Надзор за исполнением законов в сфере экономики

Нормативно-правовой основой организации надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности является приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195, в п. 8 которого отражена приоритетность рассматриваемого направления.

В рамках осуществления надзора за исполнением банковского законодательства прокуроры должны обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами: ЦБ РФ, Росфинмониторингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России.

Социально значимым направлением надзора является защита прав граждан в сфере потребительского кредитования. Генпрокуратурой РФ в информационном письме от 07.12.2009 N 73/1-17д-2009 акцентировано внимание прокуроров к этой области правоотношений. Недопустимы ситуации, когда папки за счет хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику, манипулируя доверчивостью граждан, реагирующих на доступность и простоту получения кредита, искусственно способствуют возникновению у заемщика задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию суммы долга.

При осуществлении надзора на данном участке необходимо учитывать правовую позицию Генпрокуратуры РФ, сформулированную в письме от 02.12.2009 N 73/1-1391-09 "О правомерности включения в кредитные договоры с физическими лицами условия о возможности одностороннего изменения кредитной организацией процентных ставок по кредитам".

По многочисленным жалобам потребителей о нарушении банками их прав при предоставлении кредитов Генеральной прокуратурой РФ проводилась проверка, в ходе которой установлено, что вопреки требованиям ст. 10 и 16 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" полная и достоверная информация о предоставляемой услуге и последствиях заключения договора до потребителя банком не доводилась, а реальная плата за использование кредитов оказывалась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генпрокуратуры РФ некоторые банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан в сфере потребительского кредитования: отменили ежемесячные комиссии по всем предоставляемым банком кредитам; реструктуризировали задолженности клиентов, отменив плату за пропуск платежей и неустойки; прекратили переуступки прав требования к гражданам структурам по сбору долгов.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства на рынке потребительского кредитования должен осуществляться, прежде всего, путем оценки деятельности и правовых актов органов ЦБ РФ, Роспотребнадзора, ФАС России, которые в силу закона имеют достаточные полномочия для защиты прав граждан от недобросовестных банков.

Положение о Роспотребнадзоре - Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322) определяет правовой статус, функции и полномочия этого органа. Сферой контрольной деятельности Роспотребнадзора по соблюдению хозяйствующими субъектами - участниками финансового рынка требований законодательства в сфере потребительских правоотношений являются отношения, регулируемые нормами ГК, Закона РФ "О защите прав потребителей", Федеральных законов "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках), от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о ЦБ РФ).

12 октября 2007 г. законодателем внесены дополнения в Закон РФ "О защите прав потребителей" и часть вторую ГК, предусматривающие обязательное включение в информацию об услугах по предоставлению кредита полной суммы, подлежащей выплате потребителям, и графика погашения этой суммы. Аналогичные требования изложены в нормативных актах ЦБ РФ.

Генпрокуратура РФ отстаивает позицию о неправомерности взимания с граждан каких-либо дополнительных платежей (комиссий), помимо обусловленных заключением кредитного договора. Это касается комиссии не только за открытие и ведение ссудного счета, но и платежей за услуги по рассмотрению заявки на выдачу кредита, за перечисление денежных средств и выдачу их наличными, а также комиссии за досрочное погашение заемщиком задолженности по договору потребительского кредитования. Президиум ВАС РФ поддержал указанную позицию в своем постановлении от 17.11.2009 N 8274/09.

Наиболее характерными нарушениями в рассматриваемой области являются:

- непредоставление (искажение) информации о кредите (например, о полной сумме, подлежащей выплате, графике погашения этой суммы), что приводит к заключению договора под влиянием заблуждения;

- навязывание дополнительных (сопутствующих) услуг (например, страхования) или обусловливание получения кредита иными обязательными выплатами (например, плата за обслуживание ссудного счета);

- подмена кредитных договоров договорами об использовании кредитных карт;

- ограничение в договоре права потребителя на самостоятельный выбор предъявления иска (ст. 17 Закона РФ "О защите прав потребителей", ст. 29 ГПК);

- допустимость одностороннего изменения банком условий договора, в том числе изменение процентной ставки и размера пени после заключения договора без согласия заемщика;

- допустимость одностороннего расторжения банком договора во внесудебном порядке вследствие наступления событий, не установленных ГК в качестве законных оснований получения соответствующего права (ст. 310, п. 2 ст. 450 ГК);

- включение в договор условий об установлении штрафных санкций (пени) за реализацию заемщиком установленного кредитным договором права на досрочное возвращение займа (т.е. за надлежащее исполнение условий договора);

- ограничение права дееспособного гражданина на заключение сделок с третьими лицами и совершения иных действий гражданско-правового характера;

- привлечение коллекторов, действующих неправомерными средствами (угрозы, принуждения и т.д.).

Как правило, кредитные организации обращаются в арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными и об отмене постановлений органов Роспотребнадзора о привлечении банков к предусмотренной ст. 14.8 КоАП ответственности. Анализ практики показывает, что арбитражные суды отказывают кредитным организациям в удовлетворении заявленных требований и признают незаконными дополнительные комиссии, одностороннее изменение ставок, договорной подсудности (например, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30.08.2010 по делу N А28-818/2010 и др.).

В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц, поэтому необходимо использовать данное полномочие для устранения нарушений законности в сфере потребительского кредитования. В некоторых регионах имеется опыт судебной защиты прокурорами прав граждан в сфере потребительского кредитования (например, в Волгоградской области).

На современном этапе для кардинального перелома ситуации решающее значение имеет формирование положительной для граждан-заемщиков судебной практики в целях активного пересмотра банками условий кредитных договоров. Поэтому во взаимодействии с органами Роспотребнадзора прокурорам всех субъектов РФ необходимо организовать исковую работу на данном направлении.

В области защиты прав потребителей нормы законодательства о банках и банковской деятельности могут и должны применяться только опосредованно, т.е. во взаимосвязи с нормами законодательства о защите прав потребителей.

Необходимо обеспечить надлежащий прокурорский надзор за исполнением Федеральных законов от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) и от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно подп. 2 п. 2 ст. 28 Закона о рекламе реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий.

Рекламная продукция предоставляемых банками услуг потребительского кредитования в большинстве случаев не соответствует ст. 28 Закона о рекламе. Территориальными управлениями ФАС России выявляются факты нарушений закона: в рекламе не указываются информация об условиях страхования жизни и здоровья заемщика, комиссия за досрочное погашение и выдачу кредита. Подобные факты являются основанием для выдачи ФАС России предписания об устранении нарушения законодательства о рекламе в случае, если нарушение совершено кредитной организацией впервые. Повторное выявление такого рода нарушений может служить основанием для привлечения к административной ответственности с наложением административного штрафа (ст. 14.3 КоАП).

Вторая из обозначенных сфер регулируется Законом о защите конкуренции, нормы ст. 11 которого запрещают ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Нарушения данного положения зачастую выражаются в заключении между кредитными организациями и страховыми компаниями соглашений, предусматривающих договоренности при согласовании применяемых страховыми компаниями тарифов по программам потребительского кредитования, что приводит или может привести к установлению или поддержанию цены на услугу по страхованию.

Статья 14.32 КоАП предусматривает ответственность за заключение хозяйствующим субъектом соглашения, недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ. В соответствии со ст. 23.48 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 и 14.32, рассматривают руководители ФАС России и ее территориальных органов. Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 КоАП, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 Кодекса).

С учетом положений п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц и не вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, обязаны проверять исполнение норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции. Таким образом, в компетенцию органов прокуратуры входит проверка соблюдения норм закона при рассмотрении ФАС России и ее территориальными органами дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 14.3 и 14.32 КоАП.

Прокурор вправе с учетом положений ч. 1 ст. 28.4 Кодекса вынести постановление о возбуждении в отношении кредитной организации административного дела за совершение правонарушений, предусмотренных в том числе ст. 14.3, 14.32 КоАП, и направить материалы в органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Деятельность надзорных и контролирующих органов по защите прав потребителей на рынке потребительского кредитования и ее результаты целесообразно широко освещать в СМИ, а также на официальном сайте Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ. Данный фактор позитивно влияет на правовое сознание граждан, значительно повышает уровень финансовой грамотности населения, укрепляет законность и правопорядок в сфере потребительского кредитования.

Не вмешиваясь в деятельность ЦБ РФ, не претендуя на банковскую тайну кредитных организаций и их клиентов, прокуроры обязаны давать правовую оценку состоянию банковского надзора. Специфика надзора в этой сфере правоотношений предопределяется особым статусом ЦБ РФ, который, являясь органом банковского надзора и регулятором банковской деятельности, не входит в структуру ни одной из ветвей государственной власти. Положения о нем закреплены Конституцией РФ и Законом о ЦБ РФ. Вместе с тем органы прокуратуры от имени государства обязаны проверять законность правовых актов и действий ЦБ РФ.

Функции ЦБ РФ перечислены в ст. 4 Закона о ЦБ РФ. Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции ЦБ РФ, установленные Законом о ЦБ РФ, реализуются через деятельность Комитета банковского надзора.

Анализ результатов проведенной Генеральной прокуратурой РФ в 2010 г. проверки показал, что ЦБ РФ допускаются нарушения установленного ст. 15 Закона о банках шестимесячного срока для принятия решения о государственной регистрации кредитной организации и трехмесячного срока для регистрации небанковских кредитных организаций. Кроме того, выявлены нарушения ЦБ РФ установленного ст. 15 Закона о банках срока принятия решения об отказе в выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также нарушения законодательства при предоставлении кредитным организациям кредитов без обеспечения.

Имеются факты нарушения ЦБ РФ положений Закона о ЦБ РФ, регламентирующих вопросы прохождения службы его сотрудниками; законодательства при реализации полномочий по утверждению планов участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в предупреждении банкротства банков.

Банкротство любого банка вызывает эффект системного риска определенного круга предприятий, связанных хозяйственными отношениями с клиентами банка-банкрота, кризис деятельности таких предприятий может привести к росту социальной напряженности, подорвать доверие к банковской системе в целом. Характерное для кредитно-финансовой сферы переплетение капиталов в случае банкротства одной кредитной организации может иметь негативные последствия и для других. Поэтому, не вмешиваясь в закрепленные Конституцией РФ и Законом о ЦБ РФ функции ЦБ РФ, прокуроры обязаны систематически осуществлять проверки исполнения законов органами банковского надзора.

