то большинство участников базовую систему воспринимает как справедливую. Кроме того, участники и далее осуществляют контроль над системой мониторинга, чтобы убеждаться, что она по‑прежнему действует справедливо и надежно. Две трети бюджета «хозяина воды» оплачивают те, кто владеет правами на воду, и они могут ходатайствовать перед судом о назначении другого «хозяина воды», если будут недовольны его деятельностью³².

 

 

ИГРА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ

 

Сразу же после того, как было подписано временное соглашение о Западном бассейне, и до того, как начался судебный процесс по

Центральному бассейну, производители воды Западного бассейна признали, что судебный процесс – это недостаточный инструмент для достижения долгосрочного урегулирования проблем их бассейна. Они предприняли шаги, которые через пять лет привели к созданию нового общественного предприятия и заключению соглашений с соседними общественными предприятиями для управления взаимосвязанными Западным и Центральным бассейнами. Процесс решения проблем и переговоры, связанные с созданием нового района, а также соглашения с существующими учреждениями иллюстрируют, что общественные предприятия могут быть использованы как стратегии по преобразованию структуры стимулов, стоящих перед теми, кто совместно использует ОР. Складывание вместе необходимых компонентов нового предприятия было чрезвычайно сложным. Здесь можно подать только очерк, но я постараюсь показать проблемы, с которыми сталкивались производители воды, так, как видели их они, и какие они предприняли меры, чтобы попытаться решить их в реальной политической среде.

Суд оставил нерешенным ряд вопросов. Во‑первых, производители не хотели сокращать производство до безопасного уровня. Хотя сокращение и улучшило сразу состояние бассейнов, но этого было недостаточно для окончательного урегулирования проблем. Следовало или ускорить пополнение обоих бассейнов, или дальше сокращать производство. Если можно было бы увеличить скорость пополнения, то мощности для подземного хранения использовались бы так же, как использовались объекты для хранения на поверхности, с поочередным снижением уровня и пополнением³³.

Вторая нерешенная (и связанная с первой) проблема заключалась в том, что существовала особая опасность вторжения соленых вод вдоль длинной западной границы Западного бассейна и короткой южной границы Центрального бассейна. В начале 1960‑х годов инженеры Западного бассейна и инженеры из Департамента по контролю за наводнениями Лос‑Анджелеса (West Basin and the Los Angeles County Flood Control District) начали экспериментировать с концепцией создания барьера из пресной воды против морской. Начальный эксперимент, который частично финансировали местные источники и штат

Калифорния, показал, что технически и экономически было бы целесообразно построить вдоль побережья скважины, которые можно использовать для подачи под давлением пресной воды в грунтовые воды бассейна, в результате конус пресной воды будет препятствовать дальнейшему вторжению соленой. Большинство пресной воды впоследствии можно использовать, изымая при необходимости. Если бы такой барьер можно было построить вдоль всего побережья, то искусственная подпитка бассейна значительно усилилась бы и угроза моря была бы ликвидирована. После того как технико‑экономическая возможность была обоснована, встал вопрос, кто именно будет платить за барьер. Этот вопрос оставался нерешенным.

Третий деликатный вопрос касался соответствующих границ управления Западным и Центральным бассейнами. Этот вопрос не возник относительно бассейна Реймонд, поскольку он расположен на нагорье и относительно самодостаточный. Как только производители воды Западного бассейна сократили свои объемы откачки, а производители Центрального бассейна – нет, вода из Западного начала перемещаться на восток к центральному, а не наоборот. Такое изменение направления движения «естественной» воды заставило производителей обоих бассейнов осознать, как тесно связаны между собой эти два бассейна. Барьер, воздвигнутый на побережье, должен был обеспечить защиту не только для Западного бассейна, но и Центрального. Кроме того, для пополнения значительно эффективнее можно было использовать открытый пористый участок в Центральном бассейне, чем участок в Западном. Приток воды здесь мог поднять уровень воды в Центральном бассейне, который, в сочетании с сокращением производства в этом бассейне, обусловил бы увеличение притока воды к Западному бассейну.

