Теоретичні основи безпосереднього народовладдя 18 страница
Демократичне визначення державної влади в Україні передбачає функціонування її як світської влади, яка офіційно відділяє себе від впливу релігійних об'єднань. У ст. 35 Конституції України зазначено, що церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа — від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова. Строго кажучи, наведені конституційні положення мають характер загальних засад і повинні були б міститися у розділі I Конституції, наприклад у ст. 15 або окремій статті, чітко визначаючи таку важливу характеристику інституту державної влади в Україні, як її світськість. Водночас державна влада має поважати свободу світо-гляду і віросповідання кожної людини як одне з конституційних прав громадян, не перешкоджати відправлянню індивідуально чи колек-тивно релігійних культів і ритуальних обрядів, ведению релігійної діяльності. Здійснення цього права може бути обмежене виключно законом і лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.
Такими є ті загальні межі, якими визначається характер державної влади в Україні як одного з найважливіших конституційно-правових інститутів.
9а-8152
265
Розділ 16
16.2. Конституційні засади закріплення,
організації та здійснення державної влади
в Україні
За змістом Конституції единим джерелом публічної влади в Україні є народ, а її складовими — державна влада і муніципальна влада, що реалізуються відповідно органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Водночас державна влада виступає як необхідний спосіб реалізації політичної влади в суспільстві, різно-манітної за своїм характером і змістом, так чи інакше легітимованої.
|
|
|
Цим зумовлюються організація та функціонування державної влади, зміст і форми діяльності державних органів і посадових осіб, відносини між державною владою та місцевим самоврядуванням, співвідношення між публічною владою і громадянським суспільством тощо. Від того, політика якої суспільної верстви та якими політичними силами ре-алізується через механізми публічної влади, як цю політику сприймає суспільство, залежить не лише діяльність інститутів держави чи місцевого самоврядування, а й саме існування цих інститутів. Як приклад — у механізмі реалізації партійної політики через радянську систему не було місця для інституту місцевого самоврядування в його традиційно-му розумінні, у складі державних органів не існувало інститутів президента, конституційної юстиції тощо. Тому аналіз політичного аспекту публічної влади є важливим для усвідомлення конституційних засад закріплення, організації та здійснення державної влади на тому чи іншому історичному етапі розвитку країни.
|
|
|
У зв'язку з цим потрібно звернути увагу на ст. 15 Конституції Ук-раїни, якою встановлено, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Ця конституційна норма є політико-правовою передумовою для по-яви у громадянському суспільстві широкого кола різноманітних при-ватних інтересів, що ускладнює процес їх інтегрування, зведення їх до певної єдності. Цим зумовлена потреба у виробленні такого механізму державної влади, який відбиває загальносуспільні інтереси, а не ті чи інші так звані «малі групи інтересів» та який спроможний реалізувати справжнє народне волевиявлення.
Такий механізм має передбачати, з одного боку, відповідні спосо-би формування єдиної державної політики, а з іншого — відповідний
266
Теоретичш основи організації і здійсненкя державної влади
устрій державної влади, через який забезпечується ефективна реалізація цієї політики органами державної влади та органами місце-вого самоврядування.
Адже за Конституцією державна влада, виробляючи і реалізуючи державну політику, не може виражати будь-яку іншу волю, крім суве-ренної волі Українського народу. 3 іншого боку, сама державна влада не повинна бути стороннім спостерігачем тих процесів, які відбува-ються в суспільстві. Бона має сприяти самоорганізації суспільства, не протиставляти суверенітет держави суверенітету народу, а, виходячи з останнього, підпорядковувати свое функціонування волі народу.
|
|
|
Водночас слід враховувати, що в умовах економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя в Україні з'явилася значна кількість політичних партій, які мають сприяти формуванню й вираженню політичної волі громадян та через які так чи інакше ре-алізується взаємодія держави і громадянського суспільства. Це веде до появи різних політичних напрямів і течій, які кон центру ються та сти-каються між собою у представницьких органах влади, особливо у Вер-ховній Раді України. Партійно-політичне структурування парламенту стало стійкою тенденцією, що так чи інакше впливає на організацію і функціонування всієї системи публічної влади в Україні. За таких об-ставин виникає потреба узгоджувати різні політичні позиції не тільки при прийнятті окремих законодавчих рішень, а й у процесі формуван-ня єдиної державної політики.
|
|
|
Тому політична воля народу, незалежно від її змісту, виявляється в діяльності парламенту України у формі компромісу різних політичних сил: в одних випадках — компромісу політичних сил, що складають парламентську більшість (якщо вона утворюється), у других — компромісу між більшістю та парламентською опозицією, у третіх — компромісу міжусіма політичними силами, представленими у Верховній Раді України, у разі якщо не сформовано парламентську більшість та парламентську опозицію.