ЦБ РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о ЦБ РФ). Нормативные акты ЦБ РФ регулируют денежную систему, банковские операции и другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических, юридических лиц и государства. Прокуроры обязаны постоянно проверять соответствие нормативных актов ЦБ РФ федеральному законодательству.

При осуществлении надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности необходимо строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны. В частности, недопустимо истребовать в кредитных организациях предоставление информации об исполнении платежных поручений клиентов банка, о соблюдении очередности списания денежных средств с их счетов и т.д., требовать ее документального подтверждения. Подобные действия являются нарушением банковской тайны и прав клиентов банка. Из прокурорской практики необходимо исключить случаи истребования в кредитных организациях излишних материалов, документов и сведений, которые должны быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверок, о чем указано в письме Генпрокуратуры РФ от 12.03.2010 N 73/1-380-2010.

Материалы проверок и акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными, носить служебный характер, не публиковаться в СМИ. Любое отступление от этого правила несет угрозу утечки информации о результатах проверки, что может привести к панике среди вкладчиков и оттоку денежных средств, причинению ущерба кредитной организации и дестабилизации банковской системы страны.

В рамках осуществления надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности прокурорам следует обращать особое внимание на соблюдение требований Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

ЦБ РФ осуществляет нормативное регулирование этой сферы, постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов, мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций. Правила внутреннего контроля для кредитных организаций разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых ЦБ РФ по согласованию с Росфинмониторингом.

При осуществлении банковского надзора ЦБ РФ проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и в отношении нарушителей применяет санкции, установленные ст. 74 Закона о ЦБ РФ, вплоть до отзыва лицензии. Для оценки работы кредитной организации по идентификации клиентов и выгодоприобретателей ЦБ РФ проверяет исполнение требований законодательства о фиксировании сведений о физических и юридических лицах, процедуры сбора сведений, соблюдение требований по идентификации банков-корреспондентов и порядке принятия решения об установлении корреспондентских отношений. Кроме того, ЦБ РФ контролирует источники капитала кредитных организаций, запрашивает документы, подтверждающие источник происхождения средств, вносимых учредителями в уставный капитал кредитной организации, и т.д.

При проверке исполнения кредитными организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов прокурор не вправе запрашивать информацию о счетах юридических и физических лиц. В таких случаях необходимо привлекать специалистов территориальных управлений ЦБ РФ. По результатам проверок ЦБ РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" обязан незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры РФ о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Надзор за исполнением законодательства о противодействии легализации преступных доходов должен носить опосредованный характер, т.е. прокурорские проверки необходимо проводить, не подменяя уполномоченные органы государственной власти - ЦБ РФ и Росфинмониторинг. По поступившим в ходе межведомственного взаимодействия материалам прокурор вправе проверить соблюдение кредитными организациями требований законов о противодействии легализации преступных доходов с учетом установленных законом норм о банковской и коммерческой тайнах.

В случаях выявления нарушений кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов прокурор вправе внести представление или возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем). Материалы соответствующих проверок направляются в территориальные управления Росфинмониторинга для рассмотрения и вынесения постановлений о привлечении банков к административной ответственности.

При выявлении в ходе проверки признаков совершения преступных деяний прокурор обязан направить материалы в орган предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, осуществляется на основе постоянного взаимодействия органов прокуратуры с ЦБ РФ, Росфинмониторингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России. Для этого при координирующей роли прокуратуры создаются межведомственные рабочие группы, которые оперативно обмениваются информацией о состоянии законности в кредитно-финансовой сфере и принимают меры, направленные на предотвращение и пресечение правонарушений.

5.2.6. Надзор за исполнением законов о монополиях*(22)

 

Основу правового регулирования антимонопольной деятельности в России составляют: Конституция РФ; ГК; Федеральные законы от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и др.

Функции государственного контроля в антимонопольной сфере выполняет ФАС России, Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331.

К типичным нарушениям антимонопольного законодательства относятся:

- издание органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям антимонопольного законодательства. Такими актами необоснованно ограничивается конкуренция, создаются дискриминационные условия и препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, истребования излишних документов;

- нарушения требований законодательства о порядке ценообразования. Имеются многочисленные факты ценового сговора, злоупотребления доминирующим положением, спекуляции, несоблюдения запрета на соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок и иных недобросовестных действий хозяйствующих субъектов, ведущих к резкому росту цен на реализуемую ими продукцию;

- незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории РФ. Такие нарушения в первую очередь связаны с изданием незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные ринки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления;

- необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

- понуждение к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи;

- создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов;

- незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов;

- незаконная передача контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий;

- заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

В ходе проверок решений и действий территориальных антимонопольных органов выясняются следующие вопросы:

- соответствуют ли требованиям законодательства нормативные правовые акты органа;

- выполняет ли орган возложенную на него основную задачу - выявление и пресечение на территории региона фактов монополистической деятельности, а также противоречащих антимонопольному законодательству действий (бездействия) хозяйствующих субъектов, органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции (обратить внимание на полноту проверок по этому вопросу, характер выявленных правонарушений, адекватность принятых мер);

- своевременно ли орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, хозяйствующим субъектам, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам в законодательно предусмотренных случаях обязательные для исполнения предписания;

- должным ли образом осуществляется функция государственного контроля за экономической концентрацией;

- передаются ли в необходимых случаях материалы о нарушениях законов в правоохранительные органы;

- не нарушается ли органом законодательно установленный порядок применения мер административного воздействия к нарушителям антимонопольного законодательства.

При проведении проверок исполнения антимонопольного законодательства прокурорам необходимо выяснять также следующие вопросы:

- издавались ли органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления незаконные правовые акты, ограничивающие права хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством;

- допускались ли факты введения не предусмотренных законом сборов и обязанностей в отношении субъектов предпринимательской деятельности;

- ущемлялись ли права предпринимателей недобросовестной конкуренцией;

- допускалось ли необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

- устанавливались ли запреты и ограничения в отношении свободного перемещения товаров в России, иные ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

- выдавались ли хозяйствующим субъектам указания о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

- устанавливались ли для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

 

5.2.7. Надзор за исполнением законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве*(23)

 

Основу правового регулирования рассматриваемой сферы составляют: Конституция РФ, ГК и ЖК, Федеральные законы от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", постановления Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", от 23.05.2006 N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" и от 06.05.2011 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", от 14.07.2008 N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса".

ГК закрепляет конкретные условия отношений энергоснабжения (§ 6 гл. 30). Установленные Кодексом правила об энергоснабжении применяются к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом и водой, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ст. 548 ГК).

ЖК определяет структуру платежей за жилое помещение и коммунальные услуги в зависимости от прав лица на жилое помещение (ст. 154), порядок внесения данной платы, ее размер, определяет иные расходы собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 155-158). В соответствии с ч. 2 ст. 165 ЖК органы местного самоуправления, управляющие организации, товарищества собственников жилья либо жилищные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы обязаны предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах (тарифах) на услуги и работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах и жилых помещений в них, о размерах оплаты в соответствии с установленными ценами (тарифами), об объеме, о перечне и качестве оказываемых услуг и (или) выполняемых работ, о ценах (тарифах) на предоставляемые коммунальные услуги и размерах оплаты этих услуг, об участии представителей органов местного самоуправления в годовых и во внеочередных общих собраниях собственников помещений в многоквартирных домах.

Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Федеральный закон "О теплоснабжении" определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций.

Постановлением Правительства РФ "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам" утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, которые регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, а также являются основным правовым актом, регламентирующим отключение электроэнергии. В п. 79-86 Правил перечислены случаи (когда исполнитель вправе приостановить или ограничить предоставление коммунальных услуг через месяц после письменного предупреждения (уведомления)) и порядок приостановления и ограничения предоставления коммунальных услуг.

К типичным нарушениям, допускаемым при принятии органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления правовых актов в рассматриваемой сфере, относятся:

- превышение предоставленных федеральным законодательством полномочий при установлении тарифов, нормативов потребления коммунальных услуг;

- нарушение процедуры принятия тарифов (нарушение сроков процедур извещения организаций об открытии и рассмотрении дел об установлении тарифов; сроков проведения экспертизы представленных предложений и подготовки экспертных заключений; отсутствие таких экспертиз при установлении тарифов);

- введение органами местного самоуправления тарифов и надбавок в действие ранее, чем через месяц с момента их принятия, либо распространение их на прошлые периоды времени;

- нарушение порядка досрочного пересмотра тарифов и надбавок;

- нарушение органами исполнительной власти субъектов РФ порядка согласования своих решений об установлении тарифов на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного ФСТ России;

- неопубликование правовых актов об установлении тарифов и надбавок;

- превышение объемов и сроков выполнения мероприятий, закрепленных в инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, установленных программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;

- необоснованное взимание и навязывание управляющими компаниями жителям многоквартирных домов платежей за потери энергоресурсов, на "общедомовые нужды" и т.д.;

- незаконные отключения электроэнергии; ограничение потребления электроэнергии.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 332 ФСТ России осуществляет правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, а также регулирует деятельность естественных монополий.

В соответствии с ч. 7 ст. 4 Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.

Необходимую информацию о правонарушениях прокурор получает из следующих источников: заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления; сообщений СМИ; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; материалов прокурорской и правоприменительной практики.

Кроме того, в качестве сведений о деятельности на поднадзорных объектах и возможных нарушениях при ее осуществлении необходимо использовать: материалы ранее проведенных органами прокуратуры проверок, а также проверок органов контроля и надзора (например, территориальных управлений ФАС России); переписку органов прокуратуры с органами власти, правоохранительными органами, организациями; отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование.