Ни один из существующих общественных органов не имел полномочий и соответствующих границ для решения этих вопросов. Производители воды в Западном и Центральном бассейнах неохотно обращались к какому‑либо из существующих крупных учреждений, опасаясь, что они потеряют контроль над принятием решений и это, возможно, плохо кончится³⁴. Осенью 1954 года Президент Водной ассоциации Западного бассейна предложил Президенту Ассоциации ради сохранения Южной Калифорнии (the Conservation Association of Southern California) встретиться представителям всех сегментов водной индустрии Калифорнии и обсудить законодательные предложения для решения важнейших проблем грунтовых вод. Как результат, в сентябре 1954 года 45 организаций были приглашены встретиться и «разработать справедливые и эффективные законодательные предложения по подземным водам и представить их в 1955 году законодателям» (письмо В. С. Роузкранса к Водной ассоциации центрального бассейна) (letter from W. S. Rosecrans to the Central Basin Water Association). Из этой группы для написания законопроекта сформировали «Комитет двенадцати»³⁵.

Обсуждение законодательных предложений сосредоточили на двух типах изменений. Первый был разработан для ускорения будущих судебных решений по грунтовым водам. Из‑за отсутствия информации об исторической ретроспективе использования воды большим количеством производителей в деле Западного бассейна у судьи ушло семь лет на то, чтобы получить заключение. Для исправления этой ситуации в будущем Комитет разработал законодательство, согласно которому все те, кто производил 25 и более акро‑футов грунтовых вод в год, обязаны были передавать отчет о своем годовом изъятии в государственный орган. Этот закон не мог ускорить дело Западного бассейна, но он обеспечивал определенную информацию, необходимую для относительно быстрого вынесения судебных решений относительно Центрального бассейна и бассейна Сан‑Габриэль.

Второй проблемный момент законодательных предложений касался нарезки нового типа округов, уполномоченных на выполнение действий по возобновлению водных ресурсов, что финансировалось в основном из «налога на откачивание», а также оценку объемов производства подземных вод в пределах округа. В итоге подготовленный законопроект отличался от того, который производители Западного или центрального бассейна, возможно, подготовили бы каждый для себя³⁶. Учитывая потребности других территорий и существующих агентств водоснабжения, производители Западного и Центрального бассейнов смогли получить быстрое одобрение обоих законодательных актов, представленных на рассмотрение законодательного органа штата в 1955 году.

Новый Акт об округах возобновления водных ресурсов (Water Replenishment District Act) позволял жителям юга Калифорнии создавать новые округа, если они:

1) соберут подписи не менее 10 % зарегистрированных избирателей, проживающих в пределах предлагаемого округа;

2) предложат конкретные лимиты на налогообложение в новом округе;

3) получат согласование от департамента водного хозяйства, что территория, расположенная в пределах будущего округа, будет иметь выгоду от этого;

4) получат большинство голосов «за» во время специального голосования по созданию нового округа.

После создания округ получал широкие разнообразные полномочия для привлечения средств через налог на откачивание и, в меньшей степени, через налог на собственность, а также для принятия мер для пополнения подземных вод бассейна. Конституционный закон содержал уникальное положение, направленное на «избежания дублирования аналогичной деятельности существующих учреждений и округов пополнения водных ресурсов» (Водный кодекс Калифорнии, секция 60 231). Положением устанавливалось:

если существующие учреждения предоставляют услуги и являются адекватными для достижения любой части целей округа... округ проводит расследование и определяет стоимость контрактов на достижение этих целей с помощью таких существующих учреждений.

(California Water Code, sec. 60231)

другими словами, от нового учреждения по возобновлению водных ресурсов ожидалась скорее оценка исследования расходов на предоставление услуг, нежели немедленное создание собственного производственного ресурса для любой деятельности, которую оно хотело бы осуществлять³⁷. Законодательством предусматривалась типовая «конституция» для новых округов. Производители воды в округе впоследствии могли использовать эту общую основу для создания конкретной «конституции» для своего округа. Сначала производители Западного бассейна считали, что они будут действовать самостоятельно, и создали рабочий комитет в рамках ассоциации для разработки проекта конкретных предложений по созданию округа.