Проте компроміс як спосіб узгодження рішень законодавчого органу ще не гарантує единого спрямування політики держави, оскільки досягати компромісу між собою можуть кожного разу інші політичні сили, виходячи щоразу зі своїх особливих інтересів. Власне, саме така практика і мала місце в Україні впродовж останнього десятиліття. Водночас обов'язок держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини у поєднанні з вимогами ст. 22 Конституції зумовлює необхідність здійснення цілісної єдиної державної політики.
267
Розділ 16
Ця необхідність передбачає відповідну політико-юридичну форму, яка має забезпечувати спрямування компромісних рішень представ-ницького органу в русло єдиної політики держави. Як відбиття такої необхідності слід розглядати зміни до Конституції України (закон № 2222-ІУ від 8 грудня 2004 р.), якими запроваджено нову модель організації державної влади в Україні. У повному обсязі цей закон набрав чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною 2006 р.
Як складову такої форми слід розглядати і конституційне повнова-ження парламенту, передбачене п. 5 ст. 85 Конституції, згідно з яким Верховна Рада України визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики.
Слід зазначити, що політико-юридичне значення цього консти-туційного положення в науковій літературі фактично не досліджено. А важливість теоретичного аналізу такого повноваження і практики його реалізації незаперечна хоча б тому, що це повноваження Верховної Ради України є винятковим. Ще Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р. до повноважень Верховної Ради України віднесено «визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики України». Це положення не було сприйнято Конституційним догово ром між Верховною Радою України і Президентом України'' від 8 червня 1995 р. та внесено до тексту проекту нової Конституції України в існу-ючому вигляді аж на останньому етапі, під час розгляду законопроекту Верховною Радою України, внаслідок боротьби між парламентом і Президентом України за визначальний вплив у державі.
Це повноваження Верховної Ради України відображає принцип поділу влади між парламентом та главою держави (який на час прийняття Конституції 1996 р. був і главою виконавчої влади) щодо визначення єдиної політики держави. Боротьба за це ключове повноваження між двома гілками влади — законодавчою і виконавчою — точилася з перших років існування інституту президента в Україні та завершила-ся у правовому сенсі після ухвалення нової Конституції України.
Втім, фактично боротьба між главою держави, парламентом та урядом навколо визначення державної політики тривала і після прийняття Конституції України. Про це свідчить насамперед те, що
1 Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18. — Ст. 133. 268
Теоретичні основи організацп і здіиснення державноі влади
до цього часу Верховна Рада України так і не реалізувала свое повноваження визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики. Практика діяльності Верховної Ради впродовж десяти років після ухвален-ня Конституції України свідчить про фактичну неспроможність парламенту реалізувати це конституційне повноваження. Причина цього полягає не лише в тому, що у Верховній Раді тривалий час не могла сформуватися стійка парламентська більшість. Головне питання — на-вколо якої політики повинна об'єднатися більшість народних депу-татів, який політичний курс буде запропоновано суспільству?
Ще одним показником, який характеризує проблему відсутності єдиної державної політики, можна назвати практику частої зміни складу уряду та затвердження і виконання програм його діяльності. За період з жовтня 1995 р. по квітень 2004 р. на розгляд Верховної Ради України було подано сім програм діяльності Кабінету Міністрів України, з них затверджено — п'ять, одна взагалі не розглядалася, одна «взята до відома». Про виконання затверджених програм Верховна Рада України заслуховувала звіти лише двічі: 17 квітня 2001 р. і 16 бе-резня 2004 р.