При проведении проверки исполнения законодательства в органах регионального тарифного регулирования надлежит проверить:

- выполняются ли возложенные на указанный орган задачи в части достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов;

- установлены ли тарифы на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям в рамках определенных ФСТ России (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифов на услуги по передаче тепловой энергии;

- определены ли сбытовые надбавки для гарантирующих поставщиков электрической энергии и соответствуют ли они действующему законодательству;

- введены ли тарифы на тепловую энергию, производимую электростанциями, в рамках установленных ФСТ России предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на эту энергию и соответствуют ли они действующему законодательству;

- установлены ли для территориальных сетевых организаций плата за технологическое присоединение к электрическим сетям и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину этой платы;

- определены ли тарифы на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных ФСТ России предельных и (минимального и (или) максимального) уровней тарифов. Имеют ли место факты превышения предельных максимальных уровней тарифов на электрическую энергию для населения, а также случаи необоснованного установления (пересмотра) тарифов в течение года после принятия закона субъекта РФ о бюджете, нарушения сроков действия утвержденных цен (тарифов), включения в тарифы затрат на проведение проверок хозяйственной деятельности организаций и на другие не предусмотренные законодательством цели;

- соблюдается ли требование об обязательном проведении экспертизы экономической обоснованности предложений об установлении тарифов и составлении экспертных заключений, их соответствии требованиям законодательства;

- осуществляется ли контроль за применением регулируемых цен (тарифов) и проводятся ли проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов);

- осуществляется ли контроль за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы, каков характер этого контроля;

- контролируется ли деятельность гарантирующих поставщиков по обеспечению надежного энергоснабжения населения;

- запрашиваются ли у органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением;

- имеют ли место случаи отмены региональным органом тарифного регулирования решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных ему полномочий и противоречащих законодательству об электроэнергетике или принятых с превышением компетенции;

- соблюдаются ли требования законодательства по согласованию производственных программ и даче заключений на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, выполняются ли в соответствии с полномочиями обязанности по мониторингу выполнения программ;

- соблюдаются ли требования законодательства о порядке обращения в ФСТ России по возникающим разногласиям в отношении тарифов и надбавок между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, имелись ли для этого основания;

- соблюдается ли региональным органом тарифного регулирования порядок согласования с ФСТ России решения об утверждении ими тарифов в установленных законодательством случаях;

- имели ли место факты принятия региональными органами тарифного регулирования решений по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, не соответствующих действующему законодательству;

- осуществляется ли финансирование регионального органа тарифного регулирования за счет средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта РФ;

- производятся ли расходы на содержание указанного органа за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;

- исполняются ли региональным органом тарифного регулирования иные полномочия, связанные с регулированием тарифов.

В органах местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование, надлежит проверить:

- выполняются ли полномочия по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- имеют ли место отключения потребителя от сетей электроснабжения неуполномоченным лицом;

- нарушается ли порядок предоставления услуг электроснабжения при проведении ремонтных и профилактических работ;

- созданы ли органы тарифного регулирования;

- изданы ли правовые акты о порядке деятельности органов регулирования муниципальных образований, соответствуют ли они законодательству;

- соблюдаются ли требования при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

- соблюдаются ли органами местного самоуправления при установлении тарифов принципы экономической обоснованности тарифов, осуществляется ли их регулирование с проведением экспертизы экономической обоснованности затрат на предоставление услуг;

- обеспечивается ли установление тарифов на очередной период их действия менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия;

- имели ли место случаи принятия решений по указанным вопросам без наделения полномочиями и с превышением компетенции;

- исполняются ли требования о порядке обращения в ФСТ России по разногласиям в отношении тарифов и надбавок, возникающим между региональным органом тарифного регулирования, органом местного самоуправления и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности.

В зависимости от характера установленных в ходе проверки правонарушений прокурор принимает адекватные меры реагирования.

 

5.2.8. Надзор за исполнением законодательства о налогах*(24)

 

Основу правового регулирования сферы налоговых правоотношений НК, которым установлены виды налогов, порядок их взыскания, основные понятия, используемые в области налогов и сборов, права и обязанности налогоплательщиков, контролирующих и правоохранительных органов, осуществляющих предоставленные законом полномочия в сфере налогообложения. НК предусматривает ответственность за совершение налоговых правонарушений, перечень которых, а также субъекты и размер санкций определены ст. 116-129.1.

Помимо налогового законодательства ответственность за правонарушения в области налогов и сборов установлена КоАП. За налоговое преступление, отличающееся от правонарушения лишь формой вины, определенным способом совершения и большей суммой неуплаченного налога, виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности в соответствии с УК.

Налоговые правоотношения регулируются также отдельными законами*(25), постановлениями Правительства РФ, детализирующими ряд положений законов и устанавливающими порядок их применения (например, по вопросам проведения взаимозачетов между налогоплательщиками, реструктуризации налоговой задолженности, лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности, установления порядка регистрации юридических лиц и т.д.).

По отдельным вопросам налогообложения налоговые органы издают инструкции, методические рекомендации о механизме взыскания налоговых платежей, направляют на места многочисленные документы, содержание которых затрагивает права и интересы неограниченного числа налогоплательщиков (например, письма, телеграммы, совместные указания и т.д.).

Функции по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему России налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему России других обязательных платежей, возложены на налоговые органы (ФНС России и ее территориальные органы). Задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность налоговых органов регламентируются помимо НК, Законом РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах в Российской Федерации".

Определенными полномочиями по надзору за своевременностью, полнотой и правильностью перечисления налоговых платежей в бюджет наделен ЦБ РФ, в функциональные обязанности которого согласно Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации" входит надзор за деятельностью кредитных организаций. Для осуществления надзора ЦБ РФ вправе использовать определенные меры воздействия на коммерческие банки. В частности, соответствующими приказами, инструкциями, распоряжениями он устанавливает для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности. В соответствии с вышеназванным Законом и Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" ЦБ РФ имеет право запрашивать и получать у кредитной организации необходимую информацию о ее деятельности, в том числе данные по конкретным операциям; устанавливать и предъявлять квалификационные требования к руководителям исполнительных органов и главным бухгалтерам кредитной организации; выдавать и отзывать лицензии, требовать замены руководителя банка, взыскивать штрафы, а также имеет право на принудительную ликвидацию банков.

Контроль за исполнением банками сроков перечисления налогов возложен также и на органы Казначейства России, которые согласно ст. 284, 304 БК правомочны взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций в установленных законом размерах за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств.

Действующее законодательство предоставляет широкие полномочия налоговым органам в части осуществления налогового контроля с целью выявления должников и принятия мер для погашения задолженности. Достаточно назвать такие, как: взыскание налога, сбора и пени в бесспорном порядке, т.е. путем списания со счета налогоплательщика сумм неуплаченного им налога и перечисление в соответствующие бюджеты (ст. 46 НК); взыскание налога или сбора за счет иного имущества налогоплательщика (как юридических, так и физических лиц) (ст. 47-48 НК); наложение ареста на имущество с санкции прокурора (ст. 77 НК); приостановление операций по счетам налогоплательщиков и налоговых агентов (п. 5 ч. 1 ст. 31 и ст. 76 НК); предъявление предусмотренных законодательством исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды (п. 14 ч. 1 ст. 31 НК); привлечение налогоплательщиков к ответственности за совершение налоговых правонарушений и взыскание с них в судебном порядке штрафных санкций (ст. 116-129 НК) и др.

Однако, осуществляя контроль, налоговые органы не в полной мере используют предоставленные им полномочия по принудительному взысканию недоимки, пеней, налоговых санкций, в результате чего в бюджет не поступают значительные суммы налоговых платежей. Нередко допускаются нарушения при привлечении налогоплательщиков к ответственности за совершение ими налоговых правонарушений, проведении налоговых проверок и оформлении решений по их результатам, в связи с чем при их обжаловании в суды общей юрисдикции или арбитражные суды данные решения признаются незаконными. Налоговыми органами не всегда исполняются требования закона о порядке направления материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, когда в них имеются признаки налогового преступления.

Подразделения ЦБ РФ, а также органы Казначейства России также не во всех необходимых случаях применяют к коммерческим банкам предусмотренные законом меры ответственности при выявлении фактов несвоевременного перечисления ими налогов в бюджеты соответствующих уровней.

Исходя из специфики налоговых правоотношений, надзором должны быть охвачены:

- налоговые органы - в части законности осуществления контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему России налогов и сборов;

- органы Казначейства России - в части соблюдения ими действующего законодательства при исполнении доходной части федерального бюджета за счет налоговых поступлений;

- банки и другие кредитные организации - в части соблюдения требований законодательства о своевременности исполнения поручений налогоплательщиков о перечислении денежных средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды;

- представительные (законодательные), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления - в части принятия ими законов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов налогообложения;

- руководители коммерческих и некоммерческих организаций - в части неисполнения ими обязанности по уплате налогов в случае поступления в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования с целью защиты государственных интересов.

Необходимым условием выявления налоговых правонарушений является обладание информацией о состоянии дел в налоговой сфере на территории субъекта РФ, города, района. Особенно важно, чтобы сведения поступали своевременно, информация была оперативной. С этой целью должен быть разработан определенный механизм их получения и достигнуто такое взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами, чтобы они систематически направляли в прокуратуру необходимые статистические и отчетные данные за определенный период, которым может быть квартал или полугодие.

Для повышения эффективности надзора в прокуратуре субъекта РФ должны сопоставляться данные различных контролирующих органов и другие сведения, полученные органами прокуратуры: о поступлении налоговых платежей в бюджеты всех уровней; о выполнении плановых заданий по сбору налогов; о суммах налогов и сборов, не уплаченных в установленный законодательством срок (недоимке), а также задолженности по пеням и налоговым санкциям; о предоставленных льготах, в том числе отсрочках и рассрочках по уплате налогов и сборов; о принятых и принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъекта РФ правовых актах о налогообложении. Эти сведения содержатся в соответствующих формах статистической отчетности налоговых органов, которые целесообразно ежегодно запрашивать и анализировать для последующего планирования работы.

Сравнительный анализ статистических данных, полученных из различных контролирующих органов, органов статистики, регистрирующих органов и т.д., обобщения по жалобам, обращениям, поступающим в прокуратуру, могут стать обоснованием к проведению целевых проверок по исполнению налогового законодательства. Обладание подобной информацией позволит дифференцировать задания для разных городов и районов субъекта РФ в зависимости от состояния законности на определенном направлении деятельности налоговых и других органов, имеющих отношение к налогообложению.

Учитывая специфику, сложность налогового законодательства, многоаспектность деятельности налоговых и других органов в сфере налогообложения, не рекомендуется проводить комплексные проверки, так как в данной области надзора они являются малоэффективными. Прокурор должен четко определить задачи конкретной целевой тематической проверки. Только в этом случае она может быть глубокой и прокурор имеет возможность выявить действительные нарушения, допускаемые в процессе осуществления контроля за исполнением налогового законодательства.