Основными вопросами, которые предстояло решить в рамках этого конституционного процесса, были:

1) источник воды для барьера;

2) точные границы нового округа;

3) нарезка внутренних границ избирательных округов;

4) объем предоставленных налоговых полномочий.

Производители воды Западного бассейна надеялись, что у них будет возможность приобрести мелиорированную воду с завода по очистке воды «Гиперион» (Hyperion), который очищал сточные воды Лос‑Анджелеса, расположенного на берегу моря. Если бы это было технически возможно, они получили бы недорогой источник воды, и не пришлось бы вести переговоры с мощным Кооперативом по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD – Metropolitan Water District of Southern California). После длительных экспериментов использование мелиорированной воды оказалось технически невозможным, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Комитет вынужден был начинать все сначала. Члены обеих Ассоциаций были уполномочены «обратиться в Водный округ Южной Калифорнии... и узнать, можно ли рассчитывать на получение четко определенного количества воды... и выяснить, какой будет смета расходов на эти нужды» (доклад Аллана Харриса, Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 22 марта 1956 г., с. 6).

Когда производители Западного бассейна осознали, что для устройства барьера им придется использовать воду водного округа Южной Калифорнии, они начали более интенсивные переговоры со своими соседями из Центрального бассейна относительно создания одного большого округа, который включал бы оба бассейна. Когда обе Ассоциации начали обсуждение, стали совершенно очевидными различия между двумя бассейнами. Западный бассейн – меньший по площади, численности населения и оценочной стоимости. В общем округе доминировал бы Центральный бассейн. В 1955 году производители Западного бассейна подписали временное соглашение и ограничили свое производство до 60 000 акро‑футов, тогда как производители Центрального бассейна откачивали 110 000 акро‑футов и дальше увеличивали объемы годовой добычи. На заседании Водной ассоциации

Западного бассейна председатель комитета по разработке предложений изложил аргументы «за» и «против» формирования округа, который объединял бы оба бассейна.

 

Аргументы «за» формирование округа, который объединял бы оба бассейна

1. Одинаковая цель: восстановление ресурса грунтовых вод.

2. Увеличение финансовых ресурсов – значит, снижение ставки и размера налогов на откачивание.

3. Большее политическое влияние и большая эффективность в отношениях с округом Верхней долины Сан‑Габриэль (the Upper San Gabriel Valley District) и с различными государственными органами.

4. Территория гавани Лонг‑Бич – потенциальный путь проникновения морской воды в Западный бассейн – может быть присоединена к общему округу. Очень сомнительно, что хоть какая‑то часть Лонг‑Бич может быть присоединена к округу, состоящему только из Западного бассейна.

5. Поток грунтовых вод через геологический разлом из Центрального бассейна в Западный, вероятно, будет больше, если программа восстановления водных ресурсов будет распространяться на больший округ.

6. Для большего округа будут меньшими административные расходы.

 

Аргументы «против» формирования округа, который объединял бы оба бассейна

1. Пополнение водных запасов путем бурения скважин будет уникальным и необходимым для Западного бассейна. Если будет сформирован большой округ, центральный бассейн будет контролировать эту программу для Западного бассейна и, возможно, не захочет дальше применять метод бурения скважин вдоль побережья.

2. Объемы откачивания были уменьшены в Западном бассейне, но не в Центральном.

3. Объемы конечного сокращения в обоих бассейнах могут быть неодинаковыми.

4. Западный бассейн будет отстранен от контроля за ставками и размером местных налогов на откачивание.

5. Местный округ может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить финансирование восстановления водных ресурсов центральным бассейном³⁸.

6. Экстенсивное пополнение Центрального бассейна может способствовать притоку бесплатной воды в Западный бассейн (Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 17ноября 1955 г., с. 9–10).