Певним чином відсутність у зазначений період цілісної єдиної державної політики засвідчує також практика несвоєчасного затвердження Верховною Радою України Державного бюджету України та си стематичного невиконання законів про Державний бюджет України. Зокрема, Державний бюджет України парламент ухвалював, як правило, наприкінці грудня попереднього року або навіть у поточному році (держбюджети на 1996, 1997 і 2000 рр. були затверджені відповідно 22 березня 1996 р., 27 червня 1997 р. та 17 лютого 2000 р.). Виконання ж Державного бюджету було досягнуто лише один раз — у 2003 р. Так, згідно із звітом про виконання Державного бюджету України за 1996 р. не виконано 19 із 26 запланованих статей доходів, не здійснювалося взагалі або проводилося нижче встановленого рівня фінансування з більшості статей видатків. Не виконано Державний бюджет як по доходах, так і по видатках за 1998 р., внаслідок чого роботу Кабінету Міністрів України визнано незадовільною, а звіт про виконання Держбюджету не затверджено Верховною Радою України. Аналогічна ситуація мала місце у 1999, 2001 та наступних роках.
Характеризуючи проблему визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, не можна не згадати про таке конституційне повноваження Верховної Ради України, як заслуховування Щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і
269
Розділ 16
зовнішнє становище України, визначене п. 8 ст. 85 Конституції України. Особливий інтерес становить послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2002 році». Відзначивши, як «надзвичайно важливі досягнення у політичному житті України реальні зрушення у політичній структу-ризації Верховно!' Ради України ІУскликання», створення депутатсь-кої більшості та сформування коаліційного уряду, підписання Політичної угоди про співпрацю та солідарну відповідальність між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою України, Президент України водночас зазначив про дедалі більші труднощі, пов'язані пе-редусім з вичерпаністю ресурсів чинної політичної моделі, недоско- налістю існуючих механізмів організації влади.
Конституція України, як зазначено в посланні, закріпила прези-дентсько-парламентську модель організації взаємодії гілок влади, яка забезпечила б поєднання переваг президентської (цілісність виконав-чої вертикалі, швидке ухвалення та реалізація рішень виконавчою владою) та парламентської (відповідальність уряду перед парламентом, можливість ідентифікувати політичні сили, що відповідають за стан справ у країні) моделей. Ця модель, за словами глави держави, виконала свое ключове завдання щодо оперативного розв'язання проблем, які гальмували злам попередньої системи та процес становлення і зміцнення державної незалежності. Однак процеси, що відбу-валися в країні наприкінці попереднього етапу державотворення, переконливо засвідчили: існуюча форма правління вже не відповідає вимогам часу та новим українським реаліям. Нині актуальною є потреба в забезпеченні єдиної ефективної державної політики.
При цьому в посланні зазначалося, що здійснення єдиної державної політики можливе лише на підставі оптимального розподілу компе- тенції між гілками влади, який мав би забезпечити: взаємну відповідальність гілок влади; продуктивну взаємодію законодавчої та виконавчої влади як необхідну умову динамічного і послідовного ухвалення й запровадження рішень щодо державної політики; створення умов для чіткої ідентифікації виборцями тієї політичної сили, яка є відповідальною за державну політику, а відтак свідомого вибору громадян між різними суб'єктами політичного процесу; стабільну, послідовну та відповідальну роботу уряду, його захищеність від змін у розкладі політичних сил.
Серед головних недоліків існуючої на той час політико-правової системи України в частині організації влади Президент України нази-
270
Теоретичш основи організації і здійснення державно!' влади
вав: неполітичний принцип формування Кабінету Міністрів України; фактичну відсутність у Конституції України положень, що визнача-ють політичну відповідальність парламенту; проведення парламентских виборів за змішаним, пропорційно-мажоритарним принципом. Внаслідок цього знижується рівень взаємодії законодавчої та виконавчої влади, Верховна Рада України фактично виявляється звільненою від відповідальності за діяльність уряду, що веде до зни-ження продуктивності роботи парламенту і Кабінету Міністрів України; фактично унеможливлюється виконання політичними партіями одного з головних завдань — участі в реалізації влади, обмежується можливість для опозиційних сил відігравати конструктивну роль у суспільному житті, що не сприяє ефективній діяльності законодавчо-го органу, його виваженому підходу до питань вироблення і реалізації державної політики.