Тематика таких целевых проверок может быть следующей: а) исполнение налоговыми органами требований закона о постановке налогоплательщиков на налоговый учет; б) исполнение налоговыми органами законодательства о взыскании налоговой задолженности; в) законность привлечения к налоговой и административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов; г) законность проведения камеральных и выездных налоговых проверок; д) законность предоставления налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей; е) исполнение налоговыми органами законодательства в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции; ж) правильность распределения по уровням бюджета органами Казначейства России регулирующих налогов; з) правильность учета доходов органами Казначейства России при проведении взаимозачетов и изменении сроков уплаты налогов (отсрочек и рассрочек налоговых платежей); и) использование органами Казначейства России полномочий по контролю за банками и другими кредитными организациями по перечислению налоговых платежей в бюджет; к) законность принимаемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов в сфере налогообложения; л) своевременность направления органами и организациями, перечисленных в ст. 85 НК, соответствующих данных в налоговые органы и применение к ним мер ответственности в случае выявления нарушений.

Для осуществления функций в области банковского надзора в аппарате ЦБ РФ создан Департамент инспектирования кредитных организаций. В субъектах РФ этим вопросом занимаются управления (отделы) инспектирования коммерческих банков. Основными задачами данных структурных подразделений являются: определение реального финансового состояния коммерческих организаций; оценка уровня принимаемых рисков; определение соответствия проводимых операций действующему законодательству и нормативным актам ЦБ РФ.

В связи с этим прокурором могут проводиться проверки об использовании подразделениями ЦБ РФ требований закона о надзоре за своевременным перечислением банками и другими кредитными организациями налоговых платежей в бюджет. Задачей прокуроров в данном случае является не проверка самих банков (это должны осуществлять контролирующие органы), а надзор за исполнением вышеназванными органами контрольных и надзорных функций, предусмотренных законом. Именно в этом может выражаться деятельность прокуратуры по пресечению и предупреждению налоговых правонарушений, допускаемых банками.

Проверки исполнения налогового законодательства не могут быть эффективными без соответствующей подготовки к ним. Прежде чем идти на проверку в контролирующие органы, нужно определиться, какое направление деятельности налогового органа или органа Казначейства России следует проверять и за какой период, решить, какие именно документы и в каком объеме для этого потребуются. Проверки чаще всего проводятся по фактам конкретных нарушений или по отдельным жалобам, заявлениям, поступающим в прокуратуру. Руководитель подразделения в прокуратуре субъекта РФ или городской (районной) прокуратуры обычно готовит задание, где обозначает сроки, объем и основания проведения проверки, ставит конкретные вопросы, подлежащие рассмотрению и оценке, а непосредственный исполнитель составляет план проверки. До начала ее проведения в проверяемом органе запрашиваются определенные сведения, цифровые данные, документы. В обращении к руководителю соответствующего контролирующего органа об их предоставлении необходимо обозначить основания проведения проверки, перечислить, какие конкретные документы, отчетные данные, за какой период и к какому сроку должны быть подготовлены.

Прокурору, осуществляющему надзор, следует решить вопрос о месте проведения проверки и методе изучения документов (сплошном, выборочном), а также о привлечении специалиста. Более эффективными являются проверки, проводимые непосредственно в проверяемом органе, так как в этом случае у прокурора есть возможность знакомиться со всеми материалами, послужившими основанием для принятия должностными лицами определенного решения, вникнуть в существо вопроса, получить дополнительную, ранее не запрашиваемую информацию. Проведение проверок непосредственно по месту нахождения контролирующего органа целесообразно еще и в связи с большим объемом документов по одному и тому же проверяемому вопросу.

Помощь специалистов может выражаться в таких формах, как: консультации, проведение обследований, дача заключений по вопросам, касающимся исполнения налогового законодательства, подготовка справок по поручению прокурора. Мнение специалиста учитывается прокурором при оценке имеющейся информации в ходе проводимого им надзорного мероприятия.

В справках по результатам проверки необходимо приводить конкретные факты нарушений со ссылкой в каждом случае на законодательство. Целесообразно обеспечивать участие прокурора в рассмотрении налоговыми органами представлений об устранении выявленных нарушений.

Полезно изучение судебной практики. Выявление причин отказов в удовлетворении исков налоговых органов и обобщение допущенных ошибок могут стать предметом обсуждения прокурорами на совместных коллегиях, совещаниях, проводимых контролирующими органами.

 

5.2.9. Надзор за исполнением законодательства о бюджете*(26)

 

Законодательной базой, определяющей основы организации и функционирования бюджетной системы РФ, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, правовое положение субъектов этих отношений, формирование доходов и осуществление расходов, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства являются: БК; НК; федеральные законы о федеральном бюджете на год и на плановый период и бюджетах государственных внебюджетных фондов на год и на плановый период, а также Федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", иные федеральные законы. Самостоятельное место в правовом регулировании бюджетных отношений отведено законодательным актам субъектов РФ и правовым актам представительных органов муниципальных образований, регулирующим бюджетные правоотношения.

В соответствии со ст. 281 БК под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ. Нарушения бюджетного законодательства могут быть допущены на любой из стадий бюджетного процесса, начиная со стадии составления и рассмотрения проектов бюджетов, заканчивая утверждением бюджетной отчетности.

К наиболее типичным нарушениям бюджетного законодательства, выявляемым прокурорами, можно отнести следующие нарушения:

1) нарушения законодательства при формировании доходов бюджетов: нарушения, связанные с определением администраторов доходов и видов доходов, закрепляемых за администраторами доходов (вопреки ч. 3 ст. 184.1 БК в законе (решении) о бюджете не устанавливается либо устанавливается неверно перечень главных администраторов доходов); нарушения, связанные с видами доходов, их утверждением и закреплением (в нарушение п. 2 ст. 20, ст. 33 БК законами (решениями) о бюджете не утверждаются либо утверждаются не в полном объеме закрепляемые за главными администраторами доходов бюджетов виды (подвиды) доходов бюджетов); нарушения, связанные с отражением доходов бюджетов (неполнота отражения в бюджете доходов, аккумулирование доходов на специальных счетах, в том числе открытых не в учреждениях ЦБ РФ); нарушения, связанные с недополучением доходной части бюджетов;

2) нарушения законодательства в процессе осуществления расходов бюджетов: расходование средств региональных и местных бюджетов в нарушение ст. 69 БК, содержащей исчерпывающий перечень видов бюджетных ассигнований; нарушение сроков направления бюджетных ассигнований (задержка финансирования); нарушения при осуществлении закупок товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд; расходование средств бюджетов на нужды, не являющиеся расходными обязательствами субъекта РФ либо муниципального образования; нецелевое расходование бюджетных средств.

Органами и организациями, допускающими нарушения бюджетного законодательства, являются, как правило, участники бюджетного процесса - ключевые объекты прокурорского надзора в бюджетной сфере.

Под государственным и муниципальным финансовым контролем понимается контроль со стороны уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления за неподведомственными им участниками бюджетного процесса на предмет соблюдения последними бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также результативности и эффективности использования ими бюджетных средств. Субъекты государственного финансового контроля определены в ст. 157 БК. Органы финансового контроля, с одной стороны, являются одними из главных объектов прокурорских проверок, с другой - выступают квалифицированными "помощниками" при проведении проверок совместно с органами прокуратуры и в рамках межведомственного взаимодействия и при привлечении в качестве специалистов.

Основными вопросами при организации проверки исполнения бюджетного законодательства являются:

1) правильное определение объектов проверки, а ими, как правило, являются бюджетные, казенные учреждения, в их числе органы государственной власти и местного самоуправления, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств, а также автономные учреждения, государственные корпорации, иные юридические лица, хотя и не являющиеся участниками бюджетного процесса, но получающие бюджетные средства, при наличии сведений о бюджетных нарушениях;

2) формулирование вопросов для проверки должно осуществляться с учетом полномочий и пределов компетенции проверяемого объекта проверки. Например, если объектом проверки является администратор доходов бюджета, то вопросы для проверки должны формулироваться с учетом положений ст. 160.1 БК, если оценивается деятельность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, то вопросы для проверки базируются на нормах ст. 158 БК. Соответственно, если проверяется деятельность участника бюджетного процесса, осуществляющего одновременно все вышеуказанные полномочия, то перечень проверяемых вопросов должен составляться с учетом положений ст. 158, 160.1, 160.2 и иных положений БК;

3) привлечение к проверке специалистов органов контроля либо совместные с контролирующими органами проверки исполнения бюджетного законодательства в рамках межведомственного взаимодействия.

Отдельное место при организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства должно отводиться оценке законности нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, которая должна осуществляться прокурорами постоянно в рамках надзора за законностью нормативных правовых актов и на всех стадиях бюджетного процесса. В процессе такой проверки предлагается оценивать правовой акт в бюджетной сфере по следующему алгоритму: 1) отнесены ли регулируемые правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования; 2) наделены ли орган, должностное лицо, издавшие правовой акт, правом регулирования данных отношений; 3) соответствует ли форма правового акта требованиям законодательства; 4) соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим большую юридическую силу (наличие обязательных элементов правового регулирования); 5) имеются ли обязательные в силу закона основания (в ряде случаев экономическое обоснование) для принятия изучаемого правового акта, наличие бюджетного финансирования; 6) зарегистрирован ли правовой акт в установленном порядке; 7) опубликован ли данный нормативный правовой акт в установленном порядке. Соблюдены ли принципы гласности, открытости и прозрачности деятельности публично-правовых образований; 8) соблюдены ли сроки принятия и сроки введения в действие исследуемого правового акта; 9) соответствуют ли правовые нормы акта законодательству, имеющему большую юридическую силу; 10) отсутствие (наличие) коррупциогенных фактов; 11) определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность; 12) причины и условия принятия незаконного правового акта; 13) последствия принятия незаконного правового акта; 14) какие органы призваны осуществлять контроль, иные функции обеспечения законности. Полнота, всесторонность и своевременность выполнения ими контрольных функций; 15) установлена ли субъектом РФ предусмотренная законом ответственность; 16) мера ответственности лица, допустившего нарушение закона, и лиц, призванных обеспечивать реализацию закона, контроль за законностью в исследуемой сфере правового регулирования; способы восстановления законности, нарушенного права*(27).