Производители воды Западного бассейна оказались в физически неблагоприятном положении, поскольку были в конце «трубопровода» подземных вод. Они были обеспокоены тем, что их положение может ухудшиться еще больше из‑за создания нового государственного органа, в котором они оказались бы в политически подчиненном положении. Надежды и страхи производителей Западного бассейна были кратко изложены в письме председателя комитета Западного бассейна, адресованном его комитету:

В случае, если будет решено, что Округ по возобновлению водных ресурсов будет включать оба бассейна, желательно, чтобы была принята политическая декларация, которая морально обязывала бы новый совет руководителей Округа. Эта политика должна обеспечить эффективную программу создания барьера против соленой воды для Западного бассейна, сокращение производства в Центральном бассейне для обеспечения непрерывного потока грунтовых вод в Западный бассейн и нарезку пяти районов нового округа так, чтобы каждый из них состоял из территорий обоих бассейнов с целью предотвратить противостояние Западного и Центрального бассейнов в совете директоров Округа. (письмо Р. Р. Торнберна к Комитету по созданию Округа по восстановлению водных ресурсов 27 октября. 1955, с. 2)

Вскоре после этого члены обеих Ассоциаций достигли рабочего согласия о том, что выгоды от создания большего округа все же будут преобладать. Производителей Западного бассейна заверили, что их восточные соседи не будут над ними доминировать. Далее на совместных заседаниях обеих Ассоциаций начались сравнительно жесткие переговоры со всеми государственными учреждениями, которые потенциально могли быть задействованы в управлении двумя бассейнами³⁹.

Результаты этих переговоров были формализованы в предложении на семи страницах, которое в августе 1958 года комитет подал обоим Ассоциациям на утверждение. В документе излагались основные факторы создания нового предприятия. в заявлении предлагалось, что новый Округ по восстановлению водных ресурсов будет сформирован для того, чтобы:

1) предотвратить вторжение соленых вод;

2) пополнить подземные воды бассейнов;

3) уменьшить объемы откачивания в бассейнах до безопасного уровня (Водная ассоциация Западного бассейна и Водная ассоциация Центрального бассейна, «Предложение Совместного комитета по созданию Округа по возобновлению водных ресурсов», мимеограф, 30 июля 1958 г., с. 1). В предложении содержалось заявление, что для достижения этих целей «округ будет ответственным за финансирование покупки воды, которая будет использоваться для прекращения вторжений морской воды и пополнения грунтовых вод» (там же, с. 3).

Также уточнялись будущие отношения округа по восстановлению водных ресурсов со всеми существующими учреждениями, которые могли бы рассматривать новосозданный округ как потенциального конкурента. Далее указывался объем воды, который будет приобретен у Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD – Metropolitan Water District of Southern California) и распространен или закачан лос‑анджелесским департаментом по контролю за наводнениями (the Los Angeles County Flood Control District). В предложении отмечалось, что новый округ «не будет иметь права покупать воду, предназначенную для восстановления водных ресурсов, за счет полученных налоговых средств, а в петиции о формировании округа будет четко указано это ограничение на использование налоговых средств» (там же, с. 6). Было подсчитано, что потребуется сбор в размере $ 6,00 за акро‑фут, дабы накопить необходимые средства для закупки 165 000 акро‑футов воды у MWD – объем, равный размеру среднегодового овердрафта. В документе содержался вывод, что новый округ будет «административным органом, руководить которым будут пять членов совета директоров, с минимумом персонала» (там же, с. 7).

Это предложение было, по сути, «конституцией» для управленческой системы из нескольких учреждений для управления скоординированной программой. Конституционным документам не нужно официально называться «конституцией» для того, чтобы определять правила принятия решений, которые будут использоваться для принятия будущих коллективных решений касательно некоторых заданных физических объектов. Предложение было добавлено к официальному ходатайству, представленному Наблюдательному совету Лос‑Анджелеса (the Los Angeles County Board of Supervisors) для получения разрешения на проведение специального голосования, а также Калифорнийскому департаменту водных ресурсов (the California Department of Water Resources) – для получения разрешения на определение границ. Так предложение было официально признано одним из видов конституционного документа. Как только эта конституция была одобрена обеими частными Ассоциациями, все формальные шаги, описанные в ней, были выполнены в течение нескольких месяцев, а создание округа по пополнению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов (the Central and West Basin Water Replenishment District) было поддержано во время голосования в ноябре 1959 года с результатом 4 к 1 (Los Angeles Times от 18 ноября 1959 г.).

 

 

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 187; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!