Відзначивши, що Конституція України 1996 р. стала результатом компромісу сил різної політичної орієнтації, Президент України виз-нав, що внаслідок цього закладена в Основному Законі політична мо дель з часом дедалі більше виявляла свою суперечливість і на той час не лише не стимулювала, а нерідко и унеможливлювала ефективне уп- равління державою та динамічний суспільно-політичний розвиток. Не-досконалість положень чинної Конституції, на думку глави держави, зумовлювала недоліки сучасної моделі організації влади і була головною причиною того, що політична система України: не забезпечу-вала вироблення і здійснення єдиної та ефективної державної політики, постійно породжувала суперечності між гілками влади; деформувала процес розвитку парламентаризму, уповільнювала продуктивну законотворчу діяльність Верховно!' Ради України і, відповідно, гальмувала формування й удосконалення правового поля держави; була нездатною належним чином забезпечити реалізацію конституційних прав і свобод громадян; сприяла поси-ленню впливу окремих груп на політичну сферу, формуванню субле-гальних владних структур, що нерідко приватизують найважливіші Функції держави, комерціалізують діяльність багатьох її інститутів; гальмувала становлення партійної системи, яка відповідала б потребам суспільства та сприяла його структуризації; не забезпечувала належної ролі та впливу інститутів громадянського суспільства на розвиток політичних і соціально-економічних процесів, не сприяла формуванню механізмів ефективного громадського контролю за Діями влади; продукувала замість цивілізованої деструктивну й
271
Розділ 16
руйнівну опозицію, не убезпечувала суспільство від дестабілізації си-туації та політичного екстремізму.
Така оцінка певною мірою збігається з оцінками, які містяться в наукових публікаціях. Незважаючи на те що Основний Закон України відповідає європейським і світовим стандартам, його текст, на думку деяких авторів, містить окремі недосконалі положення, що значною мірою зумовило парламентську кризу та проведення всеукраїнського референдуму на початку 2000 р. Йдеться насамперед про оптималь-ний розподіл владних повноважень між структурами державного ме-ханізму, що потребує балансу компетенцп законодавчих і виконавчих органів. Належний поділ влади робить гарантом прав людини не якусь конкретну особу, а всю організацію державної влади. I це є го-ловним. Встановлення й додержання чіткого співвідношення кон-ституційної компетенцп' законодавчої та виконавчої гілок влади, «правил гри» цих структур у конституційно-правовому полі — одна з найважливіших проблем на сучасному етапі розвитку українського конституціоналізму, теорії і практики державотворення.
Водночас не викликає сумніву, що дії центральних органів влади можуть бути ефективними лише тоді, коли вони одержують підтрим-ку на місцях. Розвиток демократичних процесів на місцях, зазна-чається у літературі, має принципове значення для побудови в Україні соціальної, правової держави. Конституція закріплює, з одного боку, широке коло повноважень місцевих державних адміністрацій, а з іншого — можливості впливу органів самоврядування на місцеві ви-конавчі структури. У зв'язку з цим між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування можуть виникати і нерідко ви-никають конфлікти з питань бюджету, соціально-економічного розвитку території тощо. Тому в науковій площині є потреба в аналізі конфліктів на місцях, тенденцій їх розвитку, причин виникнення і механізмів розв'язання. Тут суттєве значення має встановлений п. 6 ст. 119 Конституції обов'язок місцевих державних адміністрацій взаємодіяти з органами місцевого самоврядування.
Крім підпорядкування усіх інститутів публічної влади здійсненню політичної влади та необхідності у зв'язку з цим вироблення й реалізації єдиної політики, ще одним спільним акцентом функціону-вання публічної влади у цілому є те, що всі інститути публічної влади в Україні підпорядковані единому правовому порядку здійснення політичної влади. Це випливає з аналізу низки засадничих положень Конституції України, насамперед зі структури розділу I Основного Закону
272
Теоретичні основи організації і здійснення державної влади
України. Так, якщо загальні принципи здійснення державної влади і визнання та гарантування місцевого самоврядування викладено окре-мо — відповідно у статтях 6 і 7, то положення шодо принципу верховенства права (ст. 8) та засад правового порядку в Україні (ст. 19) є спільними як для інститутів державної влади, так і інституту місцевого самоврядування.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 156; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!