Источниками информации о нарушениях бюджетного законодательства служат статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан и представителей юридических лиц, сообщения СМИ и иные сведения. Для организации надзора в целях планирования проверок прокурорам целесообразно пользоваться следующими данными официальной статистики:

1) из Росстата: форма N 1-ФП (индикаторы) (приказ Росстата от 30.06.2011 N 299), форма N 1-торги (приказ Росстата от 15.09.2010 N 315), форма N 1-АЭ (приказ Росстата от 20.08.2009 N 177);

2) из Росфиннадзора: информация о поступлении доходов в федеральный бюджет (предусмотрена приказом Росфиннадзора от 25.12.2008 N 322). Важным информационным ресурсом служит отчетность органов финансового контроля субфедерального уровня.

 

5.2.10. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании*(28)

 

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими лицензирование предпринимательской деятельности, являются: ГК; Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; специальное лицензионное законодательство, регулирующее лицензирование тех видов деятельности, на которые согласно не распространяется действие вышеназванного Закона: например, Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральные законы от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности", от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" и др.

Согласно ст. 49 ГК отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В ст. 12 Закона перечислены виды деятельности, подлежащие лицензированию. Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в этот Закон. Помимо этого положениями о лицензировании ряда видов деятельности устанавливается перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг (например, в рамках космической, медицинской деятельности).

Лицензионные требования и условия устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, которые утверждаются Правительством РФ. Выполнение их лицензиатами является обязательным.

К типичным нарушениям, допускаемым органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов, относятся: введение лицензирования новых видов деятельности; установление не предусмотренных налоговым законодательством сборов (пошлин), изменение существующих ставок платы за предоставление (переоформление) лицензий; изменение, дополнение установленных федеральным законодательством лицензионных условий и требований; создание структур, подменяющих лицензирующие органы.

В деятельности лицензирующих органов имеют место: отказ в рассмотрении документов соискателей лицензии; предоставление лицензий в отсутствие установленной законом документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя лицензионным требованиям; несоблюдение установленного законом срока принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) лицензии; установление дополнительных лицензионных требований и условий, создание иных административных барьеров; приостановление и аннулирование действия лицензий с нарушением предусмотренного законом порядка; передача полномочий по лицензированию не наделенным соответствующей компетенцией органам, хозяйствующим субъектам.

Правоохранительными и контролирующими органами в рамках контроля за подлежащей лицензированию деятельностью допускаются: бездействие (непринятие всего комплекса мер по пресечению безлицензионной деятельности, привлечению нарушителей к ответственности); несоблюдение требований закона при предоставлении соискателям лицензии необходимых для ее получения заключений. Имеет место необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность лицензиатов; установление дополнительных условий осуществления лицензируемых видов деятельности.

Субъекты предпринимательства, чья деятельность подлежит лицензированию, нередко действуют без лицензии. Лицензиаты нарушают конкретные лицензионные требования и условия.

Специфику надзора за исполнением законодательства в сфере лицензирования характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. Согласно ст. 3 Закона лицензирующими органами являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы и в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование.

Органами исполнительной власти субъектов РФ лицензирование осуществляется согласно Перечню, утв. постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона к полномочиям лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация (с 1 июля 2012 г.).

Законодательством предусмотрены специальные основания и последствия приостановления действия и аннулирования (отзыва) лицензии, в том числе во внесудебном порядке (например, ст. 13 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг").

Надзор за исполнением лицензионного законодательства охватывает также деятельность правоохранительных и контролирующих органов по выдаче заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля; выявлению и пресечению правонарушений, связанных с лицензированием.

В силу п. 2 ст. 61 ГК юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов по требованию государственного органа или органа местного самоуправления, которым такое право предоставлено законом (например, налоговые органы).

Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) предусмотрена ч. 2-4 ст. 14.1 КоАП и специальными лицензионными составами (в том числе ч. 1 ст. 6.2, ст. 9.1, 13.3, ч. 1, 3 ст. 13.12, ч. 1, 2 ст. 13.13, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 17.12, ст. 18.13, 20.15, ч. 1, 2 ст. 20.16, ч. 1 ст. 20.23 КоАП и др.).

Уголовная ответственность установлена прежде всего ст. 171 УК.

Оценка состояния законности в лицензионной сфере (учитывая крайнюю нестабильность законодательства) включает анализ адекватности правового регулирования рассматриваемых отношений нормативными правовыми актами поднадзорных органов, результаты которого рассматриваются в качестве источника информации наряду с материалами уголовных, административных, гражданских, арбитражных дел; обращениями; сообщениями СМИ; материалами прокурорской и правоприменительной практики и т.п. Целесообразным является избирательный анализ состояния законности по конкретным объектам лицензирования (видам деятельности), наиболее значимым в отраслевой структуре поднадзорной территории.

Следует систематически анализировать сведения о выявленных фактах безлицензионной деятельности и принятых в связи с этим мерах (включая привлечение к административной ответственности, направление в правоохранительные органы материалов), а также обжаловании субъектами предпринимательства действий и решений лицензирующих органов.

Характер и круг вопросов, которые будут исследоваться прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависят прежде всего от типа проверки, специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта. Так, при проведении проверки в лицензирующем органе (в ходе которой изучаются, прежде всего, лицензионные дела, протоколы заседаний лицензионных комиссий, иные акты, решения о приостановлении и переоформлении действия лицензии) необходимо выяснить:

- соответствует ли закону применяемый порядок предоставления лицензий;

- истребуется ли лицензирующим органом от соискателей лицензий исчерпывающий перечень предусмотренных законом документов для предоставления лицензии;

- не имеется ли необоснованных отказов, неправомерного воспрепятствования в получении лицензий;

- надлежащим ли образом организован лицензионный контроль (законность и полнота использования лицензирующим органом своих полномочий, применения мер оперативного принуждения к лицензиатам).

Обязательному изучению на стадии проведения проверки подлежат все принятые лицензирующим органом правовые акты (приказы, положения, распоряжения). Нередко причиной допускаемых лицензирующим органом нарушений является незаконная правовая регламентация им порядка собственной деятельности (с превышением предоставленных полномочий, в противоречии с конкретными нормами лицензионного законодательства).

Изучение в проверяемом лицензирующем органе реестра лицензий позволит получить общее представление о соблюдении требований закона к его составлению, количественном и территориальном составе лицензиатов, объеме и характере применяемых к ним мер воздействия.

Подробно изучается переписка лицензирующего органа с контролирующими, правоохранительными и иными государственными органами (нередко это позволяет выявить нарушения последними законов, включая предъявление неправомерных требований о привлечении лицензиатов к ответственности, факты ненадлежащего взаимодействия, направления недостоверной информации и т.п.).

Необходимо ознакомиться с производством по жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, лицензионными делами (важно установить обоснованность предоставления субъектам предпринимательства статуса лицензиатов, проверить законность решений об отказе в предоставлении лицензий).

 

5.2.11. Надзор за исполнением законодательства о банкротстве*(29)

 

Важным и обязательным инструментом правового регулирования экономических отношений, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. Основная цель института банкротства - защита прав кредиторов. Проблемы банкротства сохраняют свою актуальность в российской правоприменительной практике.

Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) создал правовую основу для финансового оздоровления должника либо принудительной или добровольной его ликвидации, предельно расширил круг лиц, которые могут быть признаны банкротами (физические и юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций), существенно сблизил права конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, более детально регламентировал процедуры созыва и проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, полномочия арбитражных управляющих, процессуальный порядок рассмотрения дел о несостоятельности, что, безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.

Согласно ст. 2 Закона под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.

В ст. 3 Закона определяются признаки банкротства граждан и юридических лиц. Юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом обладают должник, конкурсный кредитор, уполномоченные органы (ст. 7 Закона). Действие Закона о банкротстве распространяется на юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с ГК. В соответствии со ст. 25 ГК индивидуальный предприниматель, который не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным (банкротом) по решению суда. Индивидуальный предприниматель, к которому имеется не удовлетворенное в течение трех месяцев требование (совокупность требований) на общую сумму не менее 10 тыс. руб., может быть признан банкротом вне зависимости от того, превышает ли сумма его обязательств стоимость принадлежащего ему имущества (постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 51 "О рассмотрении дел о банкротстве индивидуальных предпринимателей").

АПК определяет порядок рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве), право на обращение в арбитражный суд по делам о несостоятельности (банкротстве), процедуру примирения по делам о несостоятельности (банкротстве) (ст. 223-225).

В целях организации исполнения законодательства о банкротстве были приняты Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", постановления Правительства РФ от 03.02.2005 N 52 "О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих", от 29.04.2006 N 260 "О мерах по реализации Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", от 29.09.2008 N 724 "Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций".

Постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 N 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве" утверждено Положение, определяющее порядок предъявления и объединения требований по уплате обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также в государственные внебюджетные фонды и требований по денежным обязательствам перед Россией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве. В постановлении Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" предусмотрено, что ФНС России и ее территориальные органы представляют в соответствии с законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) интересы России по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам (п. 5.11).

Приказом Минэкономразвития России от 08.07.2010 N 284 утвержден Порядок размещения сведений, содержащихся в едином государственном реестре саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, на официальном сайте Росреестра в сети "Интернет".

Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), а также реализует полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве, а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства, выступает уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Федерального закона "Об акционерных обществах".

Минэкономразвития России является регулирующим органом в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве. Указом Президента РФ от 25.12.2008 N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" установлено, что в ведении Минэкономразвития России находится Росреестр, который в соответствии с Законом о банкротстве является регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Несмотря на то что Закон о банкротстве не упоминает о роли прокуратуры в делах о несостоятельности, роль надзорной деятельности прокуроров в данной сфере правоотношений сохраняет актуальность. Прокурорская практика показала, что наиболее типичными нарушениями этого законодательного акта в деятельности конкурсных управляющих являются:

- невыполнение обязанностей, возложенных на конкурсных управляющих по поиску, выявлению и возврату имущества должника, находящегося у третьих лиц, по взысканию дебиторской задолженности (п. 2 ст. 129);

- нарушение порядка проведения собрания кредиторов, в том числе ненадлежащее уведомление кредиторов о проведении собрания, нарушение периодичности проведения собраний;

- неоплата текущих платежей (ст. 5);

- невыполнение требований по составлению отчетов о ходе конкурсного производства и составлению протоколов собраний кредиторов комитетов (ст. 143);

- нарушение правил ведения реестра требований кредиторов (ст. 16);

- нарушение порядка опубликования сведений по процедурам банкротства, предусмотренным ст. 28;

- нарушение очередности удовлетворения требований кредиторов, в том числе непогашение задолженности по выплате заработной платы, неперечисление страховых взносов обязательного пенсионного страхования, невыплата отпускных, пособий в связи с ликвидацией предприятия (ст. 134);

- неуведомление работников должника о предстоящем увольнении (ст. 129);

- нарушения при организации и проведении торгов, проведении инвентаризации, реализации имущества должника (ст. 139);

- осуществление операций с денежными средствами должника, минуя основной счет должника в банке, в том числе необоснованное расходование денежных средств должника (ст. 133);

- ненадлежащее проведение анализа финансового состояния должника (п. 1 ст. 67);

- непринятие мер по сохранности имущества должника;

- непринятие мер по погашению кредиторской задолженности;

- привлечение к осуществлению процедур банкротства организаций, дублирующих права и обязанности арбитражных управляющих, с оплатой услуг за счет имущества должника;

- нарушение срока проведения процедур банкротства; затягивание процедур банкротства;

- передача прямых обязанностей, возложенных федеральным законодательством о банкротстве на арбитражного управляющего, третьим лицам.

Надзор за исполнением рассматриваемого законодательства является важной составляющей стратегии противодействия экономической преступности в рассматриваемой сфере. Он позволяет решать следующие задачи:

- своевременное выявление ведомственных, региональных и местных нормативных правовых актов, противоречащих действующему федеральному законодательству о несостоятельности (банкротстве), принятие мер к их отмене или внесению соответствующих изменений в эти акты;

- эффективное использование права прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- обеспечение выполнения арбитражными управляющими обязанностей по выявлению признаков преднамеренного и фиктивного банкротства;

- осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственного управления, на которых возложена реализация правовых процедур в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве);

- оказание правовой помощи работникам предприятий, которые подвергаются банкротству;

- оспаривание сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой.

Задача органов прокуратуры в современных условиях видится в том, чтобы выявлять и пресекать преступные действия и административные правонарушения, осуществлять надзор за государственными органами, реализующими контрольные функции, координировать усилия правоохранительных и контролирующих органов. В связи с этим изменились приоритеты в организации прокурорского надзора, в том числе в сфере исполнения законодательства о банкротстве.

Серьезного конструктивного подхода к себе заслуживает такой элемент организации надзора, как информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора в сфере несостоятельности (банкротства), которое включает в себя как действия, направленные на получение необходимой информации о состоянии законности в данной сфере правоотношений, так и действия по накоплению и обработке данной информации.

Основаниями для прокурорского вмешательства являются: обращения граждан, предприятий и организаций о нарушениях законодательства, ущемляющих их права и законные интересы, интересы отдельных групп населения (пенсионеров, инвалидов и т.д.); сообщения СМИ; материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел, материалы контролирующих органов, иная информация, содержащая сведения о правонарушении; результаты анализа прокурорской практики в сфере несостоятельности (банкротства); проекты нормативных правовых актов, регулирующих сферу данных правоотношений; обращения правозащитных организаций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, другие сообщения, прямо указывающие на нарушения прав граждан.

Статья 21 Закона о прокуратуре предоставляет прокурору право проводить проверки в коммерческих и некоммерческих организациях. При проверке необходимо учитывать, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц. Прокуроры, как правило, выясняют:

- не допускалось ли на предприятии в предвидении несостоятельности (банкротства) каких-либо явных неправомерных действий, наносящих ущерб интересам кредиторов - хозяйствующих субъектов и государства;

- имелись ли факты, свидетельствующие о преднамеренном банкротстве (увеличение неплатежеспособности в личных интересах иных лиц; создание условий умышленного банкротства путем получения банковских кредитов или крупных партий заведомо не оплаченных товаров и продукции);

- не содержит ли объявленное предприятием-должником решение о добровольной ликвидации признаков фиктивного банкротства, принятого с целью введения в заблуждение кредиторов, для получения отсрочки или рассрочки платежей в бюджет.

Неплатежи предприятия - порой лишь форма оптимизации финансовых потоков за счет других хозяйствующих партнеров и один из способов уклонения от налогообложения.

В соответствии со ст. 9 Закона о банкротстве прокурорам необходимо проверить выполнение должником возложенных на него обязанностей по обращению с заявлением в арбитражный суд в кратчайший срок, но не позднее чем через месяц с даты возникновения соответствующих обстоятельств. В случае нарушений этого положения, допущенных должником и иными лицами в деле о банкротстве, выяснять, возмещались ли убытки, причиненные в результате такого нарушения, привлекались ли данные лица к ответственности в соответствии со ст. 10 Закона.

В ходе проверки на предприятии прокурор знакомится со всеми нормативными правовыми актами (приказами, распоряжениями, решениями, постановлениями и др.), принятыми за проверяемый период, контрактами и договорами; с актами (либо справками) проверок и обследований финансово-экономического состояния предприятия, заключениями (по системе критериев) о признании структуры баланса предприятия неудовлетворительной, а предприятия - неплатежеспособным; с перепиской с кредиторами, банками и иными кредитными учреждениями; со сведениями налоговых органов о размере задолженности по пенсионным платежам; с соответствующими документами бухгалтерского учета.

В территориальных органах Росреестра проверяется:

- должным ли образом осуществляются функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и т.д.;

- соответствует ли осуществляемая данными органами деятельность законодательству, регулирующему сферу данных правоотношений.

При проверке исполнения своих функций определенными органами исполнительной власти прокурор формулирует круг конкретных вопросов, подлежащих выяснению, обусловленных закрепленными в нормативных актах полномочиями этих органов. При этом следует помнить, что государственный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

В органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления прокурор изучает соответствующие нормативные акты, переписку с территориальными органами Росреестра и другими документами по вопросам, относящимся к банкротству соответствующих предприятий. В результате этого могут быть выявлены нарушения требований законодательства как при принятии нормативных правовых актов, так и по отдельным вопросам, касающимся правового статуса некоторых предприятий региона и обоснованности решений об их ликвидации и продажи.

В территориальном органе ФНС России прокурор выясняет, в полной ли мере реализуется предоставленное налоговым законодательством право предъявлять в суд и арбитражный суд иски о ликвидации предприятий любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ.

По результатам проверки, проанализировав характер выявленных нарушений закона, прокурорами определяются меры прокурорского реагирования в соответствии с законодательством о банкротстве. КоАП предусмотрена административная ответственность за фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13). УК предусмотрена ответственность за преднамеренное банкротство (ст. 196), фиктивное банкротство (ст. 197).

 

5.2.12. Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах*(30)

 

Основным законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

Ценной бумагой согласно п. 1 ст. 142 ГК является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении, причем с передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности. Согласно ГК к ценным бумагам могут быть отнесены другие документы, отнесенные законодательно к ценным бумагам.

Федеральным законодательством определены следующие виды ценных бумаг: акция; банковская сберегательная книжка на предъявителя; вексель; депозитный сертификат; двойное и простое складское свидетельство; закладная; инвестиционный пай; ипотечный сертификат участия; коносамент; облигация; опцион эмитента; приватизационные ценные бумаги; российская депозитарная расписка; сберегательный сертификат; чек.

Деятельность на рынке ценных бумаг подразделяется на профессиональную и непрофессиональную. К профессиональным видам деятельности относятся брокерская и дилерская деятельности; деятельность по управлению ценными бумагами; деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг); депозитарная деятельность; деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг; деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (деятельность фондовой биржи).

Соблюдение прав непрофессиональных участников рынка ценных бумаг обеспечивается требованиями Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", который устанавливает условия предоставления профессиональными участниками услуг инвесторам, не являющимся профессиональными участниками; дополнительные требования к профессиональным участникам, предоставляющим услуги инвесторам на рынке ценных бумаг; дополнительные условия размещения эмиссионных ценных бумаг среди неограниченного круга инвесторов на рынке ценных бумаг; дополнительные меры по защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг и ответственность эмитентов и иных лиц за нарушение этих прав и интересов.

Федеральным законом от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" установлены особенности отношений, связанных с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях их объединения и последующего инвестирования в объекты, определяемые в соответствии с данным Законом, а также с управлением (доверительным управлением) имуществом инвестиционных фондов, учетом, хранением имущества инвестиционных фондов и контролем за распоряжением указанным имуществом. Этим Законом регулируется деятельность акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов.

Кроме того, особенности деятельности на рынке ценных бумаг по инвестированию средств пенсионных накоплений установлены Федеральными законами от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" и от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

Правоотношения, возникающие при выпуске, эмиссии, выдаче и обращении облигаций с ипотечным покрытием и ипотечных сертификатов участия, а также при исполнении обязательств по данным ипотечным ценным бумагам, регулируются Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".

Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" определяет права и обязанности акционеров как владельцев соответствующего вида ценных бумаг, а также обеспечивает защиту их прав и интересов.

Правовые основы участия России, субъекта РФ, муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, установлены Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

В значительной мере регулирование рынка ценных бумаг обеспечивается нормативными правовыми актами Правительства РФ и органа государственной власти, уполномоченного в данной сфере, - ФСФР России.

Типичные нарушения законодательства, выявляемые прокурорами, могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1) нарушения прав акционеров:

а) нарушения в сфере раскрытия информации. К данному виду правонарушений относятся непредставление либо представление неполной, недостоверной информации эмитентом - акционерным обществом акционеру (инвестору), в том числе обязательной для раскрытия, нарушение порядка раскрытия информации, ее формы, сроков и способов;

б) нарушения в области учета прав на ценные бумаги. К данному виду нарушений относятся нарушения правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг и воспрепятствование регистратором осуществлению акционером (инвестором) прав по управлению акционерным обществом;

в) нарушения процедуры эмиссии ценных бумаг и корпоративного управления. В частности: воспрепятствование акционерным обществом (эмитентом) осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом; нарушения порядка эмиссии ценных бумаг; публичное размещение, реклама или предложение акционерным обществом (эмитентом) под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами; нарушения порядка проведения общего собрания акционеров и принятия решений органами управления эмитентов;

г) нарушения имущественных прав акционеров, к которым относятся несоблюдение: порядка выплаты дивидендов; порядка конвертации акций, в том числе при реорганизации общества, преимущественного права на приобретение дополнительных акций; порядка расчета с акционерами в случае ликвидации общества;

2) нарушения, допускаемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг - брокерами, дилерами, доверительными управляющими, депозитариями, клиринговыми организациями и организаторами торговли на рынке ценных бумаг (фондовыми биржами). К правонарушениям в данной сфере относятся: осуществление данных видов деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований; обман инвесторов относительно инвестиционных качеств ценной бумаги; нарушения законодательства о рекламе; нарушение прав инвесторов на получение необходимой и достоверной информации об эмитенте; нарушения порядка раскрытия обязательной информации о себе как о профессиональном участнике рынка ценных бумаг;

3) использование запрещенных торговых практик:

а) манипулирование ценами. Под данным нарушением понимается понуждение к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, об эмитентах эмиссионных ценных бумаг, о ценах на ценные бумаги, включая информацию, представленную в рекламе. Более подробно способы манипулирования ценами раскрыты в ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Установление фактов манипулирования ценами отнесено к исключительной компетенции ФСФР России;

б) нарушения законодательства об инсайдерской информации. Понятие инсайдерской информации и ограничения на ее использования, в том числе в целях манипулирования рынком, а также обязанности инсайдеров установлены Федеральным законом от 27.07.2010 N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

4) нарушения прав инвесторов в сфере коллективных инвестиций, связанных с деятельностью паевых инвестиционных фондов акционерных инвестиционных фондов, инвестиционных фондов недвижимости. К таким нарушениям относятся: осуществление деятельности управляющей компанией, специализированным депозитарием, лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), а равно с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), и иные вышеописанные нарушения, в том числе касающиеся порядка раскрытия информации;

5) неисполнение законодательства уполномоченным органом - ФСФР России:

а) несоответствие нормативных правовых актов требованиям закона;

б) нарушения законов при организации и проведении проверок:

- ненадлежащее исполнение обязанностей по проведению проверок;

- нарушение сроков и порядка проверок подконтрольных организаций;

- неиспользование контрольных полномочий в целях устранения нарушений законов;

- нарушения закона при производстве по делам об административных правонарушениях;

в) нарушения закона при применении мер ответственности:

- непринятие либо несвоевременное принятие мер реагирования на выявленные нарушения законодательства о рынке ценных бумаг;

- нарушение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности при применении мер ответственности;

- неиспользование всего комплекса мер ответственности;

- применение мер ответственности, не соответствующих характеру и тяжести совершенного правонарушения;

- необоснованное освобождение от ответственности;

- недостаточный контроль за устранением нарушений закона;

г) нарушение порядка взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов.

Основным органом государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере является ФСФР России, деятельность которой регламентирована постановлениями Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" и от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам".

В сфере эмиссии ценных бумаг ФСФР России осуществляет как нормативно-правовое регулирование, так и государственный контроль. Так, приказом ФСФР России от 25.01.2007 N 07-4/пз-н утверждены Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, определяющие процедуру эмиссии акций, облигаций и опционов эмитента и регламентирующие порядок, сроки и форму.

В соответствии с возложенными на нее обязанностями ФСФР России осуществляет также регистрацию: правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правила негосударственных пенсионных фондов и изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством РФ; негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Одной из основных функций ФСФР России является лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг утверждено приказом ФСФР России от 20.07.2010 N 10-49/пз-н. Лицензионные условия к инвестиционным фондам, негосударственным пенсионным фондам и специализированным депозитариям установлены федеральными законами "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах", а также постановлением Правительства РФ от 06.10.2008 N 744 "Об утверждении перечней документов, подтверждающих соблюдение лицензионных условий, представляемых соискателями лицензий для получения лицензий на осуществление видов деятельности, указанных в федеральных законах "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах". Порядок, сроки и основания предоставления лицензии, ее переоформления, аннулирования, и ведения реестра лицензий установлены приказами ФСФР России от 10.02.2009 N 09-4/пз-н и от 11.05.2006 N 06-45/пз-н.

Одним из главных способов регулирования рынка ценных бумаг является осуществление ФСФР России предоставленных ему контрольных полномочий. Порядок осуществления функций по государственному контролю (надзору) установлен соответствующим административным регламентом, утв. приказом ФСФР от 13.11.2007 N 07-107/пз-н.

По результатам данных проверок ФСФР России вправе выдавать обязательные для исполнения предписания, запрещать или ограничивать на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг; обращаться в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями), в том числе о недействительности сделок с ценными бумагами; рассматривать дела об административных правонарушениях и направлять материалы в правоохранительные органы в случае выявления признаков преступлений.

Порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, облигаций федеральных займов и государственных федеральных облигаций, эмитентом которых является Минфин России, установлен Положением об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг, утв. приказом ЦБ РФ от 25.03.2003 N 219-П. В соответствии с данным положением ЦБ РФ осуществляет функции генерального агента по обслуживанию выпусков облигаций; дилера; контролирующего органа; организатора денежных расчетов по сделкам с облигациями; регулятора рынка.

Надзор за исполнением органами государственного контроля законодательства о ценных бумагах позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с нарушением прав инвесторов, эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Для выявления нарушений законодательства в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых уполномоченным органом, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов правоохранительным органам.

В ходе проведения прокурором проверки в ФСФР России и его территориальных органах подлежат изучению материалы:

- государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг;

- регистрации правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев;

- лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов и специализированных депозитариев;

- аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах эмитентами, в первую очередь необходимо определять: соответствует ли вид ценной бумаги удостоверяемым ею правам; соблюдена ли форма и порядок выпуска ценной бумаги; имеет ли она все обязательные реквизиты, надлежащим ли органом принято решение о выпуске ценной бумаги; соблюдены ли требования законодательства, устанавливающие особенности выпуска и оборота эмиссионных ценных бумаг (в случае, если ценная бумага является эмиссионной), в том числе предназначенных для квалифицированных инвесторов.

В соответствии с законодательством в случае регистрации проспекта ценных бумаг эмитент обязан осуществлять раскрытие информации. Порядок, состав и сроки раскрытия данной информации установлен приказом ФСФР России от 10.10.2006 N 06-117/пз-н.

При выявлении нарушений законодательства о ценных бумагах прокурором может быть принято решение о применении всех мер реагирования, предусмотренных законодательством, таких как: требование об изменении нормативного правового акта; протест на противоречащий закону правовой акт; представление об устранении нарушений закона; объявление предостережения о недопустимости нарушения закона; предъявление в суд (арбитражный суд) иска (заявления) в порядке, установленном ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК; возбуждение дела об административном правонарушении; направление материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования в порядке ст. 37 УПК.

 

5.2.13. Надзор за исполнением законодательства об охране интеллектуальной собственности, авторских и смежных прав*(31)

 

Правовое регулирование в данной сфере осуществляется ГК; федеральными законами от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и рядом подзаконных нормативных правовых актов.

С 1 января 2008 г. вступила в силу часть четвертая ГК. В нее включены некоторые новые, ранее не охранявшиеся российским законодательством виды интеллектуальных прав: 1) смежные права на содержание баз данных (ст. 1333-1336); 2) смежные права публикатора произведения (ст. 1337-1344); 3) права на доменное имя как на средство индивидуализации информационных ресурсов (ст. 1542-1551); 4) права на коммерческое обозначение как средство индивидуализации предприятия (ст. 1538-1541), а также положения, касающиеся таких широко используемых на практике объектов охраны, как 1) права на фирменное наименование (ст. 1473-1476) и 2) права на секреты производства (ноу-хау) (ст. 1465-1472).

В ГК закреплена такая мера ответственности за нарушения исключительных прав, как взыскание с нарушителя суммы компенсации, в том числе за нарушение исключительного права на товарный знак и за незаконное использование наименования места происхождения товара. Введена также ответственность за грубые нарушения исключительных прав в сфере интеллектуальной собственности. Новой и весьма существенной санкцией за такие нарушения является возможность ликвидации по решению суда юридического лица и прекращение регистрации индивидуального предпринимателя, совершающего подобные нарушения (ст. 1254-1255).

Функции контроля в данной сфере осуществляют органы внутренних дел, ФТС России, ФНС России, Роспатент, ФАС России, Минобрнауки России, Росимущество и др.

К типичным нарушениям в рассматриваемой сфере относятся:

1) нарушения в сфере учета и распоряжения объектами интеллектуальной собственности, созданными за счет средств федерального бюджета, в том числе: отсутствие в государственных контрактах законодательно установленных положений, включение которых является обязательным и направлено на должное закрепление прав России на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет бюджетных средств; несообщение исполнителями заказчику о фактах создания при реализации государственного контракта объектов интеллектуальной собственности, несмотря на наличие такого условия в государственном контракте; расходование бюджетных средств на нецелесообразные научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы;

2) нарушения, допускаемые органами, осуществляющими функции контроля в сфере защиты интеллектуальной собственности:

а) МВД России. Органами внутренних дел практически не проводятся целенаправленные и регулярные проверки объектов, распространяющих печатные средства, видеоносители, компьютерные программы, а также предприятий, занятых реализацией алкогольной продукции, не принимаются достаточные меры по выявлению организаций и предприятий, изготавливающих и реализующих контрафактную продукцию и скрывающих полученные доходы от налогообложения. Допускаются многочисленные нарушения в процессе изъятия контрафактной продукции;

б) ФТС России. Сотрудниками таможенных органов допускаются многочисленные нарушения при таможенном контроле и оформлении объектов интеллектуальной собственности. Не принимается должных мер по обеспечению соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Допускаются нарушения требований таможенного законодательства (Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации") при оформлении необходимых документов в случае приостановления выпуска товаров. Решения о приостановлении выпуска товаров принимаются таможенными органами без соответствующего заявления правообладателя соответствующих товарных знаков, принимаются не в письменной форме, декларанты о приостановлении выпуска товаров не уведомляются и др.;

в) ФАС России. Изучение материалов проверок, проведенных территориальными антимонопольными органами по обращениям, связанным с нарушением законодательства о конкуренции, в связи с неправомерным использованием средств индивидуализации, свидетельствует о явной недостаточности принимаемых управлениями в данной области мер. В частности, отсутствует информационное взаимодействие с иными контролирующими органами и органами внутренних дел; по выявленным нарушениям не инициируется возбуждение дел об административных правонарушениях; допускается необоснованная волокита при рассмотрении заявлений о неправомерном использовании товарных знаков.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства в процессе владения, пользования, распоряжения и управления объектами интеллектуальной собственности, созданными за счет бюджетных средств, важными специфическими источниками информации являются: договоры на разработку объекта интеллектуальной собственности в рамках выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и результатов; охранные документы на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет бюджетных средств; научно-технические отчеты о целесообразности создания нового объекта интеллектуальной собственности; технические задания и технические проекты, конструкторская документация, акты сдачи и приемки результатов научно-технической деятельности.

Принимая во внимание тот факт, что возможности прокурора в сфере защиты интеллектуальной собственности изначально ограничены действующим законодательством, при проведении проверки следует обращать особое внимание на деятельность уполномоченных органов в области охраны интеллектуальной собственности - контролирующих и правоохранительных органов, в том числе по выявлению и пресечению деятельности незаконных производств, перекрытию каналов поставок контрафактной продукции.

В связи с этим при проведении проверок:

1) необходимо выяснить, проводились ли в отчетный период контролирующими и правоохранительными органами плановые проверки исполнения законодательства об интеллектуальной собственности; какие нарушения выявлялись в ходе проверок; какие меры принимались по выявленным нарушениям, являлись ли они достаточными и обоснованными;

2) следует оценить эффективность противодействия обороту контрафактной продукции со стороны органов внутренних дел. Решение задач борьбы с нарушениями авторских и смежных прав возложено на отдельные структурные подразделения МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. Одной из основных форм оперативной работы является проведение целевых оперативно-профилактических операций, позволяющих одновременно сконцентрировать силы на выявлении и пресечении посягательств на ограниченный круг объектов интеллектуальной собственности.

В условиях преодоления последствий экономического кризиса, когда ввиду снижения покупательской способности граждан уменьшаются масштабы потребляемой продукции в нашей стране и странах, граничащих с Россией (государства СНГ, Китай), возможен рост производства и реализации дешевой контрафактной продукции, в том числе предметов первой необходимости. Поэтому компетентным органам нужно отслеживать динамику производства и распространения контрафактной продукции, принимать предупредительные меры для снижения ее оборота. В связи с этим прокурорам необходимо проверять: проводились ли органами внутренних дел проверки в целях выявления контрафактной продукции; выявлялись ли случаи реализации контрафактной продукции; какие меры принимались к устранению выявленных нарушений; являлись ли принятые меры достаточными и законными; сколько изъято из незаконного оборота контрафактной продукции за указанный период; каким образом происходит уничтожение контрафактной продукции; допускались ли факты нарушения законодательства об административных правонарушениях (ст. 27.8, 27.10, 27.14 КоАП) при изъятии продукции с признаками контрафактности; выявлялись ли факты возврата судами продукции, ранее изъятой правоохранительными и контролирующими органами, нарушителям (контрафактные экземпляры произведений или фонограмм по решению суда подлежат обязательной конфискации и уничтожению, кроме случаев их передачи автору);

3) в территориальных органах ФАС России выясняется:

- поступали ли к ним заявления, связанные с нарушением законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности в связи с использованием средств индивидуализации (товарные знаки, наименование места происхождения товара и др.);

- каковы результаты рассмотрения подобного рода заявлений, какие меры приняты, являются ли они полными и обоснованными;

- проводились ли территориальными органами ФАС проверки по вопросу защиты интеллектуальной собственности при использовании средств индивидуализации; какие нарушения выявлялись в ходе проверок;

- какие меры принимались к нарушителям, являлись ли они достаточными и обоснованными;

- возбуждались ли дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- возбуждались ли дела об административных правонарушениях;

4) при осуществлении надзора за исполнением законодательства в процессе владения, пользования, распоряжения и управления объектами интеллектуальной собственности, созданными за счет бюджетных средств, необходимо проверить законность принятых решений об охраноспособности объектов интеллектуальной собственности, полученных за счет бюджетных средств; провести анализ размеров вреда, причиненного государству при нарушении его прав на объекты интеллектуальной собственности.

Если занижение патентоспособности указывает на неправомерное сокрытие от заказчика (государства) объектов интеллектуальной собственности, то ненадлежащая оценка стоимости, доходности результатов интеллектуальной деятельности указывает на сокрытие вреда, причиненного государству при нарушении законодательства. Важно определить размер ущерба, причиненного государству в результате ненадлежащего выполнения работ, прежде всего по государственному контракту на создание объектов промышленной собственности. При проведении оценки важно использовать возможность как профессиональных оценщиков, так и контролирующих органов РФ и субъектов РФ в рамках проводимого ими аудита.

Кроме того, в рамках проверки исполнения законодательства в процессе владения, пользования, распоряжения и управления объектами интеллектуальной собственности, созданными за счет бюджетных средств, необходимо проверять:

- законность передачи товарных знаков, принадлежащих России, частным предприятиям;

- какие меры принимались органами Росимущества по защите имущественных интересов государства (в том числе в судебном порядке) в случае выявления нарушений законодательства;

- являлись ли принятые меры достаточными и обоснованными.

 

5.2.14. Надзор за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности*(32)

 

Правовую основу деятельности органов прокуратуры по защите прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля составляют федеральные законы от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства, от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановление Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", приказы Генпрокурора РФ от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 11.08.2010 N 313 "О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

К типичным нарушениям прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля относятся:

1) принятие органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, несоответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе периодичности проведения плановых проверок, оснований проведения внеплановых проверок, оформления акта по результатам проверки;

2) проведение внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности без согласования с органами прокуратуры;

3) нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в том числе таких, как: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и обязанностях данных органов, их должностных лиц; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц. Например, довольно распространенным в органах государственного пожарного надзора является указание в качестве задачи проверки "принятие мер по результатам проверки", "привлечение виновных к административной ответственности" и т.п., что свидетельствует о нарушении принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

4) взимание органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю;

5) проведение проверок в отсутствие на то законных оснований, в том числе по обращениям граждан, не содержащим сведения о нарушениях их потребительских прав, в отсутствие информации об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан. В ряде случаев контролирующими органами инициируются проверки по обращениям и заявлениям, не позволяющим установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора);

6) нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, установленных ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Должностными лицами органов контроля не соблюдаются даты и сроки проведения проверочных мероприятий, отраженные в плане (фактически проверки проводились за пределами сроков, установленных планом работы), допускаются факты проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства с превышением установленных законом сроков. В распоряжениях о проведении плановых проверок не указывается перечень истребуемых документов, вид проверки;

7) нарушения порядка организации проверок, в том числе: нарушения при оформлении распоряжения (приказа) о проведении проверки; отсутствие перечня документов, представление которых юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; указание документов, не имеющих отношение к предмету проверки и существу поступившей в орган контроля (надзора) информации; отсутствие ссылок на положения нормативных правовых актов, устанавливающие правовые основания проведения проверки, а также подлежащие проверке обязательные требования;

8) нарушения сроков проведения проверок;

9) нарушения установленных ограничений при проведении проверок, в том числе незаконное проведение внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, истребование от хозяйствующих субъектов документов, не являющихся объектами проверки или не относящихся к предмету проверки, превышение контролирующими органами установленных сроков проведения проверок;

10) нарушения порядка оформления результатов проверок, в том числе сроков составления актов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

С целью выявления допущенных на практике нарушений прав субъектов предпринимательства прокурору целесообразно выяснить факты:

- проведения внеплановых выездных проверок органами контроля в отношении субъектов предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;

- нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ;

- взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю;

- нарушения требований к организации и проведению плановых и внеплановых проверок;

- нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале плановых проверок;

- фальсификации обращений граждан, явившихся поводом к организации и проведению внеплановых выездных проверок;

- нарушения установленных ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ сроков проведения проверок, в том числе их необоснованного продления;

- превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе выходящих за рамки предмета проверки;

- проведения плановой или внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя;

- нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в части порядка оформления результатов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

При поступлении документов на согласование выездной проверки прокурор выясняет:

- уровень предполагаемой (проведенной) внеплановой выездной проверки органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- свои полномочия по согласованию внеплановой выездной проверки в соответствии с тем уровнем, на котором она проводится;

- территориальную принадлежность получения согласования органа прокуратуры на проведение внеплановой проверки юридического лица (его филиала или представительства), индивидуального предпринимателя - по месту их нахождения (месту осуществления деятельности);

- основания проведения внеплановой выездной проверки, их соответствие требованиям действующего законодательства;

- источники получения сведений, послуживших причиной для принятия решения о необходимости проведения внеплановой выездной проверки. Не было ли фактов получения подобных сведений из обращений и заявлений, не позволяющих установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращений и заявлений, не содержащих сведений о фактах, являющихся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ основаниями для проведения внеплановых проверок;

- наличие полного пакета документов, приложенных к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательства;

- правильность оформления решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

- соответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

- наличие оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки;

- соблюдение законодательно установленных сроков проведения соответствующей внеплановой выездной проверки;

- полномочия должностных лиц, проводящих внеплановую выездную проверку (они должны быть указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

- соответствие распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля о проведении проверки требованиям действующего законодательства.

 

Рекомендуемая литература

 

1. Ашиткова, Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: сб. научно-методич. рекомендаций для прокуроров / Т.В. Ашиткова [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.

2. Бут, Н.Д. Свобода экономической деятельности и законность: монография / Н.Д. Бут, А.Н. Ларьков. - М.: Юрлитинформ, 2010.

3. Бут, Н.Д. Государственный контроль и защита предпринимательства: монография / Н.Д. Бут, А.Н. Ларьков, А.В. Паламарчук. - М., 2009.

4. Игонина, Н.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд: пособие для прокуроров / Н.А. Игонина, О.С. Опенышев. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2011.

5. Казарина, А.X. Прокурорский надзор. Экономика. Законность: монография / А.X. Казарина. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2007.

6. Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав потребителей электроэнергии: методич. рекомендации. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.

7. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. методич. материалов. - М., 2010.

 

5.3. Надзор за исполнением законов в сфере экологии*(33)

 

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

⇐ Предыдущая13141516171819202122Следующая ⇒

---

Мы поможем в написании ваших работ!